IMF份額與治理改革方案的法律思考*

李 菁

(武漢大學國際法研究所，湖北 武漢 430072)

IMF份額與治理改革方案的法律思考*

李 菁

(武漢大學國際法研究所，湖北 武漢 430072)

2008年全球金融危機橫行肆虐，危機救援急需之際，世界再次將目光聚焦到國際貨幣基金組織。基金組織所固有的法律缺陷，使其合法有效性日益遭到質疑，改革勢在必行。金融危機在沉重打擊全球經濟的同時，也推動了全球治理模式和經濟格局的轉變，為基金組織法律改革提供了難得契機。2010年份額和治理改革方案在此背景下應運而生，該方案增加了份額總量，做出了利于發展中國家的份額調整，完善了治理模式。然而，方案受阻于美國國會無法按期生效，方案內容設計上也存在諸多不足。在未來，各國應協力推動方案在2014年底生效，并通過提升份額總量、修改份額公式、改革決策機構、完善治理模式等方式深化改革，確保基金組織的合法有效性，使其更好地為世界經濟服務。

國際貨幣基金組織;2010年份額和治理改革方案;改革困境;改革展望

2008年全球金融危機的爆發，使世界經濟陷入了深度衰退，全球金融法律體系面臨嚴峻考驗。為應對國際形勢變更并滿足自身發展需要，IMF(International Monetary Fund，以下簡稱IMF)進行了一系列關于優化組織結構和行為能力的改革。這其中，最為重要的一項即是如何讓富有活力的新興市場在IMF的運作中獲得更大的話語權和代表性，使IMF真正代表全體188個成員國的利益。經過多方努力，萬眾矚目的份額和治理改革方案于2010年出臺并獲得批準，這是一次向新興市場和發展中國家的最大規模權力轉移。然而，2010年改革方案因受阻于美國國會已難產四年之久，在近期召開的二十國集團(Group of Twenty，以下簡稱G20)財長和央行行長會議以及基金組織與世界銀行(WB)春季年會上，G20、IMF及各國政要均發聲敦促美國盡快通過該方案并確定2014年底為最后時間通牒，屆時如美國仍未能通過改革方案，G20和IMF將拋開美國采取替代措施。本文擬以IMF2010年份額和治理改革方案為視角，從國際法的角度分析2010年改革方案出臺的背景，闡述方案的具體內容及其所面臨的各類困境，并為解決困境并深化改革提出展望和建議。

一、IMF2010年改革方案出臺的背景

IMF作為現代國際經濟秩序三大支柱之一，自布雷頓森林體系建立以來，一直在促進國際貨幣領域合作、穩定國際金融秩序等方面發揮著舉足輕重的作用。但是，隨著全球性金融問題頻發，其信譽度和利用率不斷下降，本次全球金融危機的爆發和擴大更是將IMF推至風口浪尖。

在2010年改革方案出臺之前，國際社會便已對IMF提出了一系列質疑，歸納起來主要有以下幾點：第一，決策機制的不公平問題。在IMF加權表決制下，基本票所占的比重隨著各成員國的份額增加而不斷降低，IMF的多數投票權明顯向西方發達國家偏移。同時，在美國等發達國家的推動下，需要特別多數通過的事項逐年增多，擁有16.7%投票權的美國擁有一票否決權。第二，份額分配的不均衡問題。在IMF的份額分配機制下，成員國的份額并不必然與經濟規模掛鉤，份額公式也未能正確反映各國經濟實力。這導致以金磚國家為代表的新興市場國家份額被嚴重低估，IMF的份額分配格局已不能反映當今世界經濟版圖。第三，治理模式的不公正問題。在IMF的 24名執董會成員中，美、日、德、法、英五國可以直接任命執行董事，其余執董經選舉產生。在這種情況下，一方面，“指定董事”更能代表本國利益，而選舉國中的發展中小國利益很容易被來自大國的執董忽略或犧牲。另一方面，執董會的席位分布導致其長期由歐洲主導，所做決策也往往更多地代表發達國家意志*Aaron Bloom, The Power of the Borrow: IMF Responsiveness to Emerging Market Economies, 43 N.Y.U. J. Int’l L. & Pol. 775 (2010-2011).。第四，救助資金的短缺問題。在2008年金融危機爆發后，IMF掌握著2500億美元的金融資源。但是，這與陷入危機的各國所需救援資金相比，無疑是杯水抽薪，IMF的資金匱乏問題成為其發揮職能的主要瓶頸之一。

面對一系列質疑，IMF也意識到改革已是迫在眉睫，而2008年全球金融危機的爆發，也為改革以IMF為核心的國際金融體系，重塑國際經濟秩序，轉變全球治理模式提供了不可多得的契機。在過去，由歐美發達國家主導，以IMF和世界銀行為支柱的八國集團(以下稱G8)是全球治理的核心，在該治理機制下，發展中國家的利益被長期忽視，G20財政和央行行長會議也成為G8借以提高其在國際金融治理中合法性和影響力的附庸*Tony Porters, The G-7, the Financial Stability Forum, the G-20, and the Politics of International Financial Regulation, Paper Prepared for the International Studies Association Annual Meeting, March 15, 2000.。但是，以金磚國家為代表的新興國家在21世紀的快速崛起表明，G8下的全球治理模式已不能反映國際經濟權力結構的變遷；2008年全球金融危機的爆發也顯示，G8作為一個封閉的發達國家俱樂部，對管理國際金融事務已顯得愈加力不從心。由此，G20首腦峰會機制應運而生，它標志著一個更具代表性和包容性的國際金融治理時代的到來。其不僅滿足了新興經濟體獲取代表性和發言權，直接參與國際金融體系改革和規則制定的要求，也體現了傳統大國與新興國家聯合重構國際金融新秩序，改革全球治理模式的意愿和努力*李仁真.國際金融法新視野[M].武漢：武漢大學出版社，2013.2-5.。

在這樣的背景下，IMF改革在各方力量的推動下進入了快車道。就提升新興國家的代表性和發言權的改革而言，IMF的努力可以追溯到2006年，在基金組織與世界銀行的新加坡年會上，各國對調整成員國份額和投票權的議程表示了支持。在此基礎上，IMF通過了2008年份額與發言權改革方案，增加了基金份額，擴充了基本票數。2009年，IMF呼吁從代表性過高的國家向代表性不足的新興市場及發展中國家轉移至少5%的份額，并于G20匹茲堡峰會上得到了各國的支持。而2010年出臺的份額和治理改革方案不僅向發展中國家大規模地轉移了權力，在一定程度上滿足了新興國家的一致訴求，而且也對國際社會對IMF的上述質疑做出了回應，使IMF能夠更好地發揮職能維護國際金融穩定、防范危機，并維持其合法有效性，確立其在全球貨幣金融治理中核心地位。

二、IMF2010年改革方案及其面臨的困境

IMF2010年改革方案應現實需要出臺，也為當今國際政治經濟形勢所推動。在上述背景之下，IMF理事會批準了對IMF份額和治理進行全面改革的建議，以增強基金組織的合法性和有效性。如IMF總裁施特勞斯—卡恩所言，這項具有歷史意義的協議是基金組織65年歷史上一次最根本性的治理改革，也是一次最大規模的有利于新興市場和發展中國家的權力調整，調整是為了認可它們在全球經濟中越來越大的作用。然而，本應最遲于2012年通過的改革方案至今仍未生效，其是獲得生效抑或胎死腹中猶未可知，IMF改革之路仍是困難重重。

(一)2010年改革方案的主要內容

2010年份額和治理改革方案并非由一項協議組成，而是由多項建議構成。該一攬子協議改革方案主要包括以下兩個方面的內容：

第一，關于份額和投票權比重方面的改革。

份額和投票權問題歷來是IMF改革的核心問題，也是各國爭議的焦點問題。如前所述，IMF份額分配不均，投票權明顯向發達國家傾斜的缺陷一直為國際社會所詬病。本次改革對這方面主要進行了四點改革：第一，份額增加。作為基金組織的主要資金來源，成員國份額將從2008 年份額與發言權改革期間商定的2384 億SDR增加一倍至4768 億SDR。份額增加生效后，作為部分成員國向IMF提供額外貸款資源的后備安排，新借款安排將會相應縮小，同時保持該安排下的相對比例。第二，份額調整。從代表性過高的成員國向代表性不足的成員國轉移大于6%的份額，向有活力的新興市場和發展中國家轉移大于6%的份額，這將會超出2009 年10 月國際貨幣與金融委員會(IMFC)公報確定的最低目標。此外，如果將2008 年份額與發言權改革一并計入，那么向新興市場和發展中國家的整體投票權比重轉移將為5.3%。據此，中國的份額將從第6位升至第3位，印度、俄羅斯、巴西所持份額也將進入前十。第三，保護最貧窮國家的投票權。最貧窮國家的投票權比重將會予以維持，這些國家是符合低收入減貧與增長信托借款資格的成員國，且它們的人均收入低于國際開發協會的門檻值。第四，份額公式與下次檢查。對第14 次份額檢查所依據的現行份額公式的全面檢查將于2013 年1 月前完成，完成第15 次份額總檢查的時間將提前兩年到2014 年1 月。

第二，關于基金組織治理方面的改革。

前文已經分析，IMF在執行董事會的構成和執行董事的產生方式上存在缺陷，本次改革主要針對執董會的規模與構成進行了調整。全體成員國承諾維持24個成員的執董會規模，自份額改革生效后，每八年對執董會構成進行一次檢查。但是，歐洲先進國家將減少兩個席位，降低其在執董會的集體代表性，席位縮減不遲于份額改革生效后的第一次選舉。在對《基金組織協定》的修訂生效后，執董會將完全由經選舉產生的執董構成，從而結束“指定董事”的做法。同時，基金放寬了任命第二副執董的條件，以增強多國選區的代表性*See IMF, IMF Quota and Governance Reform—Elements of an Agreement, Prepared by the Finance, Legal, and Strategy, Policy, and Review Departments of IMF, October 31, 2010.。

從以上改革內容可以看出，此項由美國和新興國家共同推動的改革方案較為根本地觸及了IMF改革的核心問題。份額的增加維持了IMF以份額為基礎的本質特征，確保了其應對危機和提供服務的能力；份額和投票權的轉移加大了新興國家的代表性和話語權，更準確地反映了各成員國的經濟重要性；更具代表性的執董會和更為公平的選舉方式，也將會提高IMF旨在實現更大的全球金融穩定性努力的可信性和有效性。

(二)2010年改革方案面臨的諸多困境

2010年份額和治理改革方案作為一次意義深遠的根本性改革，被世界各國尤其是新興國家報以厚望。然而不可否認，該改革方案最終能否生效前景仍不明朗，即使最終生效，其改革內容仍舊存在根本性缺陷有待完善。

第一，美國國會未能通過方案成改革瓶頸。

美國國會數次否決2010年改革方案無疑成為IMF改革的最大阻礙。時至今日，在188個成員國中，已有占比76%投票權的144個國家通過2010年改革方案。因此，擁有16.7%投票權的美國能否通過方案成為此次改革成功與否的決定性因素。2012年奧巴馬政府借大選之由未將方案提交國會批準通過。2013年3月及2014年1月，美國國會兩次拒絕就IMF2010年改革方案負擔新增出資。2014年4月，參議院民主黨人以為支援烏克蘭并避免政治斗爭為由放棄將改革方案與烏克蘭援助計劃捆綁，這意味著已被延期四年的改革計劃再次被擱淺。

IMF及國際社會對于這一結果都表示了失望，2010年改革方案的一再受阻無疑是對IMF及G20權威性的極大挑戰。從根本上分析，方案受阻于美國是各種因素交織而成的結果。從美國國內來看，自2007年次貸危機以來，美國政府一直面臨財政預算危機，因此兩黨均不愿在IMF改革問題上增加開支，而在面臨政府關門和中期大選等棘手問題的情況下，IMF改革方案顯然也并不是奧巴馬政府關注的重心。同時，作為IMF的主要出資國，美國對于IMF為不對自己行為負責的歐洲國家提供救濟也頗為不滿。從IMF的角度看，其現有的決策機制使美國對許多事項的通過享有一票否決權，這導致IMF在很大程度上受制于美國，無法獨立行使其各項職能。從國際社會來看，G20作為當今最為重要的全球治理平臺，雖然自成立以來在穩定全球金融市場、推動國際金融機構改革、加強全球金融監管等方面取得了一系列成就，但是，G20峰會機制僅為非正式性的國際合作和協調機制，這導致G20峰會通過的聲明和宣言等實質上僅是反映各國間政治共識的文件，其對各成員國并不具有法律上的約束力，G20機制所具有的不可避免的軟法特征導致各成員國可以違背G20的意愿行事。

囿于美國國內的政治經濟狀況，以及IMF和G20自身的制度缺陷，2010年改革方案幾度受阻。然而事實上，參議院以預算資金為由否決改革方案是難以自圓其說的，共和黨人將IMF描述為只會為揮霍無度的地中海國家提供紓困的組織，從而反對為IMF注資的行為也是目光短淺的，2010年改革方案的通過意味著IMF將有能力為世界經濟提供更有力的支持與援助。改革方案生效的一再拖延，不僅對于IMF的正統性及合法性是一個威脅，使IMF錯失了加強其金融能力的機遇，也為新興市場未來獲得更多的資源帶來了不確定性*IMF, Statement by Deputy Governor Yi Gang, reported at the Twenty—Ninth Meeting of the International Monetary and Financial Committee, Washington, D.C., April 12, 2014.。同時，其對G20領導力是一個嚴重的損害，多國可能不再愿意為自二戰后不斷取得政治經濟進展的國際組織合作提供政治經濟支持*Edwin M. Truman, A Dark Day for International Cooperation, Peterson Institute for International Economics, January 16th, 2014.。

第二，改革方案自身存在諸多不足之處

首先，從份額的增加和調整來看，此次份額改革并沒有為IMF增資，而是通過縮減各國在新借款安排中出資承諾的方式進行。這意味著IMF資金實質只增加了5億SDR，而且因為有些成員國的認購份額在貸款操作中并不可用，IMF金融資源的實際增加將更小。同時，雖然本次改革向新興市場和發展中國家轉移了超過6%的份額，但是這其中來自發達國家的份額僅為2.6%，其余部分均來自于代表權被高估的其他新興市場及發展中國家，新興市場及發展中國家份額總占比仍僅達42.3%。這意味著即使2010年改革方案得到實施，美國仍坐享17.4%的份額，擁有一票否決權，份額和投票權分配仍舊不能真正反映當今世界經濟版圖和多國所占的經濟份額*Robert H Wade / Jacob Vestergaard, Why the IMF needs a reset, reported at The Hindu Business Line, February 5, 2014.。

其次，從份額的形成和計算來看，本次改革并沒有涉及對現有份額公式的修改，而僅提及本次改革中第14次檢查結果將作為執董會批準新份額公式的基礎。IMF先后共采用六種份額公式，但是在參數和權重選擇上大多缺乏科學依據及透明度。現行份額公式是以下變量的加權平均值，即 GDP(權重為 50%)、開放度(30%)、經濟波動性(15%)，以及國際儲備(5%)。這里的 GDP是通過基于市場匯率(權重為60%)和購買力平價(權重為 40%)的混合變量計算的。公式還包括一個“壓縮因子”，用來縮小成員國計算份額的離散程度*IMF, IMF Quotas, IMF Factsheet, March 25, 2014.。這一最新公式存在幾點不足。首先，其主要以市場匯率為基礎計算GDP的做法夸大了歐美發達國家在世界經濟中的地位，貶損了新興經濟體及其他發展中國家為全球經濟增長所做貢獻，嚴重影響了份額公式的公平性與合理性*朱光耀.國際貨幣體系改革由共識進入實踐[J].理論視野，2009,(11).。其次，將開放度納入份額公式的做法科學合理性存疑。這主要表現在開放度與GDP高度相關，這與IMF希望通過份額公式對成員國進行區分的目標相左。而且開放度在傳統上由進出口額或現金收支來衡量，是一種有偏差的概念，已經不再適用于當今全球經濟形勢*魯茉莉.新的份額公式：國際貨幣基金組織治理改革的關鍵[J].外交評論，2007,(100).。

最后，從治理模式的改革看，雖然歐盟對其在執董會的席位分配、選區內的相對力量，以及份額與投票權占比等作出了調整，但因調整幅度較小，其整體實力所受影響有限。IMF歷屆總裁選自歐洲的傳統仍未改變，歐美仍舊主導著IMF的管理層和決策規則*陳燕鴻等.IMF治理結構改革與歐盟的應對策略[J].遼寧大學學報(哲學社會科學版)，2013,(1).。同時，IMF作為最重要的國際金融機構，其所作決定對世界各國及其民眾產生著深遠影響，然而迄今為止，IMF仍未建立任何有效的責任機制使相關決策制定者為其行為負責。可見，IMF管理層的責任性欠缺，選舉和決策過程的透明度等問題仍然存在*Letter to IMF Executive Directors: Urgent recommendations on leadership selection reforms at the World Bank and the International Monetary Fund, Report of the High—Level Panel on IMF Board Accountability, Washington, DC, June 7, 2007.，這嚴重損害了基金組織的合法性和有效性。

三、對IMF推進改革的展望和建議

IMF2010年份額和治理改革方案自被提出以來，已難產四年之久，可謂好事多磨。雖然該方案面臨受阻于美國國會的困境，且仍存在諸多缺陷，但不可否認其仍是新興市場在IMF改革進程中取得的重大階段性勝利。在未來，以中國為代表的新興市場及發展中國家應全力推動2010年改革方案盡快生效，積極促進IMF深入改革，使其能夠反應當今世界經濟格局，代表全球各國利益，在全球金融治理領域發揮應有作用。

(一)推動2010年改革方案生效

國際社會必須通力合作，與IMF攜手共同推動2010年份額和治理改革方案盡快生效，否則IMF的合法性和有效性將受到嚴重削弱，國際法制權威和法治環境也將遭到嚴重損害。如今的最佳方案仍是敦促美國國會盡快通過該立法議案，使方案能夠獲得85%以上投票權通過順利生效。否則，國際社會必須尋求替代方式確保IMF資源在未來能夠得到充分恰當的利用。

在IMF與世行年會上，國際貨幣金融委員會與各成員國已就此項問題展開討論。G20財長和央行行長會議也已發表公告下達最后通牒，敦促美國于2014年底通過方案，否則將采取替代措施。事實上，通過2010年改革方案對美國利益并未產生實質損害。在此方案下美國僅需增加3億多美元的財政預算，仍享有16.5%的投票權，作為美國競爭對手的歐洲地位將略有下降。同時，在過去70年間，IMF一直充當著美國最重要的國際經濟金融政策推行工具，協助美國提升其在國際經濟、金融和國家安全領域的影響力。而此次IMF改革受阻，不僅會損害美國在IMF中的領導力和話語權，也會使其在其他領域的政治經濟合作和國際法制改革中喪失信譽*See Edwin M. Truman, IMF Reform is Waiting on the United States, Peterson Institute for International Economics, march 2014.。

如若美國最后仍未通過改革方案，各國應即刻采取行動，采用替代措施，維護國際法制健全。一方面，實現2010年改革方案的關鍵，在于降低美國的投票權或改變投票規則以繞開美國。在具體操作上，可以將2010年改革方案分為份額改革和治理改革兩部分分別進行投票，而份額轉移改革僅需70%以上通過即可，目前這一條件已經達到。更為激進的做法是通過將2012年經提議設立的雙邊額度永久化，從而讓相關決策權由出資國擁有，使美國出局；或者通過增加IMF的總份額，從而稀釋美國的投票權，使其喪失一票否決權。泰德·杜魯門詳細建議到應單獨提交選舉執董會的改革方案，修改現今的份額改革方案并將其與第15次份額檢查相結合。在份額修改上，應修改份額公式提升GDP占比并在2010年改革方案的增資基礎上使份額翻倍*See Edwin M. Truman, Time for the United States to Risk Its IMF Veto, Peterson Institute for International Economics, April 11th, 2014.。 另一方面，事實上為提振本國經濟緩解危機，各國早已開始尋求建立屬于其自身的金融防火墻，而非僅依賴IMF提供危機救助。以清邁倡議多邊機制以及金磚國家應急儲備機制為代表的各區域性救助機制的建立和發展，即是各國在IMF改革不力的背景下尋求金融合作的舉措。

(二)持續推動份額深入改革

份額一直是決定各國在IMF話語權和代表性的核心，也是IMF歷來改革的關鍵。2010年改革方案對份額分配做出了重大調整，一定程度上滿足了新興市場和發展中國家的需求。然而，份額和投票權分配不公的基本格局并沒有改變，國際社會仍需繼續推動IMF份額調整，賦予新興國家更大的話語權。

第一，增加份額總量，提升發展中國家整體份額。

各國認繳份額的多少直接決定著IMF掌握金融資源的多寡，進而影響IMF有效充當危機防范者、救助者，為世界經濟持久穩定發展做出貢獻的能力。然而，雖然IMF份額總量的絕對值在不斷上升，但若將其與不斷增加的世界經濟總量、國際資本流動以及具有可比性的全球流動性指標相比，IMF的資金實力是在不斷下降的。這也是發展中國家屢次呼吁在世界貿易和國際資本流動規模高速增長的背景下，理應增加IMF份額以滿足國際清償力長期需要的原因*黃海波等.IMF表決制度：發展中國家的地位及其改革策略[J].廣東社會科學，2006,(6).。各國在2014年G20財長和央行行長會議否決對IMF繼續增資無疑令人失望，在未來各國應攜手共同增加IMF份額總量，提升基金組織的救助能力。

在提升基金組織整體份額的同時，為打破份額分配不均格局，提升新興市場和發展中國家代表性和話語權，IMF應增加發展中國家的整體份額。一種可行方式是凍結發達國家的份額。該方法最初由美國于2006年提出，其聲稱美國將不再尋求增加投票權，并呼吁其他發達國家加入*IMF, IMFC Statement by Henry M. Paulson, September 17, 2006.。一些經濟學家提出應說服發達國家將份額所占最大比重限制在GDP所占比重的60%以內，由此26個發達國家所占份額將下降至46.14%，從而整體降低發達國家份額水平*向雅萍.后次貸危機時期IMF改革的法律思考[J].武漢理工大學學報(社會科學版)，2010,(2).。這種方式能夠起到在增加發展中國家份額總量的同時提升其份額和投票權占比，具有較強的可實施性。

第二，改革份額公式，更好地反映各國經濟狀況。

份額公式決定了各成員國可向IMF認繳的資金總額，進而決定了成員國在IMF中的相對地位。因此，設計一個公平合理的份額公式對于正確體現成員國在全球經濟中的實力至關重要。現今使用的2008年份額公式雖然相較之前公式更加簡單透明，同時能在一定程度上反映新興市場和發展中國家的經濟發展，但仍存在高估發達國家經濟實力、變量重合性較強等弊端。IMF原本計劃在第十五次份額檢查時推行新的份額公式，然而該進程也因2010年改革方案未能生效導致第十四次份額檢查未能按期完成而被耽誤。在設計份額公式的進程中，對于應納入何種變量以及各種變量所占權重，各方也是各持己見。

對于新公式的設計，必須做到簡單透明，與份額的作用相一致，并適當反映成員國在全球經濟中的相對地位。同時，新公式還需要得到全體成員國的廣泛接受，維護和增強IMF的有效性*IMF, Reform of IMF Quotas and Voice: Responding to Changes in the Global Economy, April 2007.。筆者認為，IMF應當設立一個獨立的外部專家組專門負責份額公式的評估和份額的分配。IMF曾于1999年成立份額評估小組(QFRG)并于2000年得出新的份額公式，然而該小組在成員構成上并不具代表性，得出的公式也使發達國家份額不降反升，由此未能得到廣泛認可和支持。因此，新的專家組成員構成應具備代表性，可由改革后份額前十位的金磚四國及其他發達國家組成。小組應當根據國際政治經濟形式變化，通過經濟分析，得出最能反映各國經濟狀況、代表新興市場和發展中國家經濟發展態勢和國家利益的變量并合理設計其所占權重，最終提交執董會和理事會通過。

在公式的變量選擇和權重方面，IMF的工作報告已對其做出過分析討論。首先，執董會一致認為GDP是最具綜合性的衡量經濟規模的變量，應該順應趨勢繼續增大GDP的權重。在計算GDP時，市場匯率無法公正計算一國經濟的大小，其所得結果明顯有利于西方發達國家，與IMF份額改革的宗旨和方向不符。因此，應當加大購買力平價的計算比重，這樣更有利于提高發展中國家的份額，同時，必須引起警惕的是此種方法有可能夸大發展中國家的購買力，從而間接逼迫發展中國家貨幣升值*李仁真等.金融危機背景下國際貨幣基金組織代表性改革[J].華中師范大學學報(人文社會科學版)，2010,(3).。因此，各發展中國家在份額改革的討論中應當仔細論證權重比例，保護本國利益。其次，對于開放度變量，可以考慮將其剔除出份額公式。在經濟全球化的今天，其并不能在判定一國經濟狀況中發揮重要作用，夸大了成員國融入全球經濟的程度，且與GDP變量高度相關。近期歐盟等發達國家主張將金融開放度納入公式，但因該項變量數據難以獲得、收集耗時耗力等可操作性不強。其三，對于經濟波動性因素，因其與各成員國對IMF資金需求關系不大，大多數執董傾向于用其他因素替換該因素。其四，對于國際儲備變量，由于其仍是顯示一成員國經濟實力和對基金金融資源貢獻能力的重要指標，因此可以加大該變量的權重，這也有利于中國等擁有較大外匯儲備的新興國家提升其在IMF的份額。其五，對于壓縮因子，應當繼續保留在份額公式中，因其有利于更好地保護較小國家和低收入國家的發言權*IMF, IMF Executive Board Begins Review of Quota Formula, Public Information Notice No. 12/35, April 13, 2012.。最后，可以考慮將人口變量及成員國對IMF的金融貢獻變量納入份額公式。一方面，人口因素在一國的經濟發展中至關重要，人力資本已成為一國經濟和金融持久較快發展的決定性動力之一，因此應當將人口因素納入到公式計算之中，同時，這也符合IMF希望通過份額公式改革從代表性過高的發達國家向份額被低估的發展中國家轉移權力，并保護最不發達國家權利的目標。另一方面，將成員國對IMF的金融貢獻程度作為變量納入份額公式，有利于促進各成員國更積極地向IMF出資，增強IMF求助和提供服務的能力。

(三)完善治理結構，形成公平合理的治理機制

論及IMF的治理機制問題，當今最主要的問題是其在責任性上的缺失。在評價一個機構的治理結構是否具有責任性時，應以四個核心原則作為參考依據，即評估機制、透明度、參與度以及外部投訴機制的建立。這主要涉及到IMF管理層的選舉和評估機制問題、信息和決策過程的公開問題、利益相關者的參與問題及各國投訴機制的建立問題等*See Report Makes Recommendations on IMF Accountability, IMF Listening, report by a High—Level Panel on IMF Board Accountability of The New Rules for Global Finance Coalition, Washington, DC, April 10, 2007.。

就IMF管理層的治理問題而言，主要包括執董會的構成以及總裁的選舉問題。就執董會的構成看，在2010年改革之前，歐盟成員國長期占據將近30%的執董和副執董席位，此次改革雖然將歐洲所占執董會席位由10個減少到8個，但其所占比例仍然很大，因此，建設一個更具代表性的執董會勢在必行。在執董會席位上，歐洲現今占據10個席位，亞洲占據5個，非洲占據2個，然而如果以購買力水平為標準計算GDP，歐洲GDP在全球占比是低于亞洲的。發展中國家和最不發達國家在執董會中的發言權被嚴重貶損的現狀，不利于作為IMF主要貸款國的這些國家在就貸款援助計劃設定上爭取到符合本國具體國情的條件，也降低了基金組織政策實施的效率*黃梅波.國際貨幣基金組織的內部決策機制及其改革[J].國際論壇，2006,(1).。在未來的執董會改革上，應當進一步減少歐洲所占席位，通過選區的調整合并，將所有歐盟國家納入歐盟選區，并逐步將歐盟合并為一個選區。這種方式從整體來看，可以減少歐洲在執董會的席位，形成一個更加小而精的決策機制。偏向于發展中國家的執董會與偏向發達國家的投票權制度相結合，可以形成一個更加平衡、更具代表性的決策機制。從歐盟的視角看，這種方式能改變歐盟代表權過大和話語權偏小并存的矛盾，使其能夠形成統一行駛代表權的有效機制，以提升其整體的影響力，因此較具可行性*王展鵬.全球治理視野下歐盟規范力量探析——以歐盟國際貨幣基金組織代表權改革為例[J].歐洲研究，2011,(1).。為確保執董會恪盡職守，彌補機構責任性不足問題，IMF理事會應當定期對執董會的工作進行評估，執董會自身也應在獨立外部評估者的幫助下對其自身的行為進行定期評估。

在IMF領導層的選舉方面，原則上來說IMF總裁應根據《IMF協定》規定由執行董事會選舉產生，總裁同時兼任執董會主席。然而，歐美之間早已達成君子協定，約定世界銀行的總裁由美國人擔任，IMF的總裁從歐洲人中產生。這種非公開透明并充滿政治博弈的總裁選舉方式一直為國際社會所詬病。在這個日新月異時代，IMF通過真正競爭性的程序來選舉總裁已成為必然趨勢，歐洲人始終把持該職位的做法早已過時。在總裁的選舉上，執董會應當向來自所有成員國的合格候選人開放選舉程序，依據候選人的品質及管理能力和工作經驗進行選舉。執董會可以設立特別小組確定合格候選人名單，經執董會討論確定最終名單并通過投票產生總裁。為保證總裁代表基金組織利益實施決策，執董會應當定期審查評估總裁的工作情況，建立評估問責制度。同時，應當增加整個領導層工作人員的多樣性，擴大地區覆蓋范圍，增加來自新興市場和發展中國家的高層工作者數量，以增強新興經濟體和發展中國家在IMF中的話語權，使IMF更具代表性。

在治理機制責任性問題的其他方面，IMF應當確保所有利益相關者(包括議會、私營部門、學者及公民社會)以及股東(各國政府)能夠積極參與到IMF的決策制定和實施過程中來，IMF應當在確保最大靈活性下增進其與利益相關者的交流，組織獨立公開的會議討論成員國就IMF過去決策提出的意見。同時，IMF應當通過及時發布執董會會議的文稿和記錄確保執董會的決策和各類意見公開透明，并發布文件指導工作人員實施執董會的決定。最后，IMF應當建立責任機制，使那些做出錯誤決定的決策者為其行為負責，以提升基金自身的合法有效性*See Jo Marie Griesgraber, Reforms for Major New Roles of the International Monetary Fund? The IMF Post-G-20 Summit, 15 Global Governance. 181 (2009).。

自1945年成立以來，IMF已經歷了70年的風風雨雨，并通過對自身的不斷改革與完善，為世界經濟的持續穩定健康發展做出了不可磨滅的貢獻。后危機時代，是IMF迎接挑戰的時代，也是IMF重獲新生的時代。改革之路無疑是漫長且艱難的，增強IMF合法有效性的2010年改革方案前進得有些步履蹣跚，IMF既存的各類問題和缺陷仍待解決，新的國際金融體系可能需要幾年方能成形，但是沒有人能夠阻礙時代的潮流。我們有理由相信，在IMF的自身努力下，在國際社會尤其是新興國家的共同推動下，一個更具合法性、有效性和代表性，更能反映世界經濟格局變化的國際金融機構終將形成，并在推進全球經濟持續增長和金融穩定中發揮領導作用。

Legal Consideration of IMF Quota and Governance Reform

LI Jing

(WuhanUniversityInstituteofInternationalLaw,Wuhan430072,China)

After the global financial crisis, the IMF once again became the focus of the world’s concern. The inherent legal deficiencies make the legitimacy and effectiveness of the Fund increasingly questioned by the international community, and reform is no doubt under way. The financial crisis was indeed a hard hit to the global economy, but it promoted the transformation of the global governance model as well as the economic pattern, which provided a rare reform opportunity for the Fund. The IMF Quota and Governance Reform emerged as the times required. The 2010 reforms increased the size of the overall quota, realigned the quota share to better reflect the interest of developing countries, and improved the government model. Nevertheless, the IMF reform package was balked by the US Congress again, which means it cannot come into force on schedule. What is more, the reform package itself has some defects as well. In the future, states shall join forces to promote the 2010 reforms going into effect at the end of 2014, and will maintain the Fund’s effectiveness and legitimacy by increasing the overall quota, modifying the quota formula, reforming the board, improving the governance model, etc., thus enabling the IMF to offer better services to the world economy.

international monetary fund; 2010 IMF quota and governance reform; dilemma of the reform; prospects for the reform

2014-07-17

李菁，女，武漢大學國際法研究所碩士研究生，主要研究方向：國際經濟法學。

DF96

：A

：1672-769X(2014)05-0114-08