警察執行力：內涵、構成要素及提升路徑

鄭友軍

（四川警察學院 四川瀘州 646000）

執行力是目標達成與效果獲得的保證。美國學者艾利森認為，“政策方案對政策目標的貢獻率只占10%，其余90%則取決于政策的有效執行”[1]。“執行”是警察的主要職責，警察執行力的高低直接影響到黨和國家政策法律的實現程度和公安機關效能的發揮情況，在如何有效應對社會轉型時期各種矛盾突顯，維護社會穩定和治安秩序任務繁重的背景下，警察提升執行力顯得十分重要而緊迫。

一、警察執行力：內涵

（一）執行與執行力。

“執行”不等同于“執行力”，是兩個既有聯系又存在區別的概念。“執行”按照《現代漢語詞典》解釋為“實施；實行（政策、法律、計劃、命令、判決中規定的事項）”。 “力”在《現代漢語詞典》中解釋為“使物體運動，或使運動的物體靜止或改變物體的運動速度或改變物體的形狀的作用叫做力。”有“力量”、“能力”等詞組。從力的解釋可以看出，力是物質之間相互作用的結果，有大小強弱衡量的向度。“執行”強調的是實施的行為及行為的過程，而“執行力”強調的是實施行為的力度及效果，因此，詞意上的“執行力”是指執行的能力和效力。

在不同的研究領域，“執行力”有著不同的內涵指向。在企業管理領域，“執行力”是指企業貫徹戰略意圖，完成預定目標的本領和能力。在行政法學領域，“執行力”是指“行政行為的內容如果是命令相對人為一定行為或不為一定行為，則相對人必須執行；如果相對人不履行其義務時，行政機關可以法定程序強制執行”[2]。在行政管理領域，“執行力”主要是以“政府執行力”、“政策執行力”等概念出現。連維良等學者認為，“政府執行力是指政府及其領導干部在執行上級政府戰略決策時實現目標任務的綜合效力，是各種能力、力量和效應的統一體”[3]。莫勇波認為，政策執行力是政府執行力的重要組成部分，是指政府組織本身所具有的能夠有效調度、使用和控制政府的相關資源，從而有效地執行公共政策的內在能力[4]。可見，盡管不同領域對執行力的界定不同，但是都認同它是一種能力，是實現既定目標的推動力。因此，可以將執行力定義為：是執行主體實現目標任務的綜合效力，是多種能力、力量和效應的統一體。

（二）警察執行力。

警察執行力，是指警察通過準確理解黨和政府的政策、法律，精心設計方案，有效使用財物、信息、制度等資源，完成既定目標的能力和效力。警察執行力不是簡單的執行過程，不是單純的能力實現，它既包括警察實現目標的基本素質和能力，又包含實現目標的意愿，還包括實現目標的程度，它是一整套能力體系。具體而言，警察執行力有以下幾方面的意蘊：

第一，警察執行力是一種內生能力。首先表現為警察完成執行活動所必備的素質和基本能力，如認知能力、組織能力、調控能力等，它是警察個體所具備的內在品質，是警察執行力產生的基礎；其次表現為一種轉化力，是將警務目標轉化為現實的能力，是警察發動其基本能力對警務目標進行理解、認同，組織運用各種警務執行方法、手段、技術等去實現警務目標的能力。這種能力是多方面的，如政策，法律的領會能力，執行情境的判定能力，組織指揮能力，協調控制能力等，這種能力是警察在進行執行活動中進行主體性活動時發揮作用所形成的“力”。

第二，警察執行力是一種綜合力。警察執行力是警察執行活動中所表現出來的各種力的總和，如“理解力”、“協調力”、“計劃力”、“控制力”等的綜合體，這種綜合體不是各種力量的簡單相加，而是各種力相互作用、相互滲透產生的一種“合力”，是警察主體各種能力以及與外部環境相互作用時所產生的整合力。

第三，警察執行力是一種效力。警察執行力存在的意義指向是其產生的效應。因此，效應考量警察執行力的重要維度，即通過評估警察執行行為實施后所產生的各種效應來衡量其力度大小，評價警察執行力的高低，是以目標實現的程度、產生效果的程度為標準的。所以警察執行力是一種成效力。

第四，警察執行力是一種動態力。美國學家普雷斯曼和韋達夫斯基將“執行”解釋為“在目標確立與適應于取得這些目標的行動之間的一種相互作用過程”[4]。警察執行同樣是一個過程，需要警察在執行的每一個環節上產生相應的力來克服阻力，需要警察及時根據變化了的執行情況，進行快速的反應，及時調整執行計劃或改變執行方式，充分利用和整合各種資源，從而最大限度地實現目標，在這種動態的調整過程中，警察執行力的強弱就得到充分的反映。

二、警察執行力：研究的背景及價值

（一）執行是警察的核心要義。

古今中外，由于認識角度的不同，人們很難得到一個具有普識意義上的警察的定義。但是，警察作為國家的行政力量，是國家機器的重要組成部分，是國家意志的執行者，這一本質屬性是得到廣泛認可的，警察履行的維護社會秩序、懲治犯罪的基本職能是一致的。可見，從一定意義上講，警察的核心要義是國家意志的執行者，而不是謀劃者。

在我國古代文獻中，“警察”兩字的含義指向主要是“執行”，如《周禮》中有：“正歲則以法警戒群吏”。這里的“警”為警告，告誡之意。《新五代史·史弘肇傳》中有“弘肇出兵警察，務行殺戳，罪無大小皆死。”這里的“警”是警戒之意，“察”即監察。《說文解字》中說：“警，戒也”，即警告，告誡之意，“察，覆也”即審察、察看之意。由此可見，在古代文獻中“警”，“察”都是動詞，是指一種行為。這種行為用今天的詞語表達，便是“執行”。我國民國時期著名的警察學者李士珍認為：“警察者，以直接防止公共危害，維持社會安寧秩序，指導民眾生活，促進一般福利為目的，基于國家統治權執行法令，并協助諸般行政之行政行為。”[5]他同樣認為，警察是一種從事執行法令等任務的行為實施者。因此，警察存在的直接目的是執行統治者的意志，執行社會秩序的維護。

在被稱為“現代警察之父”的羅伯特·皮爾的《倫敦大都市警察法》中所闡述的現代警察的十二條組建原則和九條警務活動的原則里面，警察同樣被賦予法律的執行者、公共利益的保護者的角色，強調的依然是執行。美國學者沃西和特拉維斯在《什么是警察——美國的經驗》一書中認為，警察職能可以分為執行法律、維持秩序和公共服務三項，成功的警察組織，必須同時確保最低限度的社區治安、最低限度的執法以及最低限度的社區服務[6]。他們對警察界定的三項主要職能仍然是行為的實施者，是任務的執行者。

我國公安機關是人民民主專政的重要工具，是具有武裝性質的國家治安行政力量和刑事司法力量，這一性質要求警察必須忠實的執行國家意志，依據國家的法律和政策，代表國家行使權力、履行職責、完成任務。《中華人民共和國人民警察法》第二條規定：人民警察的任務是維護國家安全，維持社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公共財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動。我國第二十次全國公安工作會議提出，當前和今后一個時期，公安機關在新世紀、新時期擔負著鞏固共產黨執政地位，維護國家長治久安和保障人民安居樂業的重大政治和社會責任。從以上我國公安機關的性質和人民警察的承擔的任務、職責可以看出，警察不是法律、政策的制定者，不是國家社會戰略的謀劃者，而是政策、法律的實施者，國家意志的執行者。由此可見，強調“執行”，重視“執行”是警察一詞的核心要義，研究警察，必須研究“執行”。

（二）警察執行力研究是現代警學研究的重要命題。

執行力研究最早始于工商管理領域，美國學者保羅·托馬斯、大衛·伯恩指出：“執行力是一整套行為和技術體系，它能夠使公司形成獨特的競爭優勢”[7]。“執行力”被認為是決定企業成敗的一個重要因素，是21世紀構成企業競爭力的重要一環，可以說，企業沒有執行力就沒有核心競爭力。拉里·博西迪和拉姆·查蘭合作的《執行：如何完成任務的學問》一書的問世，推進了對“執行力”理論的研究和應用，特別是他們對“執行”進行了系統的研究，明確指出“執行是目標與結果之間的橋梁”[8]，并構建了執行力模型，使“執行力”概念迅速在企業管理、政府管理和組織管理等領域得到了廣泛認同，刮起了一場“執行力飆風”。行政管理領域在 “執行力飆風”的影響下，迅速出現了政府執行力研究的熱潮，成為當前公共行政研究的新課題。我國學者郭濟認為：“有效執行政策是政府的重要職能之一，基層政府的工作重點就在于執行。”[9]陳振明提出：“政府制定出正確的政策方案要真正變成現實，有賴于有效的政策執行。”[10]袁曙宏提出：“一個失去了執行力的政府，也就失去了存在的基礎。”[11]

公共行政領域內“執行力”的研究得到了我國政府的高度認可，2006年溫家寶總理在國務院《政府工作報告》中，明確提出要“建立健全行政問責制，提高政府執行力和公信力”這標志著政府執行力建設被正式納入國家治理范疇。隨后，溫家寶總理進一步提出：“執行力是政府工作的生命力。執行力弱，政令不暢，有令難行，甚至有令不行，政策落實就可能出現“雷聲大雨點小”的狀況，也會使政府的公信力受到損害。”[12]2011年3月，習近平同志在中央黨校開學典禮上講到：“我們的所有成就，都是干出來的，這里的關鍵，就是始終注重抓落實。”[13]接著習近平總書記《在黨的十八屆二中全會第二次全體會議上的講話》中指出：“要加強公務員隊伍建設和政風建設……提高工作效率和服務水平，提高政府公信力和執行力。”《中國共產黨十八屆三中全會公報》中再次提出：“必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力。”由此可見，執行力是影響政府工作效率的關鍵性要素，提高執行力是各級政府的迫切要求，已成為當前公共行政管理研究的緊迫課題。

我國《公安機關組織管理條例》規定：公安機關是國務院和地方各級人民政府領導下的行政職能部門，是國家行政力量的重要組成部分。警察活動屬于公共行政活動，公共行政研究的成果是警察行政活動的理論基礎。在執行力研究已經成為公共行政研究的重要課題，并已取得豐碩成果之時，警學研究也明顯受到“執行力研究飆風”影響，開始它的破冰之旅。陸永認為，公安機關執行力是公安機關充分履行政治和社會職能、順利完成各項戰略任務所需要的，體現在決策領導、組織人事、業務運行等各個方面的克服工作障礙、提高工作質量、增強工作效果的系統化能力。公安機關執行力是新型警務運行機制的核心取向，可以從優化公安機關組織架構、推進執法管理新模式、改善警務運行環境、加強公安民警實戰培訓、增進地區和部門間的同步協調和激發工作活力和創造力等方面進行提升[14]。饒俊新認為，領導權力、組織制度和組織文化是影響公安隊伍執行力的主要因素[15]。石麗認為，執行力是一項復雜的系統工程，人民警察執行力系統的科學構建需要從培育良好的執行文化、建立科學的制度保障執行力和提升職業素養打造職業人三個方面進行[16]。這些研究都以借鑒和參考公共行政學的執行力理論為背景，對警察執行力的定義、內涵及提升方法進行了初步的探討，但明顯缺乏研究的系統性和應有的理論深度。

警察的重要職責就是執行政策和法律。如果忽視了執行，或無法執行，警察也就失去了其存在的合法性基礎。因而，作為執行黨和國家意志的警察必須具備執行力，是警察（或公安機關）存在和延續的必要前提和根本要求。17世紀西方古典自由主義之父洛克提出：執行法律，是行政機關的最高職責，如果執行者玩忽職守或放棄自己應有的職責，導致法律無法執行時，行政權力就失去了合法性[17]。從這個意義上來說，執行力對于警察具有十分重要的意義，而對警察執行力研究理所當然應為警學研究的重要課題。

（三）警察執行力研究是目前警務實踐的迫切呼喚。

我國已處于社會轉型的特殊歷史時期，改革進入攻堅階段，發展進入關鍵時期，刑事犯罪進入高發期。社會矛盾高發的局面短期內難以根本扭轉，影響社會和諧穩定的因素大量存在，迫切需要警察在打擊違法犯罪、維護社會治安秩序、服務人民群眾等方面的發揮更大的作用。因而，警察執行力提升顯得十分重要。一個執行力強的警察隊伍，能夠有效地執行黨和國家制定的路線，方針，政策和法律，法規，也就能夠有效的實現黨的主張、國家的意志，能夠很好地體現警察作為人民民主專政工具的根本性質；如果執行力短缺或執行不力的警察隊伍，則可能使黨和國家制定的政策、法律無法得到執行，黨和國家賦予警察的職責無法實現，人民群眾的權利需要、秩序需要無法得到滿足，嚴重影響黨和政府的形象，使黨和政府缺乏公信力喪失群眾基礎。

目前，從總體情況來看，我國警察能夠有效的執行黨的路線方針政策，能夠嚴格地執行國家的法律，有效地鞏固了共產黨的執政地位，維護了社會秩序的穩定，較好地保障了人民安居樂業，體現了較強的執行力。但是，由于社會的復雜多樣性、警察主體能力的有限性，使得部分警察出現執行力不高的情況。如“應付式”執行：讓執行落實流于形式、應付了事，不求實效；“機械式”執行：缺乏對政策、法律精神實質的深入了解，不考慮執行環境的客觀條件，只按條文、慣例執行，使政策、法律失去了針對性；“錯位式”執行：在執行過程中行使了原本不屬于警察權范圍內的權利，做了一些不屬于警察職責的事情；“尋租式”執行：將警察權的使用作為自己獲得非法利益的手段，將執行過程演變為違法犯罪的過程；“不作為式”執行：應當按照法律規定行使職權履行職責都怠于履行，執行時當為而不為。上述警察執行力弱化的結果直接造成了“杜培武案”、“佘祥林案”，“李亞力事件”等典型事例，在社會中造成了很壞的影響，嚴重損害了公安機關和人民警察的形象。

在新的形勢下，我國黨和政府十分關注警察執行力的建設，中央政法委書記孟建柱同志在《深入學習貫徹黨的十八大精神，在新的歷史起點上開創政法工作新局面》中指出，以提升做好新形勢下群眾工作能力、維護社會公平公正能力、新媒體時代社會溝通能力、科技信息化能力、拒腐防變能力“五個能力”保障，進一步加強和改進政法工作和政法隊伍建設[18]。公安部在《公安部關于深入貫徹實施〈公安機關督察條例〉的意見》中明確提出：以提升戰斗力、執行力、監督力為目標，著力打造專業化督察隊伍。這不僅是對督察隊伍而言，應該是對所有警察都明確要求需要提升戰斗力、執行力。由此可見，提升警察執行力，是提高公安戰斗力的重要環節，是新時期做好公安工作的迫切需要，是響應現實警務實踐需要的最強音。

三、警察執行力：構成要素

警察執行力是一個系統結構，是由多個構成要素組成的，這些要素在警務活動過程中是相互影響，相互作用，它們的大小、強弱，直接影響著警察執行力的高低，其綜合結果或“合力”構成了警察執行力。

（一）理解認同力。

正確的理解政策、法律是警察執行力產生的前提。著名政策學家愛德華茲講過：“政策執行之所以無法符合政策制定者的期望，在很大程度上取決于政策執行人員對所執行的政策存在著誤解”[19]。理解認同力主要包括三個方面：一是對政策、法律基本精神的理解，即作為警察必須知曉該項政策、法律出臺的背景和所要實現的目標，要把握其精神實質；二是對政策的含義、政策的指向，法律的具體條文，要熟悉并能靈活運用，對政策、法律的實施原則及具體要求要準確掌握；三是將政策、法律內化為自己的信念，接受這些基本精神和具體要求并轉化為執行的動力。理解認同力，即是要求警察在警務活動中能夠準確理解和把握各項政策、法律的內在涵義，能夠做到真懂，真信，真用。

（二）計劃確定力。

計劃是有效地執行政策、法律的關鍵環節。好的計劃意味著好的開始，是保障執行效果良好的前提和基礎。管理大師海因茨·韋星克和哈羅德·孔茨認為：“計劃包括確定使命和目標以及完成使命和目標的行動；這需要制定決策，即從各種可供選擇的方案中確定行動步驟。”[20]警察計劃確定力主要表現在二個方面：一是目標轉化力，即警察在理解政策、法律、命令的精神實質和掌握其內容和其本要求的基礎上，制定出與之相符合的具體化的目標任務體系；二是方案制定力，即警察為了實現所確定的目標任務，有效地整合各種執行資源，根據執行環境的具體情況，制定出科學、完善、靈活的行動方案。目標任務設置是前導，而設置出的目標任務不會自然而然地去完成，就必須要有具體完成任務的行動方案去規劃完成的步驟和要求，所以方案制定是將目標任務進一步推進實施的重要步驟，方案制定力的高低直接影響著計劃確定力的優劣。

（三）組織協調力。

組織協調力，是指根據警務工作任務，警察對警務活動開展的各種資源進行整合、分配、利用的能力和效力。執行資源是警察執行活動進行的前提和基礎。如果缺乏必要的、充足的執行資源，是很難使政策、法律在警務活動中達到預期的目的。為什么同樣的法律規定在不同的警察執行過程中取得的效果大相徑庭，其主要原因就是警察對各種資源的組織協調力的差異所致。警察的組織協調力主要表現在以下方面：一是與警務活動對象的溝通力。警察服務或執行的對象主要是人，每個人都又自己獨立的意識和對問題的判斷能力，由于所處的角色不同，對警務活動的內容看法也有不同，要想取得良好的執行效果，警察就必須與執行對象進行有效溝通，共同達成采取最好的執行方案；二是對執行資源的整合力。任何一種警務活動，都需要相應的資源作支持。執行資源的整合力包括：物質資金資源調動力、信息資源調配力、權威資源調配力等方面；三是對執行環境的利用力。執行環境是指作用和影響警察執行的外部條件的總和，它們從不同的方面，或單一或綜合地影響警察的執行過程，影響警察執行力的優劣。執行環境利用力包括社會環境利用力，人際關系利用力，自然條件利用力等方面。

（四）實施控制力。

實施控制力就是警察在警務活動中實施政策、法律，實現預期目標的能力和效力。實施控制力是警察執行力系統的核心要素，好的執行效果的取得重在實施控制環節。警察實施控制力主要表現在：一是警察領導力。警察在理解認同政策、法律“吃透上情”的前提下，對執行的形勢和環境進行正確的判斷，達到“把握下情”，然后利用可用的一切力量，選擇科學合理的執行手段和工具進行具體而有針對性的執行活動；二是警察的控制力。警察在執行活動中需要對執行總體進程進行控制，以保證政策、法律按照原有計劃有序地貫徹實施。同時，警察還需要對執行過程進行分段控制，實施有效的組織管理，不同的目標任務決定采用實施不同的具體手段和相關的技術措施；三是變通力。在實際警察執行過程中，執行的環境和條件總是在不斷變化的，事先選擇設計的方案和運用的執行工具可能不適應變動了的環境和形式，就需要警察及時地調整執行的方案和執行的方式方法，才能收到良好的執行效果，這就需要警察具有很好的變通力。

（五）監督調整力。

警察執行，不是直線式的，而是需要不斷調整、改進、糾錯，尋求有效解決問題的辦法，達到最優效果的過程。在這個過程中，警察的監督調整力就左右著警察執行力產生和發揮的優劣。警察監督調整力主要表現為：一是評估力。在警察執行過程中，需要不斷地對執行的情況、達到的效果與預期的目標相對照，評估執行是否出現偏差，偏差的結點在什么地方？什么因素導致偏差的產生？評估是伴隨著整個警察執行的全過程，既要對執行的每個環節進行評估，又要對執行產生的總體效果進行評估；二是調整糾錯力。評估是一個“力”，調整糾正也需要“力”。為什么警務實踐中很多做法明知是錯誤的一些警察還要繼續去做？最后造成重大事故，其原因就是警察的調整糾錯力較弱。當警察執行過程中出現與目標要求產生偏差、甚至背離的情況下，警察必須理智地進行調整和糾正，采取有力措施使執行回到預定的軌道。

四、警察執行力：提升途徑

警察執行力是在警務活動過程中形成和發展的。在警務活動過程中，執行主體的警察，執行客體的群眾，執行資源，執行環境等因素之間相互作用產生了警察執行力系統。如果用公式來表示，警察執行力=f（主體，客體，資源，環境），警察執行力的強弱直接取決于系統中各要素及其運轉狀況。因此，警察執行力的提升必須從優化影響警察執行力生成發展的各要素進行。

（一）提升警察素質是核心。

警察是警察執行力系統運行的推動者，起著主導作用。江澤民同志說過：“制度也好，法治也好，都要由人來制定、執行、遵守和維護。所以，從這個根本意義上講，人是最終的決定因素。”[21]因此，提高警察執行力的核心因素是提高警察的素質能力。首先，要培養警察具有優良的政治思想素質，強烈的敬業精神，高度的責任感，敏銳的政治意識，強烈的組織紀律觀念，具有警察的核心價值觀念。只有在價值觀念層面上對所執行的法律、政策的認同，才能激發執行的原動力；其次，要打造警察良好的職業能力，大力加強學習和培訓力度，提高警察執行政策、法律過程中所需要的理解力、計劃力、組織協調力、控制力和監察力。同時，要圍繞實踐、貼近實戰，培養警察的綜合執行能力，特別是要培養警察面對新的復雜治安形勢的挑戰，形成群眾工作能力、維護社會公平公正能力、新媒體時代社會溝通能力、科技信息化能力、拒腐防變能力等職業能力體系。

（二）引導群眾對警察執行的認同是基礎。

執行力的產生很大程度上是執行主體和執行客體相互作用的結果。執行客體包括執行所要解決的問題和目標指向群體。在政府職能轉型的背景下，警察職能也由管理轉向服務，警察執行的對象主要是群眾。警察所執行的政策、法律，如果被群眾所抵觸，那就會產生反作用力，直接削減警察的執行力；如果警察執行的政策、法律能夠被群眾所接受，并被認同，就可能出現群眾積極配合甚至參與警察的執行過程之中，這就產生一種正向力，與執行主體的作用力方向一致，形成合力，從而提升警察的執行力。因此，為了提高警察執行力，必須做好群眾工作，要懂群眾心理、懂群眾語言、懂溝通技巧、會化解矛盾、會調處糾紛、會主動服務、會宣傳發動，使群眾對警察執行的心理、行為從抵觸到服從到認同，并最終轉化為自覺行動，由被動服從者轉變為積極參與者，共同實現警察執行力的提升。

（三）優化執行資源是保障。

系統論認為，任何一個系統的運行都是消耗能量的過程，警察執行力系統的運行同樣如此，優化執行力資源是警察執行力提升的保障。警察執行資源主要指在警察執行過程中所需要的各種人力、財力、物力和信息等資源。不具備充足適當的執行資源或執行資源短缺，警察將無法開展執行活動，嚴重影響警察執行力的生成和發展。優化警察執行資源主要體現在二個方面：一是保障警察執行所需要的數量充足的人，財，物及信息資源；二是做好警察執行需要的資源配置。資源多當然好，但從效率角度講，要用最少的資源收獲最大的效益。所以，對提升警察執行力來說，更重要的是優化資源配置，使人、財、物、信息資源得到最佳的配置，才能實現以最小的執行成本達到最好的執行效果，從而促進警察執行力的提高。

（四）改善執行環境是條件。

警察執行力活動是在一定社會環境和自然環境中進行的，是內嵌并融合在特定環境之中的。環境中的各種因素直接或間接地影響著警察執行力的形成和發展。因此，提高警察執行力，必須改善執行環境，形成有利于警察執行力生成和發展的環境氛圍。自然環境對警察執行力的影響是一定的、有限的，如果需要可以加以改造；社會環境對警察執行力有著較大的影響，因此必須塑造一個崇尚法治，具有法律信仰，懂法守法的社會環境；而組織人文環境對警察執行力有著重大的影響，特別是制度的影響更大。制度是警察執行力系統正確運行的保證。科學合理的制度，會使警察形成固定化的執行模式和執行定勢，使執行的過程和使用的手段、工具成為一種習慣化的行為方式，在這種情形下，各種影響警察執行力產生的因素會釋放出良性的力量，經過整合、融合，實現警察執行力的倍增效應。

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