我國新型城鎮化建設的效率驅動與創新路徑

顧建發

編者按：

本期特別策劃的主題是“經濟承載力視角下的城鎮規劃與提振路徑”，約請了7位專家進行由宏觀至微觀的前沿性探討。這些探討集中分析論述了我國當下新型城鎮化的戰略意義，并就我國新型城鎮化建設的效率驅動、政府職能、“發展陷阱”、運行困境及如何有序引導生育國策等問題提供了積極多元的理性思考，重點聚焦集約用地、綠色低碳視野下的新型城鎮化發展道路中人的城鎮化問題。

導讀：新型城鎮化是“新四化”中最為重要的組成部分，它不僅扮演著承上啟下的角色，而且對中國社會經濟發展產生重大影響，因此城鎮化建設的效率驅動與創新路徑對于我國當前的新型城鎮化具有重要的戰略意義。新型城鎮化的最大問題在于戶籍制度和土地制度的改革，是要把符合落戶條件的農業轉移人口逐步轉化為城市居民作為重點，全部放開縣城以下中小城市戶籍限制。積極創造條件放開中等以上城市戶籍限制，同步解決進城務工人員的就業、安居、子女入學、社會保障等問題。

新型城鎮化是中國特色社會主義的戰略選擇。中國的城鎮化不僅是中國經濟增長的新動力，而且也是世界級的大事。正如諾貝爾獎得主、美國經濟學家斯蒂格利茨所說，中國的城鎮化和美國的高科技將成為影響人類21世紀發展的大事。

在中國經濟發展的“三駕馬車”中，過去一直依賴投資拉動和外貿出口，如今這種經濟發展模式遇到瓶頸，唯有通過啟動內需來破解經濟發展難題。中國有13多億人口，可以說是世界上最大的消費市場之一，“新型城鎮化”承載著“最大內需所在和結構調整的重要依托”。[1]因此，新型城鎮化是中國特色社會主義的必然選擇。中國經濟的高速增長，基本上是以城鎮化為最大特征。從1978年到2011年，中國經濟規模的復合增長率近10%，同期城鎮化率由17.9%升至51.3%。應該說，城鎮化與經濟高速發展之間互為因果。[2]

從世界上看，已經實現現代化的高收入國家都是工業化國家，城鎮化率很高，發達國家城市化率一般已接近或高于80%。同時農業現代化也達到相當水平，因此，現代化的過程必然也是工業化、城鎮化的過程。即使與其他新興市場國家相比，我國的城鎮化率也明顯偏低。人均收入與我國相近的馬來西亞、菲律賓等周邊國家，城鎮化率也在60%以上。而根據國際經驗，城鎮化率達到70%才會穩定下來。[3]這意味著，從橫向比較和經驗規律的角度看，中國城鎮化的空間依然非常廣闊。

改革開放以來，我國城鎮化進程快速發展，城鎮化率從1990年的26.41%快速上升到2012年52.7%，年均提高1.2個百分點。未來10年，我國仍將處于城鎮化快速發展階段。預計到2015年，我國城鎮化率將達到55%；到2020年，城鎮化率將達到60%左右，總體上將達到中等發達國家水平（根據發達國家的城鎮化經驗，城鎮化率在30%～70%期間是加速城鎮化的時期，發達國家的城鎮化率在80%左右）。這樣，每年將有1500多萬農村人口向城鎮轉移，按較低口徑，農民工市民化以人均10萬元的固定資產投資計算，每年能夠增加1.5萬億元的投資需求。如此規模龐大的城鎮化進程，沒有現成模板可以參照，必須結合中國現實國情逐步實現。城鎮化建設做好了，不僅能夠創造巨大的內需，還能進一步縮小城鄉差距，化解社會矛盾。[4]很明顯，新型城鎮化不僅在“新四化”中，扮演著承上啟下的角色，對中國社會經濟發展也將產生重大影響。

一、新型城鎮化建設的上海實踐與效率驅動

在全國進行城鎮化建設過程中，上海的新型城鎮化建設具有特別的意義，其多元化的城鎮建設格局的積極探索，有效地規避了特大城市的土地集中控制，保護了城市豐富的環境風貌與功能特色。

（一）上海城鎮化建設的發展歷程與調控銜接

1.重點發展衛星城。1956～1967年，上海城鎮體系建設的重點是發展衛星城。為適應工業和城市發展的需要，上海制定了《上海市1956年～1967年近期城市規劃草圖》和《上海市1958年城市建設初步規劃總圖》，提出在市區周圍建立衛星城、疏解市區工業企業和人口的設想，并編制了閔行、吳涇、安亭、嘉定、松江5個衛星城的具體規劃，為上海改造舊市區和發展衛星城提供了發展方向。

2.確立四級城鎮體系。在1986～1999年，上海確立了中心城、衛星城、郊縣小城鎮和農村集鎮四級城鎮體系。1986年，國務院批復《上海市城市總體規劃方案》，指出要逐步改變單一中心的城市布局，積極地、有計劃地建設中心城、衛星城、郊縣小城鎮和農村集鎮，逐步形成層次分明、協調發展的城鎮體系。要重點發展金山衛和吳淞南北兩翼，加速若干新區的建設，要加強衛星城和郊縣城鎮建設，盡可能就地消化農村剩余勞動力，避免農村人口大批涌入市區。

3.提出新的四級城鎮體系。在1999～2010年，上海提出了中心城、新城、中心鎮和一般鎮四級城鎮體系。2001年5月，國務院正式批復并原則同意《上海市城市總體規劃》（1999年～2020年）。規劃明確了以中心城為主體，形成“多軸、多層、多核”的市域空間布局結構。“多層”指中心城—新城—中心鎮—一般鎮構成的市域城鎮體系。“多核”包括中心城和11個新城。同時，上海在《關于上海市促進城鎮發展的試點意見》中進一步明確，“十五”期間重點發展“一城九鎮”，即松江新城，以及朱家角、安亭、高橋、浦江等9個中心鎮。整個試點工作將實施重點突破、有序推進的方針，并借鑒國際成功經驗，實現高起點規劃、高質量建設、高效率管理，建設各具特色的新型城鎮。2004年出臺的《關于切實推進“三個集中”加快上海郊區發展的規劃綱要》又對市域城鎮體系作了更為詳細的規劃，明確按“體系呈梯度、布局成組團、城鎮成規模、發展有重點”的原則，在郊區形成“新城、新市鎮和居民新村”三級城郊居住體系。在“十一五”期間，上海按照“1966計劃”重整城鎮建設布局，也就是四級城鎮體系框架。具體內容是：1個中心城：上海市外環線以內的600平方公里左右區域內；9個新城：寶山、嘉定、青浦、松江、閔行、奉賢南橋、金山、臨港新城、崇明城橋，規劃總人口540萬左右，其中松江、嘉定和臨港新城3個發展勢頭強勁的新城，人口規模按照80至100萬規劃，總人口在270萬左右；60個左右新市鎮：從人口產業集聚發展、土地集約利用和基礎設施合理配置角度，集中建設60個左右相對獨立、各具特色、人口在5萬人左右的新市鎮，對于資源條件好、發展潛力足的新市鎮，人口規模按照10到15萬規劃；600個左右中心村：中心村是農村基本居住單元，將對分散的自然村適度歸并，合理配置公共設施。

4.2011年以后，提出以新城建設為重點，構筑城鄉一體、均衡發展的城鎮發展格局。十二五期間，上海將重點推進郊區新城、新市鎮、大型居住社區建設。堅持城鄉一體、均衡發展，推動建設重心向郊區轉移，優化提升松江新城、嘉定新城功能，著力推進南匯新城、南橋新城、青浦新城建設，深化完善市域城鎮體系，基本形成健全的基礎設施保障體系。重點推進浦東川沙、金山楓涇、閔行浦江、崇明陳家鎮等發展改革試點鎮以及松江泗涇和九亭、青浦徐涇等新市鎮建設。全面推進大型居住社區建設。繼續推進和完成500個村莊綜合改造，啟動開展郊區綠色重點小城鎮建設試點工作。同時，進一步加大工業反哺農業、城市支持農村的力度，扎實推進新農村建設，著力構筑城鄉一體化發展新格局。

（二）上海城鎮化建設的新型實踐與效率集聚

上海在新型城鎮化方面的實踐中，注重對戶籍制度和土地制度進行深化改革。一是對失地農民進行實物安置；二是對失地農民予以保障，讓其進入鎮保；三是對失地農民進行就業指導和幫助。由于以上三大政策使失地農民成為城鎮化的受益者，因此，上海新型城鎮化取得較快的發展。

1.松江的實踐

松江是上海郊區的一個區，上世紀90年代后期以來，松江區抓住了工業化、城市化的契機，大力推進松江新城建設，按照“九五”抓規劃抓起步、“十五”抓建設出形象的目標，經過前后十多年時間的努力，一座風格鮮明、環境優美、生活便捷、繁華有序、百萬人口等級的城市巍然矗立在上海的西南方向，成為上海郊區城市體系中最早成型、目前規模最大、集聚人口最多的新城，實現了郊區城市體系建設“領頭羊”和城市化建設典范的目標。2005年曾因此獲得了國際花園城市金獎，這是上海范圍內唯一獲得此項殊榮的區縣。

2.臨港的實踐

根據上海市城市總體規劃，臨港新城用地面積約300平方公里，其中，規劃城市建設用地約164.8平方公里。北至大治河，西至A30高速公路—南匯區界，東、南至規劃海岸線圍合的區域（其中，目前已經成陸的約209平方公里）。根據規劃，臨港新城是洋山港的陸域腹地和主要的集疏運基地，包括環境優美的生活區和高效益的產業區。規劃建設目標是要成為上海東南濱江沿海地區的經濟、文化中心和我國沿海大通道上的重要城市。臨港新城的城市性質不僅僅是兩港以及國家級現代裝備業園區的配套基地，更是一個獨立、完整的現代化、綜合性都市，是充分體現上海新世紀城市規劃和建設水平的窗口，是上海向世界展示“城市讓生活更美好”的“生活著的展示館”。

臨港新城主城區位于新城最東南的大海邊，規劃面積約74平方公里。主城區擁有風景秀麗的滴水湖，以國際化城市的開發理念，重點開發高品質的生活休閑和商務辦公環境，將建設成為集政府行政辦公中心、商務商貿、居住生活、高等教育、休閑旅游、商業服務等功能為一體的現代化濱海新城。主城區空間布局是以5.6平方公里的滴水湖為中心，城市的骨架道路和功能區同時以環狀和放射狀的形式向外擴展，形成以滴水湖為核心的“水中漣漪”擴散的空間布局特點。其形態規劃和功能布局將成為“城市讓生活更美好”這一主題的典型演繹，也將成為上海城市發展的新地標之一。

3.新橋的實踐

新橋鎮位于松江區東北部，總面積35.5平方公里，耕地面積5.50平方公里（不含林地），轄2個村民委員會（春申、馬湯），9個居民委員會（新樂、新育、場東、場西、民益、新東苑、晨星，潘家浜和新橋仍在組建過程中）。戶籍人口24 379人（已全部轉為非農業人口），外來人口85 869萬人（導入人口在內）。隨著工業化、城市化的快速推進，撤村建居、農民變市民的步伐越來越快，農村集體資產結構和管理狀況也出現了較大變動。第一，村級集體經濟不斷壯大，集體資產總量可觀。第二，隨著新橋鎮工業化、城市化進程加快推進，以及經濟增長方式變革和產業能級的提升，村級集體經濟的發展環境發生著急劇的變化，農村經營管理由生產計劃型向公共管理型轉變，收入來源也從過去經營收入為主轉變為股權投資收入、廠房租賃收入等多種形式共同發展。村級集體資產主要通過歷年來農村共同勞動生產發展的積累而來。

2009年，新橋鎮對農村集體資產管理制度方面進行了大膽創新探索，率先探索建立農村集體經濟聯合社，進行農村集體資產股份化。集體經濟聯合社參照現代企業管理架構，在全體社員中推選出50名代表成立第一屆社員代表會議。在此基礎上選舉產生理事會和監事會，管理聯合社的日常事務。重大事項如分紅、股東變動、預決算公開等，則要召開社員代表大會討論。“新橋模式”有效解決了半個多世紀以來在城市化進程中遺留的集體資產處置的問題，為農民增收增加了渠道和保障，讓城市化切切實實地反哺農民。不僅如此，聯合社也有效統籌了區域農民利益，讓所有農民公平地分享城市化的收益，也為農村經濟長遠發展奠定了基礎。

4.臨海村的實踐

上世紀90年代以來，我國工業化、城市化的進程加快，促進了我國經濟的發展，同時農村經濟也得到快速發展。但由于多方面的原因，也由此引發了工業化、城市化過程中農村社會經濟的一系列問題和矛盾，最典型的就是安置、就業、保障三大問題。

上海市奉賢區臨海村由于面臨國家鐵路建設、國家電網建設、化工區開發建設三個大項目的動遷，全村2.93平方公里土地幾乎全部被征用，而臨海村也從原先一個先進村、富裕村變成落后村、貧困村，其中主要原因有二：一是動遷安置出現偏差，二是集體經濟失去支撐。相當意義上，臨海村的實踐并不成功。

二、新型城鎮化建設的對策建議與創新路徑

新型城鎮化必須對戶籍制度和土地制度進行深化改革。要加快城鎮戶籍制度改革，以把符合落戶條件的農業轉移人口逐步轉化為城市居民為重點，全部放開縣城以下中小城市戶籍限制。積極創造條件放開中等以上城市戶籍限制，同步解決進城務工人員的就業、安居、子女入學、社會保障問題。要把農業轉移人口納入城市社會保障系統，以攻克城市基本公共服務全覆蓋的核心難題：一是要靠政府調整公共財政政策，把確立社會公平作為財政工作的首要目標；二是要通過勞資關系的調整，改善農業轉移人口的勞動條件，提高其收入水平；三是實施正確的人口布局政策，給中小城市的產業發展開辟更大空間，引導農業轉移人口分散流動。鼓勵將符合條件的農民工納入城鎮住房保障體系，逐步使進城落戶農民真正變成市民，享有平等權益。[5][6]

（一）構建現代城鎮體系

一是要優化城鎮空間布局，進一步加強完善長三角、珠三角、環渤海灣城市群的集聚和輻射，加快地區中心城市發展，加快縣城和重點中心鎮建設。二是建設武漢、成都、西安等中西部城市群，提升中西部城市群支撐能力。三是增強中心城市輻射帶動作用，推進城市組團、城市新區、中心城區協同發展，優化中心城市布局和形態，加強城市新區建設。四是增強縣域城鎮承載承接作用，[7]把有條件的縣（市）發展成為中等城市，把基礎較好的中心鎮發展成為小城市，提高承接中心城市輻射能力和帶動農村發展能力，提升縣城發展水平。五是積極穩妥開展新型農村社區建設，率先推進城市新區、產業集聚區、城市近郊區的新型農村社區建設，統一組織建設新型農村社區，探索建立新型農村社區管理體制。[8]

如果說，未來長三角、珠三角、環渤海灣城市群可稱之為超大城市群，那么每個城市群容量可以達到1.2億人，總容量可以達到3.6億左右，城鎮化率可以達到80%。相比較之下，武漢、成都、西安等中西部10個城市群可稱之為大城市群，每個城市群容量可以達到0.4億人，總容量就是4億人左右，城鎮化率可以達到70%。倘若再均衡每個省會城市群60%的城鎮化率，以及中小城市50%的城鎮化率，我國未來的總體城鎮化率可以達到70%，基本實現城鎮化。就這樣的現實意義而言，上海新型城鎮化的發展實踐非常值得借鑒。

（二）妥善處理“新四化”協調發展關系

“新四化”之間關系密切。工業化與信息化的深度融合是產業升級的方向與動力，而城鎮化蘊含著最大的內需潛力，是現代化建設的載體，農業現代化則是經濟社會發展的根本基礎和重要支撐。由此可見，新型城鎮化引領人口向城鎮集中、工業向園區集中、土地向規模經營集中，實現人口集聚、工業集成、農業集約，[9]必須充分發揮新型城鎮化聯工帶農的作用，確立其核心引領地位。與此同時，引領帶動城市功能完善、生產要素集聚和農村勞動力加快轉移，為新型工業化提供工業布局和先進生產要素以及公共服務；為傳統產業的升級轉型騰出空間，促進農業規模經營和農業結構調整；為工業化和農業現代化注入內在動力，實現“新四化”協調科學發展。上海松江新城模式可以借鑒。

（三）城鄉一體化化解三農矛盾

我國已經進入中期工業化階段，盡管我國工業化和城市化取得巨大成就，但是，對于暴露的問題卻不可掉以輕心。尤其是奉賢臨海村的城鎮化過程中暴露的問題必須要高度關注。

1.高度重視農民的權益問題

在農村向工業化和城市化轉化過程中，所有的矛盾歸根結底是一個權益問題，而權益問題就是農村集體土地產權問題。

（1）建立新的農村集體土地征用補償機制。對于農村集體土地征地，可以采取兩種補償機制，即公共用地的政策性補償和經營用地的市場性補償。對農村土地征用為公共設施、對外交通等公共用地實行政策性補償，按照國家有關政策法規執行；對農村土地征用為居住、工業、倉儲等經營用地實行市場性補償，按照市場化原則進行平等談判、協商。

（2）強調合理分配集體土地產權出讓收益。農村集體土地產權出讓收益處理應該遵循以下原則：一是要嚴格遵循離土農民當家作主的原則。對集體土地產權出讓收益管理下放，要把利益的分配權交給農民，劃清集體土地所有權主體和經營管理者之間的界限。二是嚴格遵循土地與農民生活來源關系的原則。土地產權出讓收益實際上是土地所有權價格。由于土地所有權屬于農民集體，因此農民擁有土地使用權。三是應把對土地承包經營權的補償從安置補助費中獨立出來，直接建立征地與農民之間的權益關系，使農民成為土地承辦經營補償費的直接獨立補償對象。

（3）要轉變思想觀念，農民富裕是好事。長期以來，我們傳統的思想就是農村窮，怕農民致富。無論從我國當前實際情況還是未來長遠發展來看，工業化、城市化仍將以較快速度發展，按照我國城鎮化水平每年一個百分點向上遞增，每年至少有1000多萬農村人口轉為城市人口。如果這些農民得到很好的安置，也就不會出現大量的上訪事件，這對于和諧社會建設不是一件好事嗎？

（4）鼓勵進城農民將土地承包經營權、宅基地采取轉包、租賃、互換、轉讓等方式進行流轉。但是，目前絕大多數農民工不愿意以放棄承包地和宅基地來換取城鎮戶籍，在這一點上，必須完全尊重個人意愿，不能把農民工獲得城鎮戶口與放棄農村土地權利掛鉤，不得強制或變相強制收回。按照依法、自愿、有償的原則，探索建立農民工承包地和宅基地的流轉或退出機制。

2.大幅度提高農用地征地補償標準

由于現行的征地補償標準偏低，不可避免造成多征地、征好地的情況。在上海農村，大部分地區征地補償是36元每平方米，一旦轉為工業用地的地價就是十倍以上，轉為住宅用地的地價更是在百倍以上。因此，征地補償除了要考慮土地被征用前的價值之外，還要考慮農民失地后選擇就業、改善生活條件（包括居住、教育、就醫、養老）等基本需要以及土地的區位、土地市場供求狀況、當地經濟發展狀況及政府的宏觀政策等因素。新的補償辦法和補償標準必須要從土地對農民既是生產資料、又是生活保障這個雙重職能出發，來考慮對被征地農民的補償問題。

3.進一步完善農民保障體系

（1）建立全面、穩定的離土農民社會保障體系。該保障體系包括養老保險、醫療保險、失業保險、最低生活保障，以及提供教育和培訓的機會、提供法律援助等。當務之急是應按照“土地換社保”的理念，“鎮保改城保”，盡快完善與城市接軌的，由財政托底的，國家、集體和個人共同負擔的離土農民社會養老保障機制。

（2）建立農村社會保障基金制度。以農村社區為單位，建立離土農民社會保障基金。基金可以從土地補償費、安置補助費、集體土地有償使用的收入、政府土地招標和拍賣的收益中，確定一定比例收取。[10]

（3）切實做好離土農民的勞動安置工作。一些有條件的用地單位，在適當就業培訓后，優先招收被征用地的勞動力進入生產企業就業。政府還應該加強對農民工的職業技能培訓，加強對離土農民的技術培訓和職業教育，以提高其素質和就業能力。

（四）強化產業支撐

要把促進產業發展和集聚與加快城鎮化進程緊密結合起來，不斷強化城鎮化發展的產業支撐，堅持產業集聚與人口集中的同步推進。一是有序承接產業轉移。發揮區位優越、勞動力資源豐富等優勢，全方位、多層次承接沿海地區和國際產業轉移。二是促進產業集聚化發展。搞好區域產業布局，依托中心城市和縣城，促進第二、第三產業高度集聚，實現第二、第三產業融合發展，形成特色主導產業集群或專業園區。三是發展壯大現代服務業。提高規模化、品牌化、網絡化發展水平，改造提升商貿等傳統服務業，發展壯大健康產業等新型業態，支持發展信息服務等新興服務業，突出發展物流、文化、旅游和金融等現代服務業，推動文化旅游融合發展。

（五）創新城鎮化體制機制

縱深推進城鎮化，必須打破城鄉二元結構，加快建立與新型城鎮化相適應的體制機制。要創新城鎮化建設投融資體制。在政府財政投入的同時，必須探索有效的金融支持路徑。要突破城鄉戶籍束縛，這不是簡單地變換市民身份，而是讓具備城市謀生能力的群體連帶家屬轉變為城鎮人口，轉變居住地和生活方式。要突破土地資源制約，加大土地貨幣化力度，加快集體土地交易市場建設和流轉速度，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、入股等形式進行土地經營性交易。[11]以規模經營推動農業產業化，提高土地利用水平，提高土地收益。同時，在就業、教育、衛生等方面制定強有力的政策，強力推進城鎮化步伐。上海新橋的模式可以借鑒。

參考文獻：

[1]張占斌.新型城鎮化的戰略意義和改革難題[J].國家行政學院學報，2013（1）.

[2]張軍擴.中國城鎮化的成就、問題與前景[J].中華建設，2010（3）.

[3]馬慶斌.以保障性住房建設引導城鎮化健康發展[J].宏觀經濟管理，2011（2）.

[4]李克強.協調推進城鎮化是實現現代化的重大戰略選擇[J].行政管理改革，2012（11）.

[5]遲福林.走向消費主導的中國經濟轉型與改革戰略[J].經濟社會體制比較，2012（4）.

[6]馬曉河.城鎮化是新時期中國經濟增長的發動機[J].國家行政學院學報，2012（4）.

[7]王一鳴.中國城鎮化進程、挑戰與轉型[J].中國金融，2010（4）.

[8]仇保興.中國的新型城鎮化之路[J].中國發展觀察，2010（4）.

[9]顧朝林.中國城市發展的新趨勢[J].城市規劃，2006（3）.

[10]厲以寧.關于中國城鎮化的一些問題[J].當代財經，2011（1）.

[11]劉文儉，金花.論中國城鎮化道路創新[J].黨政干部論壇，2010（9）.

責任編輯：張 煒