美國(guó)20世紀(jì)60-70年代水污染治理的教育政策及啟示

趙 虹，曾 睿

（1.云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院，昆明 650500；2.西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶 401120）

一 環(huán)境教育政策實(shí)施的基礎(chǔ)

美國(guó)戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)繁榮使接受大學(xué)教育的民眾比例大大提高。各級(jí)公、私學(xué)校的費(fèi)用占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例增加了一倍多，從1950年的3.4%上升到1974年的7.4%；政府教育經(jīng)費(fèi)也有較大的提高，從1950年占總開(kāi)支的16%上升到1975年的五分之一強(qiáng)；二十五歲或以上的全部公民的入學(xué)平均學(xué)年數(shù)從1940年的8.6年升至1973年的12.3年。[1]571-572剛剛結(jié)束戰(zhàn)爭(zhēng)的美國(guó)又恰逢嬰兒潮，到60-70年代，這些嬰兒潮一代的年輕人接受了高等教育，并成長(zhǎng)為關(guān)注環(huán)境問(wèn)題的主要群體。更年輕的人群與受過(guò)更多教育的人群為環(huán)境教育的實(shí)施提供了社會(huì)基礎(chǔ)。

經(jīng)濟(jì)收入和閑暇時(shí)間的增加使戰(zhàn)后的美國(guó)民眾開(kāi)始對(duì)生活質(zhì)量有了更高的追求。長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)繁榮使大部分人經(jīng)濟(jì)收入上漲。為擁有一個(gè)更好的工作生活環(huán)境，普通民眾開(kāi)始從擁擠的城市中心搬遷到環(huán)境優(yōu)美的郊區(qū)。人們紛紛利用閑暇時(shí)間到戶(hù)外享受大自然的美麗風(fēng)光。人們?cè)谙硎軕?hù)外休閑時(shí)光的同時(shí)，也親眼目睹了長(zhǎng)期工業(yè)化、城市化給環(huán)境造成的嚴(yán)重破壞，從而觸發(fā)了他們要保護(hù)身邊環(huán)境的想法。城市化還在客觀(guān)上提高了人們對(duì)新觀(guān)念的接受程度。居住在城市化程度比較高的地區(qū)的人們，長(zhǎng)期居住在城市，面對(duì)惡劣的城市生活環(huán)境，對(duì)優(yōu)美的生活環(huán)境的渴望更為迫切。

1970年“世界自然保護(hù)聯(lián)盟”在美國(guó)內(nèi)華達(dá)州卡森市舉行了“學(xué)校課程中的環(huán)境教育”工作會(huì)議。該會(huì)議最具里程碑意義的工作是提出了一個(gè)最早的、最有影響力的、至今還為人們所廣泛引用的環(huán)境教育定義，即“環(huán)境教育是一項(xiàng)認(rèn)識(shí)價(jià)值和弄清概念的過(guò)程，其目的是培養(yǎng)人們的技能和看法，以幫助其發(fā)現(xiàn)和體驗(yàn)人類(lèi)自身、文化與自然環(huán)境的相互關(guān)系，并促使人們對(duì)環(huán)境問(wèn)題做出決策、對(duì)自身的環(huán)境行為準(zhǔn)則做出規(guī)范。”[2]6-7這說(shuō)明人們己經(jīng)開(kāi)始考慮環(huán)境教育的發(fā)展目標(biāo)，為環(huán)境教育規(guī)劃和擬定了初步的理論研究和深入發(fā)展的框架。

二 環(huán)境教育政策的實(shí)施

在20世紀(jì)60-70年代美國(guó)主要采取兩種方式推進(jìn)環(huán)境教育政策的實(shí)施。其一，是制定相關(guān)法律；其二，是制定和推行相關(guān)環(huán)境教育發(fā)展計(jì)劃。

美國(guó)是一個(gè)法制化國(guó)家，其政策實(shí)施大多是以法律來(lái)作保證的，環(huán)境教育也同樣如此。20世紀(jì)60-70年代的美國(guó)，水污染等環(huán)境問(wèn)題不斷地產(chǎn)生，環(huán)境日益惡化，美國(guó)公民雖然對(duì)此給予了很大關(guān)注，但對(duì)保護(hù)環(huán)境缺乏科學(xué)系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)。當(dāng)時(shí)的美國(guó)政府認(rèn)識(shí)到“有必要集中力量對(duì)公民進(jìn)行有關(guān)環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)平衡的教育”[3]， 開(kāi)始重新認(rèn)識(shí)教育在實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與改善環(huán)境質(zhì)量中的作用。 因此，在1970年10月，美國(guó)正式頒布了世界上第一部《環(huán)境教育法》，以法律的手段促進(jìn)并保障環(huán)境教育課程在各級(jí)各類(lèi)教育中設(shè)立與開(kāi)展，從而將環(huán)境教育納入了法制化軌道。

《環(huán)境教育法》包括調(diào)查結(jié)果、目的聲明、環(huán)境教育、技術(shù)援助、少量補(bǔ)助、管理和授權(quán)等6 部分內(nèi)容，其目的是想要通過(guò)資助有關(guān)教育機(jī)構(gòu)，使它們加深對(duì)政策的理解，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境教育活動(dòng)的支持。該法首先確立了立法目的：為了提高環(huán)境質(zhì)量，保持生態(tài)平衡，同時(shí)考慮到與其相關(guān)的經(jīng)濟(jì)需要，鼓勵(lì)和支持開(kāi)設(shè)新的和改進(jìn)的課程，加深對(duì)有關(guān)政策的理解和加強(qiáng)對(duì)有關(guān)活動(dòng)的支持；以典型的教育方案說(shuō)明這種課程的運(yùn)用并評(píng)價(jià)它們的效果，為在中小學(xué)新開(kāi)設(shè)和繼續(xù)開(kāi)設(shè)環(huán)境教育課程提供資助；發(fā)放教材和其他資料以供全國(guó)的教育活動(dòng)使用；培訓(xùn)環(huán)保教師、其他教育人員、公職人員和社區(qū)、勞工、企業(yè)和商業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人、雇員，以及聯(lián)邦、州和地方各級(jí)政府的雇員；提出野外生態(tài)研究中心的計(jì)劃；在保護(hù)和提高環(huán)境質(zhì)量，保持生態(tài)平衡方面為社區(qū)準(zhǔn)備教育方案；通過(guò)宣傳工具準(zhǔn)備和分發(fā)處理環(huán)境和生態(tài)問(wèn)題的材料。

根據(jù)該法令，美國(guó)政府在教育總署內(nèi)設(shè)立環(huán)境教育司。該司由教育總署署長(zhǎng)實(shí)行監(jiān)督，遵照教育、衛(wèi)生及福利部部長(zhǎng)所頒布的規(guī)定，負(fù)責(zé)管理該法所授權(quán)的活動(dòng)并協(xié)調(diào)教育總署中與環(huán)境教育有關(guān)的活動(dòng)。建立環(huán)境教育顧問(wèn)委員會(huì)，由教育、衛(wèi)生、福利部部長(zhǎng)任命的21個(gè)成員組成。教育、衛(wèi)生、福利部部長(zhǎng)將任命一人擔(dān)任主席。教育總署署長(zhǎng)將實(shí)施方案，給予非盈利的高等院校、州和地方教育機(jī)構(gòu)、地區(qū)教育研究組織以及共他公立和私立機(jī)構(gòu)、組織和院校(包括圖書(shū)館和博物館)提供補(bǔ)助并同它們簽訂合同，支持它們?yōu)樵诃h(huán)境質(zhì)量和生態(tài)平衡的問(wèn)題上教育公眾所進(jìn)行的研究、演示和試驗(yàn)計(jì)劃。方案所資助的行為有：①環(huán)境教育課程的開(kāi)設(shè)以及相關(guān)信息的傳播；②為支持中小學(xué)的環(huán)境教育活動(dòng)給予州和地方教育機(jī)構(gòu)的補(bǔ)助；③對(duì)教育人員以及公職人員、政府雇員和企業(yè)勞資雙方提供的職前和在職培訓(xùn)方案和規(guī)劃；④野外生態(tài)研究中心計(jì)劃；⑤包括成人特殊活動(dòng)社區(qū)在內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量教育活動(dòng)；⑥宣傳環(huán)境和生態(tài)方面信息的材料的準(zhǔn)備和分發(fā)。此外，這些經(jīng)費(fèi)也可用于對(duì)這類(lèi)活動(dòng)的效果進(jìn)行示范、檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)的規(guī)劃方面，無(wú)論是否按照本款得到資助。[4]美國(guó)還成立了國(guó)家環(huán)境教育開(kāi)發(fā)中心(NEED)負(fù)責(zé)實(shí)施環(huán)境教育計(jì)劃的各種教材的開(kāi)發(fā)和進(jìn)行環(huán)境研究區(qū)的設(shè)定和運(yùn)營(yíng)。

在已制定和推行的環(huán)境教育發(fā)展計(jì)劃中，以“環(huán)境經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)計(jì)劃”和“國(guó)家環(huán)境教育發(fā)展計(jì)劃”較具代表性，是為日后類(lèi)似計(jì)劃的制定和推行的先導(dǎo)。

“環(huán)境經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)計(jì)劃”(1969-1975年，簡(jiǎn)稱(chēng)ES)，是1970年由美國(guó)地學(xué)協(xié)會(huì)接受全美科學(xué)財(cái)團(tuán)的資助而編制的。它打破了特定的學(xué)科框架，把環(huán)境教育的內(nèi)容融入其中，設(shè)計(jì)出獨(dú)具特色的環(huán)境教育計(jì)劃。它的基本觀(guān)點(diǎn)與目標(biāo)是：(l)環(huán)境的定義——使人們的行為產(chǎn)生變化的周?chē)氖挛锞褪黔h(huán)境；因此，環(huán)境學(xué)習(xí)的對(duì)象不單是指自然環(huán)境，還包括了社會(huì)環(huán)境、人類(lèi)環(huán)境和人工環(huán)境；(2)最大的目標(biāo)——在認(rèn)識(shí)人類(lèi)以什么媒體同環(huán)境發(fā)生相互作用的過(guò)程中，激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)積極性。從這個(gè)意義上講，環(huán)境學(xué)習(xí)類(lèi)似于藝術(shù)活動(dòng)；(3)教師的態(tài)度——環(huán)境學(xué)習(xí)是開(kāi)放式的，教師在這個(gè)過(guò)程中也是一名學(xué)習(xí)者；(4)教材的特點(diǎn)——教材是由240張被稱(chēng)為“課題卡片” 的不分年級(jí)、無(wú)系統(tǒng)的工作表組成，教師可以自由選用。[5]86此方式被公認(rèn)為最有效的、最可行的提高教育和環(huán)境質(zhì)量的方式[6]，從1971年—1973年，該計(jì)劃在美國(guó)的4000所中小學(xué)校試行。它的施行使美國(guó)環(huán)境教育逐步進(jìn)入了有計(jì)劃、有步驟、有組織的規(guī)范化階段。

20世紀(jì)70年代初，美國(guó)還開(kāi)展了“國(guó)家環(huán)境教育發(fā)展計(jì)劃”。這個(gè)計(jì)劃是由美國(guó)國(guó)會(huì)國(guó)家公園基金會(huì)提供贊助，國(guó)家公園服務(wù)處負(fù)責(zé)推行的。其最主要的工作就是編寫(xiě)以地球生命為主題的教學(xué)資源，開(kāi)發(fā)出美國(guó)第一代環(huán)境教育教材。這套教材是在眾多教育學(xué)家、各領(lǐng)域?qū)＜摇⒔處熀蛯W(xué)生共同努力下合作編寫(xiě)而成的；主要針對(duì)對(duì)象是初、高中學(xué)生；內(nèi)容上采用科目及滲透的方式，任何涉及環(huán)境教育內(nèi)容的科目，都可以在這套教材中找到教學(xué)資源；它的目的主要是力圖使學(xué)生能夠積極參與環(huán)境保護(hù)，并認(rèn)識(shí)到自身的抉擇和行動(dòng)會(huì)對(duì)周?chē)h(huán)境所產(chǎn)生的影響，引導(dǎo)學(xué)生養(yǎng)成強(qiáng)烈的環(huán)境意識(shí)。[7]18此外，越來(lái)越多的科學(xué)家也通過(guò)撰寫(xiě)面向大眾的書(shū)籍和文章、舉辦有關(guān)的講座等形式，積極投入到環(huán)境教育的普及中。70年代以來(lái)，美國(guó)從小學(xué)到大學(xué)的研究生院都開(kāi)設(shè)了與環(huán)境研究相關(guān)的課程。

各種環(huán)保組織和教育協(xié)會(huì)也對(duì)環(huán)境教育展開(kāi)了深入的研究，詳細(xì)的分析了當(dāng)時(shí)美國(guó)環(huán)境教育的情況和存在的問(wèn)題，并提出了應(yīng)對(duì)方案，對(duì)美國(guó)環(huán)境教育的發(fā)展也起到了較大的推動(dòng)作用。在60、70年代的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)中自發(fā)形成的各種環(huán)保組織，在美國(guó)各地運(yùn)用各種方式向社會(huì)進(jìn)行環(huán)保宣傳動(dòng)員，直接促進(jìn)了民眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，成為美國(guó)除政府之外不可忽視的重要環(huán)境教育的有生力量。

美國(guó)水污染治理政策在清潔和保護(hù)美國(guó)的水體,包括河流、湖泊、泉水、濕地、海洋、海岸和地下水等,維護(hù)魚(yú)類(lèi)及其它野生動(dòng)物和植物的生存,滿(mǎn)足人們娛樂(lè)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等的需求,保證人們享有潔凈和安全的飲用水方面發(fā)揮重要的作用,美國(guó)水污染治理公共政策詳細(xì)、全面,多樣、靈活,重視公眾參與、關(guān)注公平公正,這些都是具有啟發(fā)和借鑒意義的。

美國(guó)二十世紀(jì)60-70年代的水污染治理，以法律為保障，以經(jīng)濟(jì)為支撐，以技術(shù)為手段，以教育為先導(dǎo)，形成了一整套完備的政策管理體系，為后來(lái)美國(guó)的水質(zhì)改善提供了可靠的制度保證。

三 經(jīng)驗(yàn)與啟示

美國(guó)公民的環(huán)保行為意識(shí)較強(qiáng)，得益于教育和法制。環(huán)保部門(mén)一方面以媒體、網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)為平臺(tái)，進(jìn)行環(huán)保知識(shí)教育；另一方面通過(guò)環(huán)保執(zhí)法發(fā)揮震懾和警示作用，創(chuàng)造依法維護(hù)環(huán)保的社會(huì)機(jī)制。美國(guó)還把環(huán)境教育納入到法制軌道，制定了世界上第一部《環(huán)境教育法》，以法律的手段促進(jìn)并保障各級(jí)各類(lèi)教育中環(huán)境教育的課程發(fā)展與實(shí)施。并通過(guò)對(duì)有關(guān)教育機(jī)構(gòu)的資助，加深它們對(duì)環(huán)境政策的理解，激發(fā)它們對(duì)環(huán)境教育活動(dòng)的支持熱情。在美國(guó)，大眾的環(huán)保意識(shí)往往會(huì)引導(dǎo)著政府環(huán)保法規(guī)和政策的制定。在某種程度上，甚至可以說(shuō)美國(guó)許多環(huán)保法規(guī)的出臺(tái)主要是緣于民間壓力的推動(dòng)。例如，1972年修訂案中制定的總目標(biāo)和具體目標(biāo)都是出于公眾的需求而制定的。此外，美國(guó)還利用環(huán)境信息公開(kāi)和支持環(huán)境公益訴訟的手段為公民積極參與水污染治理活動(dòng)創(chuàng)造了良好的條件。

公民缺乏環(huán)保意識(shí)，環(huán)境法制觀(guān)念淡薄，沒(méi)有清醒認(rèn)識(shí)到自己的環(huán)境權(quán)益，是造成我國(guó)水污染狀況不斷惡化的重要主要原因之一，也是造成執(zhí)法困難的根源之一。許多人在自身環(huán)境公益權(quán)受到不法侵害時(shí)，或無(wú)所謂，或忍聲吞氣，不愿或不敢拿起法律武器來(lái)維護(hù)自身的合法環(huán)境權(quán)益，從而縱容了環(huán)境污染者肆意違法妄為，環(huán)境保護(hù)的民事救濟(jì)幾乎起不到作用。很多企業(yè)能投入數(shù)億元來(lái)做廣告宣傳，但是卻不去承擔(dān)排污系統(tǒng)的開(kāi)支，他們寧愿交納上千萬(wàn)元的罰款，卻不愿意在污染處理上多花一分錢(qián)，這與企業(yè)員工和當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)污染的淡漠也是有很大關(guān)系的。人們并沒(méi)有意識(shí)到這些企業(yè)在賺取高額利潤(rùn)的同時(shí)，也透支著我們環(huán)境健康和安全。于是，我國(guó)的水污染治理就陷入了“長(zhǎng)期污染—事發(fā)—急救瞞報(bào)—媒體揭露—政府通報(bào)—追究責(zé)任—澄清無(wú)污染或清除—部委調(diào)查”這樣一個(gè)奇怪的惡性循環(huán)。對(duì)照美國(guó)政府上個(gè)世紀(jì)60-70年代在環(huán)境教育方面的行政行為，我們當(dāng)今在環(huán)境教育和引導(dǎo)公民參與方面仍都有較大差距，亟需改進(jìn)和加強(qiáng)。我國(guó)在環(huán)境教育上，目前還沒(méi)有制定正規(guī)的環(huán)境教育相關(guān)的法律法規(guī)，只在其他保護(hù)環(huán)境的法律中稍有提及，沒(méi)有一套完善的環(huán)境教育法律和規(guī)章制度體系，隨意性較大。

加強(qiáng)環(huán)境教育和嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，必須同時(shí)予以足夠的重視，一方面要宣傳教育公民遵守環(huán)保法規(guī)，另一方面也要以執(zhí)法強(qiáng)化人們的環(huán)保意識(shí)，進(jìn)而形成一種關(guān)注水污染、支持水治理、善用水資源的良好社會(huì)風(fēng)氣。在涉及維護(hù)公共利益的立法中，對(duì)公益訴訟加以明確規(guī)定。相關(guān)部門(mén)如教育部門(mén)和法律部門(mén)應(yīng)該積極合作并及早的制定我國(guó)的環(huán)境教育法規(guī)，讓我國(guó)的環(huán)境教育能真正被納入到教育系統(tǒng)當(dāng)中，并逐步走上法制軌道。[8]對(duì)企業(yè)影響環(huán)境的各種行為信息的掌握則是公民“能夠”的關(guān)鍵所在。因此，我國(guó)還應(yīng)該對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)制度進(jìn)行完善，并制定相應(yīng)的保障措施，使公眾在參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)能夠了解完整的相關(guān)信息，以便做出正確的決策，也可以大大調(diào)動(dòng)他們參與環(huán)境保護(hù)的積極性。只有在水污染治理工作中將企業(yè)最大限度的置于各方監(jiān)督之下，才能對(duì)企業(yè)影響水環(huán)境的行為起到更好地規(guī)范作用。

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