高校公共用房管理模式的改革優化

王 松 堂

(華南師范大學 資產管理處，廣東 廣州 510631)

0 引 言

公共用房是高校資產的重要組成部分，是高校事業發展的物質基礎和必備資源。隨著高校教學、科研和管理任務的不斷拓展和深化，高校公共用房的供求矛盾日益突出，推進公共用房管理改革已經成為高校事業發展中無法回避的基本問題和解決資源供求矛盾的現實需要。為此，各高校紛紛推出了公共用房的管理制度及改革方案，這些制度方案大多總體相似卻又各不相同。本文通過概括的歸納分析，探討這些管理制度及改革方案中存在的問題及其形成原因，進而尋求高校公共用房管理制度及改革方案的優化措施。

1 高校公共用房的管理模式及其特點

根據公開發表的理論研究文章和網絡上檢索獲取的各高校制度文件，以及在校際調研交流中掌握的相關信息材料，目前各高校公共用房管理制度及改革方案雖然因校情差異而各有側重，但管理及改革的重點都主要集中于公共用房的面積核算和收費方式[1-4]。其中，用房面積的核算辦法主要采用師生人數(或折算人數)、學生實驗時、科研經費量、設備原值總值、重點學科平臺等項目作為核算的參考指標或計算依據，按照文科、理科、工科等學科門類分檔設置不同的人均面積基數和調節系數，從而計算各院系所各類用房的核定面積。在面積計算的基礎上，進一步根據國家政策、學科層次及發展規劃等因素，把各院系所的公共用房面積分為基礎面積和補貼面積(或獎勵面積)、免費面積和收費面積等類別，從而對超出核定數量或獎勵、免費的用房面積采取有償使用、經濟調控的辦法[5-11]。這種模式的面積計算方法可以簡單歸納為：

核定面積=調節系數×計算指標×面積基數

其中，計算指標主要包括教職工人數、學生人數(或折算人數)、學生實驗時、科研經費、設備原值總值等項目或因素，調節系數、面積基數則是各高校根據自身情況及文、理、工等學科門類設定的具體數值。在具體應用中，教職工人數主要用于計算行政辦公用房，學生人數或學生實驗時等主要用于計算實驗用房或教學用房，科研經費量主要用于計算科研用房，設備原值總值等主要用于計算設備用房。當然，由于各高校在采納計算指標及運用方式上各不相同，因而調節系數、面積基數、檔次劃分、數值設定等也都不盡相同。

總體來看，這種廣泛流行的高校公共用房管理及改革模式，從高校中顯而易見的、可以直接計量的人員、經費和課時等要素出發，單純注重公共用房的面積數量并將之與師生人數、經費金額和課時數量等指標直接掛鉤，試圖以平均主義的標準來核定房產資源的配置數量，沒有深入分析公共用房面積與人員、經費、課時等要素的具體關系，因而多少帶有簡單化、表面化、片面化、主觀化的成分，使各高校的管理制度及改革方案遭遇許多非議，導致用房改革阻力巨大、困難重重、難以推進。

2 高校公共用房管理模式產生及流行的原因

深入分析高校公共用房管理模式產生及其流行的原因，主要包括以下幾個方面。

2.1 政策依據參考不足

高校公共用房管理的政策性、法規性文件，主要包括國家教育部《普通高等學校建筑規劃面積指標》(建標〔1992〕245號)、《普通高等學校基本辦學條件指標(試行)》(教發〔2004〕2號)等兩個文件，此外在教育部《高等學校實驗室工作規程》、《高等學校儀器設備管理辦法》以及財政部《事業單位國有資產管理暫行辦法》等文件中也略有涉及。其中，《普通高等學校建筑規劃面積指標》對高校用房管理的針對性、指導性最強，而《普通高等學校基本辦學條件指標(試行)》則對高校辦學條件的要求最嚴、約束力最大，明確規定對基本條件不達標的學校要采取限制招生甚至暫停招生的措施，兩個文件都側重于學校層面并以生均指標為標準衡量高校辦學條件達標情況。總體來看，這些政策文件雖然對高校用房的總體規劃和數量標準做出了規定和要求，但不同高校內部的專業設置及教學特點等差異極大，且文件主要針對高校整體而非內設機關部處和直屬院系單位，因而對高校內設機構和直屬單位的用房管理及改革的針對性、指導性和可操作性存在明顯的局限性[2,7,11-12]。正因如此，各高校公共用房的管理制度和改革方案雖然相近相似，但卻又千差萬別、各有側重，而且至今未形成比較統一且有較高公認度的指標體系、核算方法和管理制度。

2.2 用房管理要素不全

與高校公共用房相關的管理要素中，除了顯而易見的學科、專業、課程等要素外，也有用房面積、師生人數、教學課時和經費數量等要素，還有介于公共用房與師生人數之間的家具用品、儀器設備等要素，以及公共用房的配置辦法、結構布局、使用效率等要素，而且公共用房的面積數量、家具設備、師生人數及實驗任務等是一個相對完整、互相關聯、整體匹配的管理要素體系。在這種流行的管理模式中，各高校往往單純注重公共用房的面積核算辦法、核算結果和處理措施，忽略了用房面積與儀器設備和家具用品的使用率、配置數量、尺寸規格間的相互關系，片面重視滿足各單位的用房數量需求而忽視了配給后的功能使用及績效考核，沒有充分考慮公共用房功能的合理性、配置的科學性和使用的有效性，在管理的幅度、深度、環節等覆蓋不全面，也沒有體現規范化、科學化和精細化，容易造成用房配置的隨意安排、重復配置和低效使用，不利于公共用房管理的整體規劃、結構布局及考核稽查等管理，制約了房產資源的效益發揮和調整優化[3,12-19]。此外，對于沒有學生人數、科研經費的教輔、服務、后勤及經營單位來說，其公共用房往往必須另外設計一套方案來管理和調配，從而使得高校公共用房管理出現分類多、辦法多、方案多、文件多的現象[13]。

2.3 數量關系處理不當

在高校公共用房的各種管理要素中，公共用房、師生人數、課程教學、科研任務、儀器設備的種類、數量、規格及使用率等各種因素間是相互聯系、相互影響、相互制約的關系。其中，儀器設備、家具用品的配置數量和規格尺寸等直接決定了公共用房的面積數量，而家具用品、儀器設備的配置數量又由實驗任務、實驗時數、實驗人數和使用效率等因素決定。因而，將公共用房的面積數量與師生人數、經費金額和設備價值等要素間復雜的相互關系歸結為簡單的線性關系，顯然是不合適的[3]。從實踐操作來看，由于用房面積與師生人數、科研經費、重點學科平臺、設備購置總值、學生實驗時或機時等指標之間復雜的相互關系和明顯的學科差異，加上調節系數對核算結果的影響作用極大而又主觀性太強，因此公共用房面積核算的指標選擇、調節系數的大小設定以及學科專業的歸檔劃分等問題，往往就成了用房改革方案設計、意見征集和修改完善過程中爭議的重點、難點和焦點，各單位都反復強調自身的特殊性和重要性而要求調整指標、擴大系數或提高檔次，用房改革方案常常因為爭議太多而需要反復征集意見并討論修改，最后的方案也往往需要學校采取強制性的行政命令來確保其實施，甚至文件制度頒發以后也難以真正落實。公共用房改革難以推進，成為了各高校公共用房管理中的共同話題[5]。

2.4 調配優化關注不夠

在流行的高校公共用房管理模式中，由于單純地注重公共用房的面積數量而忽視了配置辦法及調控措施，對公共用房的使用方向、功能用途、配置范圍和調配條件等考察、界定和規范得不清晰、不詳盡，往往會出現房產資源重復配置、改變用途、閑置浪費以及違規使用等用房現象，導致房產資源的配置結果與實際需求不相匹配，使用效益難以保證，甚至出現私自壓縮或者改變教學、科研、管理等正常用途并將用房出租謀利等違規現象[2,3,19-20]。同時，由于忽視了對房產資源配給后的使用方向及效益的考核監督，校內各用房單位因為學科發展、規模擴張、平臺建設等不斷申請增加用房數量，卻不愿將任務已經完成或利用率不高的公共用房主動退還，加上長期以來依靠行政手段進行用房管理，缺乏有效的經濟調控和利益引導，因而對低效率用房、不規范用房等現象無法實施有效監督和管理，公共用房往往成為事實上的“終身占有制”。因此，高校一方面因為房產資源總量不足制約了事業發展，同時，因配置使用不合理以及調整難度大，導致房產資源不能發揮最大效益[5,7,9,11,12,15,17,21]。

3 高校公共用房管理模式改革優化的對策

推進高校公共用房管理改革，主要目標在于全面規范公共用房的功能用途、面積定額和使用行為，改變公共用房無限供給、無償使用、終生占用、調整困難等現象，減少和避免出現閑置浪費、改變用途、出租轉租等用房現象，對面積配置不合理、使用不規范、利用率不高的公共用房進行調整回收、重新布局或促進開放，解決高校房產資源總體供求緊張、局部貧富不均、效益高低不齊的矛盾[17]。因此，高校公共用房管理改革優化的思路和對策，應當從以下幾個方面著手。

3.1 轉變資源配置的理念

推進高校用房管理的改革優化，必須要轉變資源理念，強化資源配置的科學性、使用的開放性和管理的有效性[2,8,16]。在資源配置方面，要按照規范化、定量化和精細化等要求，增強房產資源與儀器設備、人才培養、科學研究和隊伍建設的總體匹配性，從“投入”與“產出”的對比分析來看待“投入”的必要性和合理性，深入論證用房的數量需求，優化用房的總體規劃和結構布局[12,21]。在資源使用方面，要樹立和強化專管共用、開放共享的資源理念，堅持資源剛性配置和需求彈性滿足并舉、單位配置和共享使用并重，打破單位、部門、學科、項目、團隊、個人等管理界限，尤其要明確房產資源是國有資產而不是私有財產的產權性質，正確認識和處理好資源“占有”和“使用”之間的關系，明確高校是要充分保障對資源的“使用”而不是“占有”。在資源管理方面，要強化成本效益觀念，突出資源使用的成本及代價，逐步實施成本核算和有償使用，強化經濟杠桿在資源配置中的調控作用，除按規定標準配置并在限定范圍內使用的辦公用房、教學用房和公共服務用房外，對科研用房、后勤用房、生產經營用房、超標準用房和超范圍用房等，全部實施成本核算和有償使用，著力盤活高校有限的房產資源。

3.2 重構面積核算的方法

公共用房面積的數量核算既是高校用房改革的重點又是改革的難點。要解決這個問題，必須堅持數量需要、功能用途及使用效率相結合的辦法，將以院、系、所等為單位的“合并”計算方法，分解為分類別、定任務、到房間的“分散”計算方法，相應的每個房間的用房面積分別按照各類用房的配置標準和計算方法進行核算，再按類別對每個房間進行加和、按單位對每個類別進行匯總的方式來核定每個單位的用房總數量。其中，辦公用房面積按照人員編制數量、物資配置標準及用房配置標準等進行分類、分級計算及加總；教學用房面積根據課程計劃及教學特點、學生人時數和使用率等，測算各類教學任務所需要的儀器設備和家具用品的配置數量，進而根據儀器設備和家具用品的配置數量及平均用房面積計算用房總面積；科研用房面積根據任務需求、機時利用率、儀器設備功能等，確定擬配置儀器設備的種類及數量，進而按照儀器設備和家具的配置數量及規格尺寸、操作規范等進行核定。除此以外的各類用房，則要根據其功能特點、操作規范和建設要求等進行核算。在各類用房的面積計算中，儀器設備及家具用品的配置數量及規格尺寸是用房面積核算的關鍵，任務數量和使用率則決定了儀器設備及家具用品的配置數量，提高資源的利用率有利于減少配置數量從而節約用房。因此，以機構設置與人員編制、教學科研任務、儀器設備及家具用品、學生實驗時或機時利用率等實際數據、客觀實物和剛性指標為依據核算用房面積，能確保面積核算所采集的數據指標全面完整和客觀真實，從而有效地回避對于核算指標、調節系數和免費面積的矛盾和爭議，順利推進高校用房管理的改革工作。

3.3 建立完善調節機制

有效使用和合理流動是高校公共用房管理改革的主要目標。為此，必須發揮限定配置范圍、實施績效考核、強化動態稽核、推進有償使用等多形式、多舉措的合力，在多個層面共同加強公共用房調控[2,5,8,15,17,21-22]。在資源配置方面，要根據機構職能嚴格限定公共用房配置的功能范圍及數量，對可以由學校統一配置的教學、科研、公共服務等用房實行統籌配置、專管共用，盡可能減少重復配置、閑置浪費和違規使用。在績效考核方面，要堅持公共用房與儀器設備、隊伍管理等相結合，建立以機時使用率、人才培養數量及質量、科研任務及成果等為重點的考核指標體系，對公共用房實施全方位、多層面、常態化的績效考核。以績效考核為基礎，對利用率過高、數量不足的用房需求增加配置數量；對利用率低或長期閑置不用的公共用房，進行調整壓縮、增加任務、促進開放或者重新調配；對達不到績效要求但又必須配置的公共用房，按照相同相近原則進行整合。同時，以績效考核為基礎，對管理單位和個人實施表彰獎勵或專項整改，激發積極性和主動性[9]。在動態稽查方面，采取普查、抽查或輪查等方式，充分掌握用房單位的機構改革、學科調整及人事變動等情況，對于因機構調整或人事變動不再使用的公共用房、已結束專項工作任務的臨時用房、使用期滿的公共用房、違反學校規定使用的公共用房、未經批準私自占用的公共用房等，采取措施及時回收并進行重新調配[12,19]。此外，要堅持制度規范、經濟調控和利益引導相結合，積極探索和推進資源的有償使用，以經濟杠桿和制度保障推動資源的流動使用和循環利用，促進資源彈性配置和動態調配，著力解決高校房產資源總體供求緊張、局部貧富不均、效益高低不齊的矛盾。

3.4 拓展管理職能的范圍

改革高校長期以來形成的無限供給、無償使用、粗放管理的公共用房管理模式，要堅持事業發展、資源保障與考核監督協同推進的原則，改變長期以來形成的只注重面積數量而忽視使用質量、只想著占有私用而不愿意公有共用、只強調用房的增量供給而回避存量盤活的傳統管理特點，把管理重點從以往單純控制用房的數量需求轉變為明確功能用途、控制數量需求、優化配置辦法、考核使用效益和實施經濟調控等相結合，積極拓展和深化用房管理的幅度、深度和環節等各方面，多層次、多環節、多舉措協同互補，充分壓縮和消除用房管理中的彈性空間和管理真空，探索和構建起管理規范、使用合理、績效明顯、調配有力的公共用房管理模式，實現學校公共用房管理的科學化、規范化、制度化和公開公平，管好用活學校有限的房產資源。此外，高校公共用房作為高校事業發展最基礎的條件保障，要突破單純就公共用房談管理的思路，統籌兼顧主體、政策、環境、對象等不同要素，促進學科發展、團隊整合、項目建設與資源配置的一體化考慮，并堅持物質資源管理與人力資源管理、規劃全局與突出重點、解決當前問題與謀劃長遠發展等相結合，整合優化人財物資源，以物質資源整體質量提升推動人力資源、學科發展的戰略整合，從而不斷深化高校公共用房的管理與改革工作。

4 結 語

從高校公共用房管理的理論研究、制度設計及實踐效果來看，以調節系數、核算指標和面積基數等為基礎的公共用房管理模式，從資源數量上對高校公共用房進行了規范，實現了高校公共用房管理的方法及制度從無到有的突破。然而，這種改革模式中存在的單純就用房談用房、只注重配置數量不考慮使用質量、調節系數及核算指標難以確定等不足，卻極大地影響了高校公共用房改革的實施效果。因此，將公共用房的數量核定與功能用途、使用效益等各方面要素相結合，全面、系統和深入考察高校公共用房配置的科學性、合理性和有效性，方能解決高校用房管理改革的難題，提升高校公共用房的配置質量和使用效益。為此，我校曾專門對教學類實驗室的學生實驗時以及科研類貴重儀器設備的機時利用情況進行了專項清查統計，獲得了各實驗室及儀器設備的利用率數據，為公共用房、實驗儀器設備等資源調配提供了數量依據。

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