當前新疆“三農”工作探析

宋建華李 艷

（1新疆社會科學院 經濟研究所；2中共新疆區委黨校 經濟學教研部 新疆 烏魯木齊 830002）

新疆是一個農業大區，做好“三農”工作，是推進新疆實現科學發展和長治久安的根本要求和必然選擇。然而，由于歷史、自然、社會等多方面因素影響，新疆的城鄉差距、工農差距、農民和市民的差距仍然較大。因此，破解“三農”難題成為當前新疆必須面對的重大歷史任務。

一、新疆“三農”工作面臨的現實困境

1.農業基礎設施薄弱，抵御自然災害能力不強。近年來暴雪、融雪型洪水、暴雨洪澇、霜凍、冰雹、大風等氣象災害及其衍生地質災害呈多發趨勢，農業病蟲害呈現偏重發生趨勢，畜牧業疫病防控形勢十分嚴峻，加強全疆氣象防災減災體系建設任務十分緊迫。僅2012年，全疆暴雨洪水、大風沙塵和冰雹災害就造成農作物受災面積882.2萬畝，受災341.6萬畝，絕收162.3萬畝，分別較上年同期增加283.6萬畝、4.8萬畝、26.5萬畝，災害覆蓋全疆13個地州46個縣市，對農牧業生產及人民生命財產造成巨大損失。雖經各級黨政和廣大農牧民全力抗災救災，最大限度地降低了災害損失，保證了各項農業生產正常進行，但也暴露出新疆在農業基礎設施建設方面存在的諸多薄弱環節。盡管近年來國家和自治區對農村基礎設施建設投入力度明顯加大，但由于農業基礎設施建設歷史欠賬多，基礎設施建設配套不夠，農業基礎薄弱的狀況沒有根本改變，著力提高農業綜合生產能力和抗御自然災害能力的任務仍然繁重。

2.草場退化嚴重，飼草料價格上漲，畜牧業生產面臨挑戰。對南疆地區實地調查發現，由于長期干旱缺水，大量的草場荒漠化、沙漠化加重，草場的載畜量急劇下降，生態環境十分脆弱。加之南疆農區種植結構以棉花和林果為主，小麥玉米秸稈短缺，飼料價格遠遠高于糧食價格，農區畜牧業生產面臨嚴重挑戰。全疆飼料、用工、仔畜等價格也在不斷上漲，畜禽養殖成本持續增高，比較效益下降，畜牧業生產扶持政策難落實，養殖戶貸款困難，資金短缺。養殖戶養殖風險和畜產品市場供給保障壓力加大，特別是牛羊肉供需矛盾更加突出，價格繼續較快上漲，但養殖戶受益不多，這也集中反映了新疆種養殖結構不合理，草畜矛盾突出的基本問題。

3.農業產業鏈條短，農產品加工增值率低，龍頭企業實力不強。新疆具有明顯的農產品資源優勢，現代農業開始進入到由生產型向生產與經營并重型轉變，向產業化、市場化發展的新階段。但是與全國平均水平、特別是與發達省份相比，農業產業化發展滯后，深度和廣度不足；龍頭企業總量不足，規模不大，競爭力不強，產業聚集和輻射帶動能力不夠。農業產業鏈延伸增值少，現代農業產業體系建設薄弱的狀況沒有根本改變，農民專業合作社的數量和質量還處于落后階段，大力發展農業產業化經營，推動農產品加工轉化和開拓農產品市場的任務仍然繁重。2013年，新疆農產品加工（流通）企業10 975個，農產品加工（流通）業總產值1 406.87億元，農產品加工業產值與農業產值之比僅為0.55∶1，遠低于全國平均水平1.9∶1，與沿海發達地區2～3∶1、發達國家4∶1相比差距更大；自治區級以上農業產業化重點龍頭企業390家，其中國家級重點龍頭企業33家，遠未滿足作為全國重要的棉花、林果、畜產品和后備糧食基地的發展現實需要。

4.農資價格上漲，生產成本提高，農民增收難度加大。由于受煤、石油等能源資源價格上漲帶動，農資價格大幅上漲，2012年以來，二銨同比上漲10%；尿素同比上漲12%；國產復合肥同比上漲5%，農用生產資料價格的持續大幅上漲已很大程度削減了國家惠農政策和農產品價格上漲給農民帶來的實惠，影響到農民增收。同時，來疆外來務工者人數減少，勞動力價格逐年上漲，人工成本進一步增加，農民增收難度加大。

5.農民文化素質低，外出務工難度加大，勞動力轉移困難。目前，新疆農村富余勞動力近180萬人，轉移農村富余勞動力任務十分艱巨。從全疆各地州已轉移的勞動力的素質來看，具有初中以上文化水平的極少，僅占1%左右，小學文化水平偏多，占85%以上，文盲也不同程度存在，因而只能從事一般性、簡單性，對技能、技術要求不高的體力勞動。由于外出務工的勞動者文化素質普遍偏低，缺乏非農職業技能，工資待遇較低，影響了外出務工農民的積極性，部分地區農民外出務工人數已經呈現增勢減緩的趨勢。

6.農業社會化服務有待繼續加強。農業社會化服務體系建設滯后與現代農業加快發展的新要求不相適應，農村公共服務投入不足與新農村建設深入推進的新要求不相適應。在農村金融服務方面，維持農牧業簡單再生產的信貸資金基本有保障，但對調整產業結構、促進產業化經營、支持農村中小企業發展，支持設施農業、現代畜牧業發展等方面的信貸資金支持規模不大，支持力度明顯不夠。政策性農業保險覆蓋面偏窄，補償作用非常有限。基層農業科技服務體系不健全，體制不活，人員缺乏，服務水平比較低。

二、做好“三農”工作，推進新疆實施跨越式發展和長治久安的對策建議

（一）以結構調整為主線，全面提升八大產業整體水平和綜合效益

1.提高糧食安全保障水平。堅持“總量有余、略有節余”原則，穩步發展糧食產業，建設國家糧食安全后備基地，積極調整糧食布局結構，大力扶持發展糧食主產區，積極發展糧食現代加工業和流通業，延伸糧食產業鏈條，提高糧食生產經營效益。

2.鞏固提升棉花產業。鞏固棉花產業在全國的優勢主導地位，提升棉花產業發展質量、效益和市場競爭力。堅持“穩定面積、改良品種、科學種植、提高單產、節水增效、加工增值”的方針，科學合理調控棉花種植，優化棉花區域布局，支持發展優質高產棉區，重點抓好南疆、東疆和天山北坡等高產棉區優質商品棉基地建設，增強棉花市場競爭力。推進棉花全程標準化生產，加快優質商品棉生產全程機械化進程。延伸棉花產業鏈，提高棉花附加值，加快推進棉花加工、倉儲、流通設施升級改造。

3.做優做強特色林果業。優化布局，控制面積，調優品種，加大科技含量，推進特色林果業向優勢產區集中。以標準化、規范化、產業化為切入點，全面提升特色林果業的發展質量和效益。以擴展營銷網絡和培育林果產品品牌名牌為重點，增強林果市場開拓能力，帶動提升貯藏保鮮和加工轉化能力，形成現代林果業發展新格局。

4.做大做強現代畜牧業。加快推進畜群畜種結構合理化、牲畜品種優良化、生產經營產業化、疫病防治網絡化和產品營銷市場化，突出抓好以水利為中心的牧區基礎設施建設和游牧民定居工程建設，加強飼草料基地建設和牧民培訓工作，全面推進牲畜機械化轉場，加快轉變傳統草原畜牧業生產方式。農區和城郊畜牧業要推進標準化畜禽規模養殖小區建設，使畜牧業成為農民增收致富的支柱產業，促進畜牧業持續健康發展。

5.做優現代設施農業。按照“統籌規劃、合理布局、集中連片、規模發展”的要求，加大政策支持力度，創新發展模式，強化標準化生產，推進繁育配送體系建設，提高管理水平，發揮區域品種和產業優勢，盡快建設一批高產、優質、高效、生態、安全的現代設施農業示范園。

6.做優區域性特色農業。以市場為導向，加快區域特色優勢資源轉換，建設若干區域性的特色農產品產業帶和具有穩定購銷關系的生產基地。按照區域化、專業化發展要求，推進一村一品、一鄉一品、一縣一品，打造區域性支柱產業，形成特色產業優勢群體，加快形成產、加、銷相互銜接的高效特色農業產業體系。建設綠色、有機特色農產品生產基地和加工業基地，重點支持加工番茄、甜菜、甜瓜、打瓜、紅花、啤酒花、枸杞、小茴香、芳香植物、沙棘等已經形成市場競爭優勢的特色產品基地建設，提升產業層次和規模。

7.積極發展休閑觀光農業。充分挖掘農村自然資源和特色民俗文化，大力開發農業多種功能，引導休閑觀光農業向更大范圍、更高層次發展，成為繁榮農村經濟、帶動農民就業增收的新產業。根據自然資源、人文資源、農業資源和城鎮功能定位，高標準規劃建設休閑觀光農業區，與新農村建設、“富民安居”工程、“定居興牧”工程相結合，與新疆特色旅游主導功能區資源開發相結合，創新休閑觀光農業經營模式。

8.大力培育制種和苗木花卉產業。按照“市場引導、政府扶持、企業化運作、產業化經營、社會化服務”的原則，加快建設各具特色的農作物種子和苗木花卉生產基地和集散中心，形成布局合理、區域特色鮮明、產業競爭優勢明顯的農作物制種產業、種苗花卉產業發展格局。加快規劃建設和提升小麥、玉米、甜菜、棉花、甜瓜、蔬菜、加工番茄等產業優勢突出的農作物種子繁育生產基地，推動種子生產規模化、標準化，延伸加工、包裝、運輸等配套產業，盡快建立起新疆主要農作物種子育、繁、推一體化產業體系。強化政策支持，加速擴張苗木花卉產業規模，加快引進和培育一批適合新疆氣候特點的高產、優質、抗逆、具有觀賞價值的用材林、生態林、特色經濟林、觀賞樹木及花卉新品種。

（二）加快發展以農產品加工業為主的農業產業化經營

1.大力發展農產品加工業。著力形成北疆以特色農產品和畜產品精深加工為主、南疆以特色林果產品精深加工為主、與新疆現代農業發展相適應的優勢農產品加工業布局。依托自然優勢資源確立優勢產品，圍繞優勢產品打造優勢產業，推動農產品加工業逐步由初級加工向精深加工轉變，由資源消耗型向高效利用型轉變，形成現代農業產業優勢。

2.堅持把做大做強龍頭企業作為推進農業產業化的主要任務。堅持“引進與扶持”并舉、“引導與服務”并重，以培育和發展龍頭企業為核心，以培育優勢農業和優勢產品為關鍵，提高龍頭企業的市場化、規模化、組織化和標準化程度，在不放松扶持發展中小涉農企業的同時，重點搞好外聯，引進一些大企業大集團，把做大做強做優龍頭企業作為新疆今后扶持農業產業化經營的方向。

3.不斷完善企農利益聯結機制。引導企業與基地和農戶建立穩定的產銷協作關系和多種形式的利益聯結機制。大力發展訂單農業，促進企業與農戶形成相對穩定的購銷關系。鼓勵企業設立風險資金，采取保護價收購、利潤返還等多種形式，與農戶建立“利益共享，風險共擔”的利益聯結機制。

4.大力發展各類中介組織。重點支持發展農村的各種專業合作經濟組織、專業協會、行業協會和農民自己的流通服務聯合體，培育壯大農民經紀人隊伍。加強監督管理，充分發揮中介組織和行業協會在產業服務、行業自律等方面的作用，使各類中介組織真正成為連接農戶與龍頭企業、農戶與市場的橋梁和紐帶，提高農民的組織化程度。

（三）加快農產品營銷平臺建設，大力開拓農產品市場

堅持“政府主導，企業運作”，優先打造以北京、上海、廣州、武漢為中心的四大農產品展銷平臺，逐步在華北、華東、華南、華中市場建立長期穩定的銷售渠道和網絡，進一步提升農副產品儲藏保鮮和運輸配送能力，逐步形成“順暢有序、配送靈活、保鮮供應、四季銷售”的現代營銷與物流模式，以瓜果為重點的大宗農副產品在北京、上海、廣東、武漢建立穩定的銷售渠道，大力開拓農產品市場。

1.加快農產品市場平臺建設。以名優特新、精深加工農牧產品為銷售重點，大力發展直銷店、連鎖店、加盟店、商場專柜（區）等經營模式，建立長期穩定的銷售渠道和網絡，著力加快區外、國外兩大板塊市場平臺建設。在北京、上海、廣州、武漢四大中心城市搭建長期外銷平臺，并借助其中心城市的影響力，輻射華中、華北、華東、華南地區，輻射全國中、高端市場；充分發揮新疆獨特的地緣、區位優勢和特色農產品資源優勢，主攻中亞、俄羅斯市場，積極開拓國際高端市場，加快外向型農業發展。

2.加快實施品牌名牌戰略。堅持“新疆農產品”公共品牌與企業品牌相結合的原則，強化區域公共品牌創建，加大區域品牌公共產品開發力度。重點培育和打造一批具有鮮明優勢特色的新疆農產品優勢品牌、特色品牌和知名品牌，支持做大做強名牌產品。以區、地州、縣為單位整合一批規模產業產品品牌，扶持培育一批優質、高效、安全、生態名牌產品。要抓緊對優勢農產品注冊證明商標和原產地標記認證，積極組織優勢農產品申請原產地產品保護，培植一批國家級、省級名牌農產品和馳名商標、著名商標以及市級知名商標。

3.強化流通體系建設。以產地批發市場為主體，以冷鏈物流建設為關鍵點，以健全產銷銜接機制為著眼點，加強基礎硬件配套設施，強化市場服務功能；整合現有物流資源，重點加強包裝、裝卸、運輸、倉儲保鮮、加工、直達供貨等能力建設；優化配置鐵路、公路、民航三大運輸網絡資源，建立三者聯運模式；積極尋求與第三方物流企業合作，提供包括運輸、倉儲管理、配送等服務，簡化物流流程，降低外銷平臺運營成本。采取連鎖經營、網上交易、電子商務等現代流通手段，擴大與國內外市場的產銷聯系，不斷提高新疆農產品整體流通水平。

4.大力培育市場經營主體。著力培育農產品龍頭企業、農民合作社、營銷大戶等農產品市場主體，建設一支眼界開闊、適應變化、勇于開拓、善于研究、會抓機遇的農產品營銷隊伍，面向國內、國際市場加強產銷銜接，與國內外有實力的大企業大集團、大型批發市場、大型連鎖超市直接建立穩定的購銷關系，逐步在國內外形成優勢互補、長期穩定的營銷網絡。

5.加強市場基礎設施建設。依托農產品優勢產業帶,整合規范、改造升級區內現有的集貿市場和農產品批發市場，在農產品的主產區、集散地和大中城市建立起相互銜接、相互配套的區域性農產品批發市場網絡，促使農產品由地產地銷轉向大規模的區域集中購銷。依托霍爾果斯、喀什、塔城等口岸城市，建設若干個面向中亞、俄羅斯的大型農產品出口貿易批發市場，逐步把新疆建設成為國內農產品向西出口的中轉集散地和區域性國際農產品貿易中心。

（四）加強農業基礎設施建設，增強農業可持續發展能力

要抓住中央支持新疆發展和19個省市對口援疆的機遇，認真分析研究近期陸續出臺的一系列支持政策，用足用活用好支農強農政策，統籌做好項目前期規劃，做好項目對接工作，加大項目資金爭取力度，使更多的農業基礎設施建設項目落地開工，切實改善各族農牧民群眾的生產生活條件，增強農業的可持續發展能力。

1.加強重大水利骨干工程建設。重點推進流域調水工程和灌區改造工程建設。加大塔里木河流域近期綜合治理力度，探索建立流域水資源統一管理機制。加快病險水庫除險加固工程進度，加強項目管理，盡快完成建設任務。

2.加快發展節水農業。大力推廣高新節水技術和常規節水技術，增加高效節水農田面積。積極開展干旱區節水農業示范區建設，推廣節水栽培耕作管理制度，不斷提高水資源利用效率。

3.加強牧區水利基礎設施建設。扶持建設牧區水利示范縣和節水示范縣。

（五）積極發展勞務經濟和非農產業，構建多元化增收新格局

按照“努力實現居民收入增長和經濟發展同步，勞動報酬增長和勞動生產率提高同步”的要求，在穩定增加農民家庭經營收入的基礎上，努力實現農民勞務收入和非農產業增收新突破。積極引導農民進入當地就業容量大的勞動密集型企業、服務業和基本建設工程等領域就地就近就業創收，確保實現穩定轉移農村勞動力就業和農民參與勞務創收的目標。在推進縣城和小城鎮建設中，加快發展農村二三產業，著力培育縣域支柱產業，增強縣域經濟活力，吸納更多農村勞動力進入城鎮和非農產業就業。落實促進鄉鎮企業和非公有制經濟發展的政策措施，促進產業聚集發展，推動鄉鎮企業結構調整和產業升級，扶持農產品精深加工、貯運保鮮、物流營銷。支持農民發展休閑觀光農業，開發農業多種功能，拓寬農村非農就業途經。按照實用實效原則，整合培訓資源，強化訂單培訓，大規模開展農村勞動力勞動就業技能培訓，加快培養有文化、懂技術、會經營的新型農民和有專長和技能的產業工人。

（六）進一步健全農業農村社會化服務體系

1.推進現代農業科技創新。創新推廣服務機制，加強科技特派員工作，推進基層農技推廣體制改革，實行農科教結合，健全農技推廣體系。以項目為平臺，將各級各類農業技術推廣力量進行縱向和橫向的優化組合，努力形成農業技術推廣主體多元化格局。支持農村合作經濟組織大力普及推廣農業科技，積極培育農業科技示范戶，建設農業科技示范基地；積極引導企業開展農業技術研發，參與農業技術推廣。

2.努力提升現代農業金融服務水平。落實涉農貸款稅收優惠、定向費用補貼、增量獎勵政策，引導更多信貸資金和社會資金投向農村。擴大小額貸款公司試點，積極進行金融、保險、財政、農戶“四位一體”農業貸款運作模式，有效解決農民貸款難、貸款額度小、貸款周期短等問題。努力拓寬保險領域、推出保險新品種，積極開展林果業、設施農業等主導產業政策性保險，依托龍頭企業資助農戶進行農業保險試點，發展多種形式、多種渠道的農業保險。

3.推進農村信息化建設。著力開展農村信息網絡和服務站點建設，加快現代農業生產技術信息應用、農產品流通信息服務、現代農村文明生活信息傳播。繼續在全疆推廣電信公司的“三電合一”及移動公司的“農信通”等業務試點工作，逐步實現“網絡到鄉鎮、信息到村組”。

4.強化農產品質量安全體系建設。以全面推進農產品產地準出、市場準入為抓手，以構建長效監管機制為切入點，突出源頭監控，強化過程監管，推行市場監測，建立健全無公害、有機、綠色農產品質量監測服務體系。強化對農產品生產、加工、運輸、銷售全過程質量安全監控，全面提高新疆農產品質量安全水平。

5.完善救災應急反應機制。建立健全農業農村防災減災體系，進一步提高農業農村救災工作的時效性。

（七）繼續抓好民生工程，促進農村和諧穩定

1.抓好富民安居工程和定居興牧兩大工程建設。工程建設中要堅持把富民與安居、富民與興牧、當前增收與長遠發展相結合，注重培育產業，提高自我發展能力，注重充分調動廣大農牧民群眾的積極性、主動性和創造性。

2.推進扶貧開發工作，提高農牧民自我發展能力。堅持開發式扶貧方針，增加扶貧資金投入，加大農村扶貧整村推進力度。鞏固邊境扶貧試點成果，推進扶貧開發與農村低保制度有效銜接試點。積極探索，勇于創新，以扶貧開發促發展，以提高勞動力轉移就業培訓質量、提升產業化扶貧水平為重點，進一步提高貧困地區和貧困群眾自我發展的能力。

3.提高農村教育水平。鞏固農村“兩基”攻堅成果，全面實現普及農村九年制義務教育目標；爭取國家支持在南疆地區和財政狀況相對較好的縣市率先實行高中階段免費教育，加快普及農村高中教育；提高農村義務教育階段困難家庭寄宿生生活費補助標準和農村學校公用經費標準；推進區內中等職業教育體制改革，加快建立面向農村的免費中等職業教育制度；繼續加強對農村學校師資培養和在職教師再教育培訓，特別是“雙語”教師的培訓。

4.著力提高農村公共文化生活水平。建立健全農村公共文化投入保障機制，加大農村公共文化服務體系建設，推進廣播電視村村通建設，加強鄉鎮綜合文化站和村級文化活動室等公共文化設施建設，加快農村電影放映、農家書屋等重點文化惠民工程。建立設施比較完善的體育活動場地，組織農牧民開展經常性活動，豐富精神文化生活，提倡健康文明的生活方式和社會風尚，促進農村精神文明建設再上新水平。

5.著力提高農村社會保障水平。加大農村最低生活保障工作力度，提高農村最低生活保障標準，實現應保盡保，并對有重病重殘人員、高齡老人、兒童的低保家庭以及缺乏勞動力、單親家庭予以適當照顧。按照國家總體要求和部署，積極做好新型農村社會養老保險制度試點工作，及時制定并實施適合農民工收入低、流動性強特點的參加養老保險辦法。

[1]新疆2013年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL]http://news.ts.cn/content/2014-02/28/content_9382393.htm，2014-02-28.

[2]2010～2011年新疆經濟社會形勢分析與預測[M].烏魯木齊：新疆人民出版社，2010.

[3]2012～2013年新疆經濟社會形勢分析與預測[M].烏魯木齊：新疆人民出版社，2012.

[4]構建新疆農產品外銷平臺的研究[J].實事求是，2012（01）.