環境警察權的構成要素

呂中誠

（湖南警察學院 湖南長沙 410138）

環境警察權是警察權的一種，是國家為了維護環境安全和秩序、保護公民的環境權益而依法賦予環境警察機關實施的一種國家強制權。在任何公權力的宏觀結構中，權力主體、內容及其運行規則都是主要的構成要素，環境警察權也不例外。

一、環境警察權的權力主體

所謂權力主體，簡言之，就是享有權力、能以自己的名義行使權力并能獨立承擔由此產生的法律責任的組織以及作為其代表的工作人員。環境警察權的權力主體包括環境警察機關及其所屬的環境警察。

（一）環境警察機關。

環境警察機關是環境警察權的物質化載體，科學設置環境警察機關是決定環境警察權在實踐中順暢運行的關鍵因素之一。就目前的理論研究及國內外環境警察的執法實踐來看，主要有如下幾種設置模式：其一，獨立模式，其代表為俄羅斯。俄羅斯環境警察機關正式的名稱為“莫斯科預防環境違法警察管理局”[1]。采用市政府出錢、內務部出人的方式設立，是一個獨立的執法機關；其二，隸屬于警察機關模式。比如法國的綠色警察，其全稱是“打擊環境違法行為中心局”，編制上隸屬于內政部[2]。德國的環境警察設立在環境司中，而環境司則隸屬于聯邦內政部。這些發達國家的內政部（一般指警察部門）——在執法意義上實際相當于我國的公安部[3]。我國云南昆明也大致采取這種模式，即在公安局內設環境保護分局，受公安局和環保局的雙重領導；其三，隸屬于環保部門模式。比如澳大利亞，各州都組建了環境警察，其隸屬于環保局領導，是環保局的一個內設機構[4]。此外，越南的環境管理警察機構隸屬于自然資源和環境部，以色列的綠色警察也屬于環境保護部在環境執法領域的主要機構[5]。

筆者認為，作為環境警察權權力主體的環境警察機關，其設置模式必須充分考慮到其設置的目的，即為了更有效的預防和解決環境問題。環境警察是環境保護的警察，而環境保護又具有極強的專業性，因此，應將其設在環保部門內部，受環保部門和公安部門的雙重領導。

這種設置可整合現有環境監管資源，也可以整合公安機關和環保部門的力量，還可以避免組建在公安機關而受到的人員、經費和環保業務水平等方面的限制，能達到最佳執法效果。

（二）環境警察。

環境警察是將環境警察權的具體行使者，其素質的高低對于環境警察權的實際運行效果有著很大的影響。由于環境問題的復雜性以及環境案件的特殊性，要求環境警察既要掌握警察的相關業務技能，又要精通環保領域的專業知識，以滿足環境執法實踐的需要。世界各個踐行環境警察制度的國家莫不如此。比如德國就十分注意對環境警察的培訓，他們都要在速成班學習化學、物理、毒物學和水文學方面的知識，還要求掌握水域保護、消除廢品和射線防護等方面的基本法律常識，而且還學習快速分析、噪聲測試和實際操作計量器知識和技能[6]。俄羅斯的環境警察在重建后就十分注意成員的高學歷及其專業相關度，還專門招收生態專業的大學生來充實環境警察隊伍。在秘魯，進入環境警察隊伍要經過全面和持續培訓，其內容包括旅游安全、環境保護、國家歷史文化遺產、自然文化和旅游文化及生態等方面的知識[7]。總之，環境警察必須是一支專業的警察隊伍，除接受一般警察的訓練外，還必須掌握環境法學、環境科學、生態學、化學等相關的學科知識；同時，環境警察還是一種高科技警察，要學會在犯罪現場進行化學分析，利用高科技手段來阻止和偵破生態犯罪[8]。這樣，才能確保環境警察權在實踐中得以良好運行。

二、環境警察權的主要內容

環境警察權的主要內容指的是國家通過立法將抽象的環境警察權轉化為權力主體所擁有的具體權力的總和，是環境警察實施國家環境管理及環境執法活動的資格及權能。因此，環境警察權的主要內容是法定的，要受到組織法等法律規范的嚴格控制。目前，就我國現行法律來說，環境警察部分的環境管理和環境執法權散見于一些法律法規中，還未形成科學系統的權力體系。就環境警察的特征及世界各國環境警察實踐的經驗教訓來看，筆者認為，環境警察權的主要內容不宜過多，主要應限于環境執法，具體應包括環境刑事執法權、環境行政執法權和環境監督管理權三個方面。

（一）環境刑事執法權。

即環境警察根據我國憲法、刑法、刑事訴訟法及人民警察法的規定，對環境犯罪享有預防、制止和偵查權以及采取有關的強制措施權，主要包括：

1.偵查權。是環境警察為了查明環境案件情況，依法進行收集證據，揭露、證實環境犯罪以及查獲環境犯罪嫌疑人活動所擁有的權力。

2.搜查權。是環境警察依照法律規定，對環境犯罪嫌疑人、被告人以及可能隱藏罪犯、犯罪證據的人的身體、物品、住處以及其他公共場所進行搜尋和檢查的權力。

3.技術偵查權。技術偵查是環境警察運用現代科學技術偵破環境犯罪案件，發現罪犯和查找罪證的特殊措施，環境警察有權采用物理的、化學的等科學技術方法獲取環境犯罪信息及環境犯罪證據。

4.刑事強制措施權。是指環境警察為了保證環境犯罪偵查工作的順利進行，有權依法對環境犯罪嫌疑人、被告人、現行犯或重大嫌疑分子采取暫時限制其人身自由的強制方法。

（二）環境行政執法權。

1.環境行政執行權。即指環境警察為執行國家及地方各級人大、政府頒布的涉及環境與資源保護的法律、法規、規章及其他規范性文件，依法對環境行政相對人采取具體措施的權力。

2.環境行政管理權。即環境警察出于預防環境違法犯罪的目的，對易發環境污染和生態破壞的行業、場所、活動、人群和需要重點防治的對象進行治安上管理、守護的權力。主要包括：環境秩序管理權、環境安全管理權、危險物品管理權等。

3.環境行政處罰權。指環境警察對違反環境保護法律、法規或者規章當事人，依法予以處罰的權力。包括一般環境行政處罰權和環境治安處罰權，形式主要有：警告；罰款；責令停產整頓；責令停產、停業、關閉；暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質的證件；沒收違法所得、沒收非法財物；行政拘留等。

4.環境行政強制權。是指在環境行政過程中出現違反義務或義務不履行的情況下，環境警察為了確保環境行政的實效性，維護和實現公共利益，有權對違反義務或不履行義務的環境行政相對人的財產以及人身自由等采取強制手段，以迫使其履行義務或達到與履行義務相同的狀態。目前，我國的環境行政執法主體沒有直接強制權，這也是造成我國環境執法難、環境執法軟的主要原因。因此，必須賦予環境警察行政強制權，以確保環境執法的效能。

5.環境行政調查權。即環境警察出于環境治安管理的目的，對環境治安信息的收集和處理的權力，其形態主要有盤查權和留置權。盤查權是指環境警察在執行職務時，有對環境違法犯罪嫌疑人進行盤問檢查的權力；留置權與盤問權是具有前后連續性的一種權力，指環境警察在進行盤問時對符合法定情形的人員，將其帶至環境警察機關繼續進行盤查的一項權力。該項權力對于及時預防和制止環境違法犯罪行為具有重要意義。

6.緊急狀態處置權。是指環境警察為了維護國家環境安全和社會秩序，保護人民生命財產安全免遭損失，對突然發生的特別重大的環境事故依法實施的非常措施和特別辦法的權力，其形態主要有武器警械使用權、交通管制權、現場管制權、緊急征用和使用權等。

（三）環境監督管理權。

目前，我國的環境監督管理實行的是統管與分管相結合的體制，使得環境監督管理權分散在多個部門中，各部門之間權責不清、缺乏有效的協調與合作，嚴重影響了環境監督管理權的實際運行效果。有必要以環境警察的環境監督管理權為核心，對我國環境監督管理權進行整合，建立起部門聯動協調機制，以便形成環境監督管理的合力。

當然，由于環境警察在我國還是個新事物，環境警察權也遠未形成體系。需要進一步研究并通過國家及地方立法將其主要內容予以明確規定，為環境警察權的實際運作提供具體明確的法律依據。

三、環境警察權的行使原則

環境警察權作為一種公權力，直接涉及人身權利和財產權利，如果使用得當，就會充分發揮其“環保利劍”的作用，否則，將會給社會帶來損害。所以，為了防止環境警察權的濫用和不當行使，必須對其權力范圍和權力的行使進行嚴格的法律控制。而其中，通過確立環境警察權的行使原則來作為其權力行使的標準和界限，從而達到對其進行法律規制也是有效的方式之一。

（一）法定性原則。

在法治國家，公權力的存在和行使都必須有明確的法律依據。環境警察權也不例外，其存在和行使都必須依靠法律來確認和設定，這就是環境警察權行使的法定性原則。該原則要求以立法的形式對環境警察權的主體、內容以及行使程序等進行全面的規制，以便環境警察權的行使有明確的法律依據。而目前，我國有關環境警察權的法律規定嚴重不足，且過于分散，遠未形成環境警察權的法律體系。由于無明確的執法權限，使得環境警察的執法行為因依據不足而畏首畏尾，執法的權威和效果也大打折扣，這正是我國踐行環境警察地區所面臨的最大障礙。因此，應當建立健全我國環境警察權的相關立法，這既是設立環境警察制度首先要解決的問題，也是環境警察權自身實際運行的需要，同時也是維護國家環境秩序與安全以及保障公民、法人和其他組織合法權益的需要。

（二）有限性原則。

環境警察是環境保護的警察，其職權范圍不宜過寬，應當僅限于環境執法。因此，在環境警察權的配置上應嚴格遵循有限的原則，圍繞現有環境執法中存在的問題有針對性地配置環境警察權的內容、執法權限和程序等，以便將環境警察有限的執法資源集中于環境與資源保護領域。

（三）公益性原則。

公益性原則是指環境警察權的行使必須以維護國家環境安全和秩序、保障公民的環境權益為目的。確立環境警察權行使的公益性原則，是由環境警察權的性質和其特定的作用對象所決定的。環境警察權是國家為了加強環境執法的需要而設定的，其主要任務就是保護環境以確保基本的、不損害群眾健康的環境質量，而“基本的環境質量，不損害群眾健康的環境質量是一種公共產品，是一條底線，是政府必須確保的公共服務”[9]。環境警察權主要關注的就是公共的環境秩序、基本的環境質量以及公民環境權益，而這些正是社會全體成員的共同愿望和要求，代表了全社會成員的共同利益，體現了很強的公益性。環境警察權的行使必須遵循公益性原則，緊緊圍繞著公益性的目的進行，不得偏離，否則將違背國家設置環境警察權的初衷。

（四）程序性原則。

所謂程序性原則，就是環境警察權的行使要嚴格遵守法定的程序。該原則的實質是要求環境警察權的行使不僅要符合實體法，更要遵循基本的程序規則，使其行使按照法律規定的方式、步驟、時限和順序來進行。由于環境警察權產生的主要原因就是利用警察權的強制性來解決環境執法軟的問題，這使得其在行使中侵害公民、法人和其他組織合法權益的可能性大大增加。而程序性原則正是對環境警察權行使的一種法律規制，將其行使納入法定的程序軌道可以最大限度地降低其侵益的可能性。因此，在程序上對環境警察權的行使進行嚴密的控制是非常必要的。

（五）責任性原則。

責任性原則是指環境警察權的主體必須對自己行使環境警察權的行為承擔相應的責任。該原則實質是通過違法行使權力所必須承擔的法律后果來約束權力主體，使其合法、適當、謹慎地行使環境警察權，從而達到規制環境警察權的目的。該原則的要求主要如下：其一，將環境警察權的每項具體權力及其違法行使所要承擔的責任內容都要在法律中明確規定，既使違法主體得到應有的懲罰，也使潛在的違法主體感受到實實在在的威懾，從而使其依法行使權力；其二，要建立責任追究的監督機制和相對快捷的責任追究程序，以便及時發現環境警察權行使中存在的問題并及時予以糾正和歸責；其三，要對環境警察權行使所造成的損害予以救濟，權力主體應當對違法或不當行使環境警察權給行政相對人造成的損害承擔相應的賠償責任；其四，權力主體內部也要建立相應的責任追究及追償制度，以便使責任真正落到實處。

公權力天生具有腐蝕性，但也生來就具有善良的公益品性，環境警察權也是如此，而且其善良的公益品性更為突出。通過對環境警察權進行研究，厘清其主體特征、具體內容及運行規則，并予以明確的法律規制，必然可以最小化其腐蝕性而最大化其善良性，使公益和私益的關系處于最優狀態，從而大大提高環境警察權的實際運行效果。這必將有助于解決我國環境污染和生態破壞的難題，并為生態文明建設提供一種新的思路和方法。

[1]王國琦.俄羅斯環境警察[J].人民公安，2007，（19）：46.

[2]徐 輝.法國擬設立綠色警察[J].全球科技經濟瞭望，2004，（11）：58.

[3]曾文革，陳娟麗.國外環保警察及啟示[J].環境保護，2010，（27）：66.

[4]李攀誠，周 穎，陳 勇.關于江西省設立生態警察的若干思考[J].江西公安專科學校學報，2010，（11）：29.

[5]孫 磊.我國環境警察制度構建研究[D].黑龍江大學，2010：45-46.

[6]宋萬年，宋占生，等.外國警察百科全書[M].北京：中國人民公安大學出版社，2000.

[7]賈安平.秘魯加強環保警力保護自然生態資源[DB].新華網，2009-10-12.

[8]楊先碧.生態警察高科技“反恐”[J].科學之友，2009，（1）：76-77.

[9]李克強.在全國第七次環境保護大會的講話[N].中國環境報，2012-01-04.