大湄公河次區域合作新范式
——湄公河流域中老緬泰執法安全合作機制建立研究

李貴梅

（1.華東師范大學國際關系與地區發展研究院，上海 200062；2.紅河學院政治學與國際關系學院，云南蒙自 661100）

大湄公河次區域合作新范式
——湄公河流域中老緬泰執法安全合作機制建立研究

李貴梅1,2

（1.華東師范大學國際關系與地區發展研究院，上海 200062；2.紅河學院政治學與國際關系學院，云南蒙自 661100）

參與地區合作可以看成是一個處于上升階段的發展中大國對國際社會應做的貢獻。迫于近來日益緊張的地區局勢，中國在較短的時間迅速做出決策，主導構建了大湄公河次區域中老緬泰執法安全合作機制，是中國與周邊國家合作的開創性嘗試。這種合作機制充分體現了東盟機制構建的“偏愛非正式、避免過度制度化、協商一致、與多邊主義相容的雙邊模式”等特點。

大湄公河次區域；中老緬泰；執法安全合作機制；范式

2011年10月31日，中老緬泰在北京湄公河流域執法安全合作會議上一致同意，建立中老緬泰湄公河流域執法安全合作機制。中老緬泰四國在中國—東盟的多個合作框架下曾進行過很多領域的合作，為什么還要單獨設立一個四國安全合作機制？機制建立的背景、形成的過程及其特點是什么？這是中國在大湄公河次區域首次倡導建立新機制，對中國的外交戰略又意味著什么？這些都將是本文探討的問題。

中老緬泰的合作是中國—東盟合作的一部分，即是“中國—東盟大多邊合作關系中的小多邊合作關系。”[1]中老緬泰執法安全合作機制的構建是在中國—東盟經濟發展的大背景下，為應對近幾年湄公河傷害事件頻發的嚴峻形勢建立的。

一 中老緬泰湄公河流域執法安全合作機制建立的緊迫性

我國西南地區貨物經由瀾滄江—湄公河水道出口泰國、新加坡等國，可比華南沿海出海繞道馬六甲海峽縮短3000-4000公里運距，節省時間一半以上，可降低運轉費40%-60%。[2]從清盛港到關累港，豐水期12小時就可以達到，比陸路要快[3]。水運成本比陸路運輸成本低。以水果為例，從關累港（位于云南省西雙版納州勐臘縣西南部的瀾滄江畔）到泰國清盛港運費約150元/噸，而轉陸路運輸從磨憨口岸運至泰國清孔，運費加上老撾過境費約400元/噸，每噸成本需增加一倍。從水路進出口，通關手續比從陸路進出口更為便利，有的商品只能從水上運輸，如：緬甸木材、礦產品的進口以及發電機組大件設備的運輸等。瀾滄江—湄公河開展成品油進口是新開辟的能源運輸通道，每年將有10萬噸的成品油從瀾滄江—湄公河進口。[4]湄公河是中國與東盟自由貿易區進行商貿往來的重要通道之一。

2001年6月26日，中老緬泰四國在瀾滄江—湄公河800多公里的航道上實現自由通航。

但這條黃金水道也是販毒、搶劫屢禁不絕的地方。近幾年，在湄公河緬甸和老撾邊境，泰國清萊府清盛鎮方向，北金三角水域不斷發生快艇持槍搶劫商船事件。2005至2010年湄公河只有兩個搶劫和襲擊事件發生，但2011年就發生了12起傷害事件。[5]除了搶劫，還有毒品。如今，隨著包括“搖頭丸”在內的新型毒品的興起，這一區域再次成為毒品重災區，毒販武裝相當猖狂，黑勢力猖獗，這條黃金水道正在演變成東南亞區域的索馬里。[6]

關累碼頭是目前國內可以與老撾、緬甸、泰國直接進行貿易合作與交流的通道和集散地。是中國航運出境的最后一個碼頭和國外入境的第一個碼頭，從1993年開發至今累計進出口貨物總量143萬噸，貨值82.6億美元，出入境人員50萬人次，出入境船舶達5.6萬艘次。但近幾年經常發生的不明武裝分子搶劫過往商船致人傷亡事件、走私販毒集團、武裝搶劫集團已經嚴重影響到湄公河沿岸人們的出行以及經貿活動。“10.05”中國籍商船遭襲事件之后，中國籍船舶暫停了在湄公河的航運工作，給關累碼頭進出口貿易帶來嚴重沖擊。據統計，10月關累碼頭進出口貨物量由去年同期的2.06萬噸下降到4176噸，同比下滑79.73%，進出口量減少1.64萬噸；貿易額由去年同期的2485.41萬美元減少為476.45萬美元，同比減少80.83%，貿易額同比相差2008.96萬美元。

為了維護湄公河航道的安全，保正湄公河流域沿岸國家人民的旅游出行以及蓬勃發展的商貿往來，急需建立中老緬泰四國聯合巡邏護航執法的有效機制。實際上，近幾年上湄公河出現襲擊巡邏船和商船并有人員傷亡后，各國就有了建立多國聯合巡邏護航執法安全機制的設想。

二 建立中老緬泰湄公河流域執法安全合作機制的歷程

云南省社科院東南亞研究所所長朱振明說，沒想到中國關于建立中老緬泰湄公河流域執法安全合作機制的提議，很快就得到了其他三個國家的支持和擁護。事實上不僅僅中國，近幾年來，老緬泰三國的商旅活動也受到了不明武裝組織和人員的嚴重侵擾。在共同面對國家利益受到侵害時，國家間很快就達成了共識。

中老緬泰于2000年4月在緬甸大其力簽署了《瀾滄江—湄公河商船通航協定》，并制定通過了與協定配套的6項管理、技術規則，使瀾滄江—湄公河國際航運有法可依，步入正軌，規范發展。但此協定對航道的通航安全更多的是關注移民、航道的客觀的地形條件等導致的安全隱患。更多考慮的是運輸安全，而不是人員安全。

事實上，在2011年10月湄公河事件發生以前，鑒于瀾滄江—湄公河航道的安全形勢，有關國家已經著手準備協商加強聯合行動。中方已向老、緬、泰三方提交了《中老緬泰瀾滄江—湄公河航運突發事件處置協調應急預案》初稿。[8]

2011年10月24日，在會見中國公安代表團時，泰國副總理差林表示，泰方愿意積極配合中方建立湄公河四國警務合作機制，共同維護湄公河國際航道安全。[9]

從通航到現在，中老緬泰四國針對今年出現的安全隱患也進行過多次的會商。2010年10月簽署了中老緬泰瀾滄江—湄公河突發事件協調應急預案；2011年9月在四國聯委會第10次會議上，安全問題也是其中一個主要的議題。針對湄公河流域上這些違法犯罪行為，四國警方也采取了一些措施，對這些犯罪分子進行了打擊，起到了一定的震懾作用，但還沒有形成一個有效的機制。[10]而機制的建立對于區域的安全來說非常重要。中老緬泰湄公河區域是一個自由航行國際水道，只有建立了雙方認可的機制，有法可依，聯合執法，才能消除該地區的違法犯罪事件，確保湄公河航行的安全，保障四個國家之間的貨物貿易、人員往來順暢，促進各國經濟發展。

中老緬泰湄公河流域執法安全合作機制的產生并不是中國單方意愿的產物，是各國長期醞釀、平等協商的結果。

2010年11月12日，第九次中國—東盟交通部長會議在文萊斯里巴加灣召開。我國交通運輸部副部長馮正霖與東盟10國代表簽署了《中國—東盟海事磋商機制諒解備忘》，并與老撾、緬甸、泰國三國簽署了《中老緬泰四國瀾滄江—湄公河航運突發事件應急預案》。[11]

2011年12月18日，大湄公河次區域（GMS）經濟合作第四次領導人會議在緬甸舉行。會前柬埔寨合作與和平研究學會執行理事強萬納里在接受新華社記者采訪時說：“交通運輸方面，應該把大湄公河次區域國家的河流港口連接起來，以發揮更大的效率。同時應加強水上交通運輸的自由往來和制定湄公河次區域行為法。”[12]

據泰國《經理人》報網站2011年7月24日消息，在受到強盜、匪幫猖獗的搶劫并索要保護費后，泰國、緬甸和老撾協議決定聯合加強武裝力量巡邏，對泰國-緬甸-老撾-中國航線內，湄公河金三角水域區商船及旅游船進行管轄。據最近報道，緬甸和老撾兩國在老撾波喬省召開會議，探討確保商船尤其是中國、老撾商船在湄公河流域內，中國南部到緬甸、老撾各港口碼頭，直至泰國清盛第一碼頭的行駛安全。[13]

湄公河事件發生以后，中方向老緬泰提出協商建立安全合作機制，得到同意。10 月31 日，中老緬泰湄公河流域執法安全合作會議在北京舉行，四國與會代表針對湄公河流域嚴峻的安全形勢，同意建立四國在本流域的執法安全合作機制，并發表《湄公河流域執法安全合作會議聯合聲明》，簽署了會議紀要。11 月25 日至26 日，中老緬泰湄公河聯合巡邏執法部長級會議在北京舉行，決定從12 月中旬開始，在湄公河流域開展聯合巡邏執法。[14]

中國作為一個地區大國，不可能獨立于區域合作之外進行湄公河安全治理，否則與東盟各國的溝通交往將會付出更大的代價且收效甚微。美國為了遏制中國，拉攏東南亞各國，在它們與中國之間制造障礙，陷中國于不義，使中國失去東南亞中小國家的信賴與支持。現在已經到了中國終結不結盟主義的時候了。此次中國積極牽頭與老緬泰三國構建湄公河安全合作機制，旨在改變形象，主動承擔地區大國的責任，對地區安全做出更大貢獻。中國構建湄公河安全合作機制的行動取得了一定的成效，這與符合東盟機制的構建特點密切相關。

三 中老緬泰湄公河流域執法安全合作機制的特點

中老緬泰湄公河流域執法安全合作快速達成共識，體現了東盟機制的構建特點。即：“偏愛非正式和避免過度制度化；以協商一致的概念和實踐為特色；在東盟的安全關系中，盡管各方都堅決奉行多邊主義，但安全合作和沖突控制中的雙邊模式仍是一個重要特征。”[15]

（一）避免過度制度化

非正式，避免過度制度化，能提高談判效率，盡快達成共識，形成機制，開展合作。還能提高參與者的滿意度，為國家談判立場的轉變留下可回旋的余地。歐洲安全合作組織有正式的機構、完整的制度。而東盟的安全觀不要求很高的制度建設。[16]

歐洲地區一體化和共同身份建構以法律規范和正式制度為基礎。歐盟50年發展歷程中前進的每一步都以條約和規范為基礎和指導。[17]不管是對構建歐洲國家經貨聯盟、通過馬斯特里赫特條約、還是對為應對歐債危機出臺的“緊縮救市”政策，各國從元首到民眾一直爭論不休，效率低下。

在中老緬泰執法安全合作機制的構建過程中發表了兩個“聯合聲明”（《中老緬泰關于湄公河流域執法安全合作的聯合聲明》，后文簡稱《執法安全合作聲明》，《中老緬泰湄公河聯合巡邏執法部長級會議聯合聲明》，后文簡稱《聯合巡邏執法聲明》）。聲明：公開表態或說明，它是告啟類文書的一種，是就有關事項或問題向社會表明自己立場、態度的應用文體。發表聲明不具有強制性，不是一種強制制度，對不履行義務國家不具有懲罰性。

《執法安全合作聲明》：八、同意盡快商簽中老緬泰《湄公河流域執法安全合作協議》。《聯合巡邏執法聲明》：十、同意在聯合指揮部協調下，立足實踐，不斷完善合作機制，以便推動早日簽署湄公河流域執法安全合作協定。說明協議還沒有簽訂，但合作機制已經開始運作，可以在實踐過程中對合作機制不斷完善。這就體現了東南亞國家合作的軟地區主義，即：不追求超國家實體的建立，不追求過度制度化，旨在于構建正規而又更靈活高效的框架。

《執法安全合作聲明》：六、“同意根據工作需要適時再次舉辦四國湄公河流域執法安全合作會議。遇緊急情況或個案，可隨時舉行工作會晤。”沒有固定的會議機制設置，但卻更加靈活務實、高效。

2011年10月5日，湄公河事件發生，國務院總理溫家寶29日致電泰國總理英拉敦促泰方加緊審理此案，依法嚴懲兇手。希望中泰老緬四國協商建立聯合執法安全合作機制，共同維護湄公河航運秩序。2011年12月10日，泰國湄公河聯合巡邏執法首航儀式在云南西雙版納關累港舉行，四國聯合巡邏執法正式啟動。從湄公河事件發生到執法安全合作機制建立、聯合巡邏執法啟動僅僅兩個月零五天的時間。

中老緬泰湄公河流域執法安全合作機制從提出到形成、運作整個過程中，還充分體現了東盟機制構建的協商一致精神。

（二）基于國家利益之上的協商一致

東盟追求的是國家安全基礎之上的地區和平。國家安全，首要的是發展經濟。[18]中老緬泰執法安全合作機制的建立符合各國發展經濟、保障國家利益、鞏固國家安全的訴求。

中老緬泰都是發展中國家，資源、市場互補。長期以來，在中國—東盟合作的大背景下，中國與老緬泰三國形成了緊密的經濟貿易聯系。截至2009年，中國是泰國、緬甸的第二大貿易伙伴，是老撾的第三大貿易伙伴。[19]在2010年1月中國—東盟自貿區全面建成以來，中國與老撾、緬甸、泰國貿易往來更加密切。2010年，中老雙邊貿易額為10.5億美元，比2008年增長150.0%。截至2010年底，老撾累計在華實際投資達3761萬美元；中國對老撾直接投資累計達8.5億美元。2010年，中緬雙邊貿易額為44.4億美元，比2008年增長68.8%。2010年，中泰雙邊貿易額為529.5億美元，比2008年增長28.4%。[20]

有著共同的利益，這是中老緬泰四國建立湄公河聯合巡邏護航的基礎。

東盟各國特別維護國家主權。在中老緬泰四國湄公河安全合作機制建立的提議到建成體現了充分尊重各國意見，在平等協商的基礎上達成協議的特點。

湄公河事件發生后，溫家寶總理致電泰國總理，希望中泰老緬四國協商建立聯合執法安全合作機制，共同維護湄公河航運秩序。“希望”，就是商議的姿態，沒有以大國的聲勢去要求和壓制小國，而是尊重、平等、協商的口吻。

兩個《聯合聲明》分別達成了8和10個“同意”。關于同意的解釋： 1.同心，一心。2.謂意義相同；意旨相同。3.指用意相同。4.猶贊成。5.愿意。6.權威。前5個解釋都是《聯合聲明》里“同意”含義的準確表述。國際法上的同意是指一國以有效方式對另一國的某一特定行為表示同意，并且該行為沒有逾越該項同意的范圍，即解除該行為在與該國關系上的不法性。可以看出“同意”一詞在這里的運用準確表達了東盟合作的協商一致精神。同樣，兩個《聯合聲明》中的條款更是對協商一致原則的具體落實。

中老緬泰湄公河流域執法安全合作機制的構建，遵循共同商議原則，不求全一致，求“靈活一致”。在不能達成“完全一致”的情況下擱置爭議，把爭端“掃到地毯下”，先達成“雙邊模式”。[21]

（三）用多邊主義思考，付諸雙邊主義行動

基于國情的不同，不盲目追求一步到位，片面追求機制框架內的所有成員國同時達成完全一致的共識，先達成雙邊協議。

《執法安全合作聲明》：八、“同意盡快商簽中老緬泰《湄公河流域執法安全合作協議》。”《聯合巡邏執法聲明》： 十、“同意在聯合指揮部協調下，立足實踐，不斷完善合作機制，以便推動早日簽署湄公河流域執法安全合作協定。”說明中老緬泰對共同構建安全合作機制還沒有達成完全一致的意見。可能存在利益沖突，也可能顧慮機制的運行損害到國家利益，還要待機制運作一段時間之后再做決定。但這并不影響根據實際情況先商定雙邊協議，先行運作機制中可以運作的部分。

《聯合巡邏執法聲明》：五、“同意中方在老方和緬方提出請求的情況下，派遣專家支援小組赴老撾、緬甸協助駕駛船艇并延伸操作培訓。”中國分別又和緬甸、老撾簽訂了協助駕駛船艇以及幫助培訓等協議。六、“老方和緬方同意為聯合巡邏執法船艇及執法人員及聯絡小組提供安全保障和補給便利。泰方同意應請求并依據相關國內法提供安全保障和補給便利。”十一、“泰方將履行國內程序，落實本聯合聲明。”泰國是民主國家，與中國的合作需要取得泰國議會的通過。當然，這也是泰國不愿受中國完全主導的體現。一方面泰國政府有一定的回旋余地，另一方面顯示泰國沒有出讓國家利益的姿態，以給民眾更好的交代。

以上體現了用多邊主義思考，付諸雙邊主義行動的原則。

中老緬泰湄公河安全合作機制，體現了不同于歐盟合作的特殊的“東盟模式”。歐盟合作其實也受困于不是整齊劃一的歐盟國家，卻要被共同的、剛性的協議、條約所禁錮。而“東盟模式”針對于各國參差不齊的經濟、政治等狀況，更照顧到了各國家的特殊利益，求大同存小異，為達成合作掃清一切障礙。體現了“東盟國家用多邊主義思考，付諸雙邊主義行動”的政策。東盟國家實行的雙邊主義不是“排他性的雙邊主義”，它與多邊主義目標是相容的。爭端被“掃到地毯下”并不等于忽視它們，而是留到雙邊渠道提出，這樣做更可行、更有效。[22]

四 結語

GMS新十年（2012—2022）戰略框架，提出了在繼續關注基礎設施硬件投資的同時，更加重視政策與機構層面、與知識相關的事項以及跨國協調等方面的軟件建設。[23]

中老緬泰湄公河流域執法安全合作機制是首次由中國牽頭，和周邊國家建立的第一個多邊安全合作機制，在中國多邊安全合作歷史上也屬首次。面對國際上層出不窮的困境，作為地區大國，中國理應對世界做出更多更大的貢獻。湄公河聯合武裝執法護航，意味著中國邁出了大國擔當的第一步。中國主動承擔起航道的建設和維護、船只的提供，幫助訓練老撾、緬甸的船員、警察人員等責任，首次在大湄公河次區域樹立了負責任大國形象。以往中國向其他國家派駐維和部隊，完全聽從聯合國的安排調遣，可能執行的任務跟自己國家沒有利益或利益不大，完全是一種道義上的擔當。亞丁灣護航，完全是國家的單邊行為，不需要和別的國家合作，是為了保護我國商船、油輪的利益，以及國際組織運送人道救援物資等船只的安全，對其他國家的商船、油輪，只有遇到時才出手相救，沒有法定的責任。而湄公河護航，是第一次為了中國，同時也是為了湄公河流域其他國家的利益，突破自己的疆域和其他國家進行合作。

對湄公河護航的研究才剛剛拉開帷幕，有很多新的課題有待深入研究，如：湄公河的盜匪與亞丁灣海盜的情況有什么異同？湄公河護航怎樣把文章做到岸上，力求治本而不僅治標。湄公河國家如何以武裝巡邏護航為起點加強更多領域的合作，以提高湄公河流域國家的治理能力，使矛盾在國家內部得以化解。中老緬泰湄公河流域執法安全合作機制雖然只是區域性的實踐，卻是中國邁向世界的第一步，其實踐經驗也可作為全球共享的文明成果。

[1]鄭先武.中國—東盟安全合作的綜合化[J] .現代國際關系,2012,(3):49.

[2]中國公路網.瀾滄江首次通航東南亞,http://www.chinahighway.com/news/2006/159258.php[EB/OL].2006-10-30.

[3]南都網.價值·瀾滄江:“黃金水道”何以為繼？[EB/OL].http://nd.oeeee.com/special/beautifulyn/price/200803/ t20080325_701816.shtml,2008-3-25.

[4]中新網.瀾滄江“黃金水道”千名船員急盼復航[EB/OL].http://www.yn.chinanews.com/pub/2011/yunnan_1110/26471_ 5.html,2011-11-10.

[5]THE NATION,China leads new security scheme on upper Mekong[EB/OL].http://www.nationmultimedia.com/opinion/ China-leads-new-security-scheme-on-upper-Mekong-30172638.html,2011-12-26.

[6]中國廣播網.黃金水道成“東南亞的索馬里” 中方提突發事件應急預案[EB/OL].http://china.cnr.cn/xwwgf/201110/ t20111011_508609816_2.shtml,2011-10-11.

[7]魏玲.關累碼頭進出口額下滑[EB/OL].http://www.xsbn.gov.cn/jinri/ShowArticle.asp?ArticleID=18863,2011-11-04.

[8]中新網.“黃金水道”不應成為“魔鬼水域”[EB/OL].http://www.yn.chinanews.com/pub/special/2011/1021/5542.html,2011-10-21.

[9]孔玲君.湄公河:血案之后的安全之思[EB/OL].http://www.people.com.cn/h/2011/1026/c25408-1709883210.html,2011-10-26.

[10]云南網.云南將加大湄公河周邊合作擬從根本上解決航運安全問題[EB/OL].http://yn.yunnan.cn/html/2011-10/27/content_1882408.htm,2011-10-27.

[11]中港網.馮正霖出席第九次中國—東盟交通部長會議[EB/OL].http://www.chineseport.cn/bencandy.php?fid=62&id =96126,2010-11-15.

[12]新華網.大湄公河次區域經濟合作為該區域經濟和社會發展帶來進步.http://news.xinhuanet.com/world/2011-12/ 18/c_111254110.htm[EB/OL],2011-12-18.

[13]中華人民共和國商務部.泰、緬、老三國協議決定加強湄公河水域的武裝巡邏[EB/OL].http://www.mofcom.gov.cn/ aarticle/i/jyjl/j/201107/20110707665046.html201.[EB/OL].2011-07-27.

[14]中央政府網.中老緬泰湄公河聯合巡邏執法部長級會議聯合聲明[EB/OL].http://www.gov.cn/jrzg/2011-11/29/ content_2006374.htm.2011-11-29.

[15]王正毅.亞洲區域合作的政治分析制度建設、安全合作與經濟增長[M].上海:上海人民出版社.2007:138.

[16]韋紅.地區主義石葉霞中國——東盟合作研究[M].北京:世界知識出版社,2006:64-65.

[17]魏玲.規范、網絡化與地區主義——第二軌道進程研究[M].上海:上海人民出版社,2010:3.

[18]王子昌.國家利益還是地區利益——東盟合作的政治經濟學[M].北京:世界知識出版社,2005:95.

[19]經濟日報網.中國—東盟自貿區建設將邁上新臺階來源,http://www.asean-china-center.org/2011-02/14/c_ 13730769.htm,2011-02-12.

[20]人民網.中國參與大湄公河次區域經濟合作國家報告(全文)[EB/OL].http://finance.people.com.cn/GB/16634206.html,2011-12-17.

[21]王正毅.亞洲區域合作的政治分析制度建設、安全合作與經濟增長[M].上海:上海人民出版社,2007:134-139.

[22]新華網.內比都宣言[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/ world/2011-12/21/c_111267198_3.htm,2011-12-21.

[責任編輯賀良林]

A New Cooperation Paradigm in GMS——Reaching on Establishing Law Enforcement and Security Cooperation Mechanism among China,Laos,Myanmar and Thailand in the Mekong River

LI Gui-mei
(School of Advanced International and Area Studies,East China Normal University,Shanghai 200062,China;School of Political Science and International Relations,Honghe University,Mengzi 661100,China)

As for a developing country,participating in regional cooperation can be seen as a contribution to the international community,especially in its rising phase.Due to the increasingly tense situation in this region recently,China takes action promptly and leads to build up law enforcement and security cooperation mechanism among China,Laos,Myanmar and Thailand in the Greater Mekong Sub-Region,which is a pioneering attempt for China in cooperation with neighboring countries.This cooperation mechanism fully reflects some characteristics of ASEAN mechanisms such as "preference for informality,avoidance of excessive institutionalization,stressing consensus and proposing a bilateral model compatible with multilateralism"..

Greater Mekong Sub-Region;China,Laos,Myanmar and Thailand;law enforcement and security cooperation mechanism;paradigm

K901．4

：A

：1008-9128（2014）05-0089-05

2014-03-18

李貴梅（1970—），女（彝族），云南蒙自人，副教授，博士，研究方向：東南亞國際關系問題研究。