對新疆昌吉州草原生態(tài)建設與保護問題探析

魏本德

（中共新疆昌吉州委黨校 新疆昌吉831100）

“草原是地球生態(tài)系統(tǒng)中一個非常重要的組成部分，有著不可代替的生態(tài)保障作用，在我國的生態(tài)和環(huán)境保障方面，占有舉足輕重的地位。”[1]近年來，新疆昌吉州草原建設與保護工作力度逐步加大，取得了一定的成效。但由于歷史欠賬太多，部分草原長時期滿負荷、超負荷開發(fā)利用，草原退化比較嚴重，長此以往勢必影響昌吉州經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，搞好草原的生態(tài)建設和保護，對昌吉州經濟可持續(xù)發(fā)展和全面建成小康社會意義重大。

一、昌吉州草原生態(tài)建設與保護工作的基本情況

近年來，昌吉州黨委、人民政府高度重視牧區(qū)經濟社會與草原生態(tài)環(huán)境的協(xié)調發(fā)展，認真貫徹落實國家和自治區(qū)草原保護建設利用、牧民定居（定居興牧）、牧區(qū)水利設施建設等各項政策，牧民定居、草原保護建設等工作取得了較大的成就，牧區(qū)基礎設施建設不斷完善，草原畜牧業(yè)發(fā)展方式加快轉變，牧民收入逐步提高，生產生活條件明顯改善。通過禁牧、休牧、草畜平衡、草原生物災害防除等多項草原保護措施應用和牧民定居工作的推進，天然草原草地產量逐年上升，涵養(yǎng)水源的能力增強，牧區(qū)草原生態(tài)局部環(huán)境得到進一步改觀。

1.草原利用情況。昌吉州現有草原面積7 308萬畝，可利用面積6 718萬畝。其中：夏草場面積522.96萬畝，理論載畜量136.96萬羊單位，超載41.6萬羊單位；冬草場面積3 906.86萬畝，理論載畜量177.1萬羊單位，基本平衡；春秋草場面積2 288.18萬畝，理論載畜量101.4萬羊單位，超載19.88萬羊單位。跨區(qū)放牧草原面積325.2萬畝。

2.草原生態(tài)建設與保護工作有序開展。昌吉州通過草補機制、退牧還草、草原圍欄、人工飼草料地建設等政策和工程的實施，進一步加強草原建設和保護，天然草場資源得到了有效利用和保護。天然草原的草地產量、植被蓋度及優(yōu)質牧草的比例逐年上升，草原生態(tài)向良性方向發(fā)展。全州累計完成草原圍欄2 000多萬畝，建設人工飼草料地100多萬畝。現有人工草地面積364萬畝，其中人工飼草料地41萬畝，補播改良割草地312萬畝，飛播牧草11萬畝。

3.落實草場補償政策基本到位。昌吉州從2011年開始實施一個為期5年的項目規(guī)劃，全州落實禁牧面積2 030萬畝，草畜平衡面積4 688萬畝，禁牧區(qū)轉移牲畜36.565萬羊單位，牧草良種補貼面積41萬畝，草畜平衡區(qū)核減牲畜16.136萬羊單位。生產資料綜合補貼牧戶27 402戶，每年可獲得獎補資金2億元左右。禁牧區(qū)已與林業(yè)管護站聯合建站30個，管護員113人；草畜平衡區(qū)在轉場主要牧道口修復利用原有監(jiān)管站37個，監(jiān)管人員189人。項目建設已初見成效，使昌吉州草地生態(tài)狀況明顯改善，植被蓋度、草層高度、產草量顯著提高，草原生態(tài)環(huán)境惡化的勢頭得到遏制，草原生態(tài)向良性發(fā)展轉變。

4.牧民定居工作持續(xù)推進。昌吉州牧民定居工作開始于上世紀80年代，發(fā)展經歷了三個階段：第一階段以政府引導幫扶為輔、牧民自籌為主，采取了集中定居、分散定居、插花定居等形式，出現了一批早期的定居點和插花戶。第二階段為2000年到2008年，隨著國家退牧還草項目等惠牧政策的實施和州縣地方財力的增強，按照“政府引導、牧民自愿，統(tǒng)一安排、相對集中”的原則，牧民定居點基本實現了“三通、四有、五配套”（水通、路通、電通；有草料地、有住房、有暖圈、有園地；配套學校、商店、文化室、衛(wèi)生所、技術服務站），牧民生產生活條件改善明顯。第三階段為2009年以來，隨著中央支持新疆經濟社會發(fā)展力度進一步加強，定居興牧項目、福建援疆工作以及牧區(qū)水利設施建設項目等有規(guī)劃、有步驟、有重點地推進，牧民定居以集中定居為主，每個定居點定居牧民150戶左右，每戶牧民定居房屋、牲畜棚圈、道路、水電、飼草料地（5畝水澆地）等配套設施建設投入資金超過20萬元，而每戶定居牧民僅投入2～4萬元，就能住上高標準、高水平、高質量的抗震安居房，牧民定居的積極性較高，工作推進速度快。截止2012年底，全州定居牧民16 239戶，為牧民總戶數的60.8%。

5.監(jiān)督管理和草原防火情況。一是積極開展草原法律法規(guī)宣傳，落實草原承包政策和草原保護制度，加大草原違法案件查處力度等一系列維護草原生態(tài)安全和保障牧民利益的工作。二是認真落實草畜平衡制度和禁牧休牧輪牧制度，制定了到2013年實現夏草場平衡放牧的超載減畜計劃。在草原法規(guī)操作性不強的情況下，借助于“村規(guī)民約”等，有效遏制了夏草場超載代牧等行為。全州共建成禁牧區(qū)690萬畝、休牧區(qū)995萬畝、輪牧區(qū)173萬畝。三是加強了草原防火安全工作，制定了草原火災應急預案，落實了草原防火責任制度，加強了草原防火基礎設施建設，建成了一個州級草原防火物資儲備庫，完成邊境草原防火隔離帶25公里。全州連續(xù)多年無一起草原火災發(fā)生。

二、昌吉州草原生態(tài)建設與保護工作存在的問題及原因分析

1.部分草場確權不到位。受歷史原因、植被條件和使用習慣等因素影響，除阜康市、吉木薩爾縣外，昌吉州其他五縣市均有部分草場只確權到村集體，未確權到戶；即使是當時已承包到戶的草場，也還存在著界限不清、責權不明確的問題。此外，部分草場承包合同、轉讓合同、征占用合同內容不規(guī)范。隨著國家草原生態(tài)保護獎勵補助機制的落實，這些問題已成了急需解決的現實問題，也是牧民群眾持續(xù)上訪的一個重要因素。

2.草原生態(tài)環(huán)境惡化沒有根本解決。雖然昌吉州近些年加大了草原建設投入，項目區(qū)草原生態(tài)系統(tǒng)得到了一定恢復，但草原生態(tài)環(huán)境“局部改善、整體惡化”的局面還未根本扭轉。

一是草畜矛盾日益突出。近年來，昌吉州牲畜數量成倍增長，而后續(xù)資源嚴重不足，長期過度放牧，草原生產力水平嚴重下降。與上世紀八十年代相比，由于行政區(qū)劃的變更和大量開墾征占（團場尤為嚴重），昌吉州草地面積減少了3 563.5萬畝，而牲畜數量增加187.4萬頭，畜均占有草地面積已由32.82畝下降為12.76畝，這是草畜矛盾加劇的根本原因。山區(qū)冬夏牧場約有30%草甸裸露，丘陵戈壁春秋牧場約有60%物種變異，基本優(yōu)質牧草漸趨絕跡，沙漠草場開始沙化。

二是“圍欄圈地”外放牧強度加大。近年來國家投入草地建設項目資金，牧民雖然得到了一定的好處，但有些地方片面追求“圍欄圈地”，而飼草料基地建設滯后，本來草地嚴重不足，大量被圍后，畜群無法分流，欄內保護、欄外放牧強度加大，加劇了草地退化，這種顧此失彼的做法，實際上是“揚湯止沸”，草地“輪牧、休牧、禁牧”的投資效果無法真正實現。

三是草原畜牧業(yè)生產方式沒有根本改變。草原畜牧業(yè)的傳統(tǒng)生產方式，經營理念改觀不大，無法適應新的形勢和變化了的生態(tài)環(huán)境。突出表現在牧區(qū)牲畜品種混雜、質量較差、效益低下。以羊為主，畜種結構不合理，數量不少，對人均收入增幅拉動作用不大，特別是多數牧民缺乏后續(xù)資源和飼料基地保障，草地經營既不科學又不合理，大量山草、干物質較低，夏季營養(yǎng)盛期得不到利用，造成草地資源極大浪費。

3.違規(guī)開墾和征占用草原問題比較突出。“由于認識偏差或受經濟利益驅使，部分地方不惜以犧牲草原生態(tài)為代價，借土地開發(fā)、上項目、招商引資的名義大量開墾和占用草原，隨意變更草原用途，使草原建設面積遠遠落后于減少面積。”[2]昌吉州隨著工業(yè)化進程的逐年加快和定居興牧工程的大力實施，多年來工業(yè)征用使用草原、農林水牧開發(fā)占用草原及承包經營權流轉現象較為普遍。一些非牧業(yè)生產單位和個人，在草原開墾開發(fā)中不按程序報批，存在未批先占、少批多占等非法占用現象。部分草原未經草原行政主管部門審核審批被開墾開發(fā)，轉入非牧業(yè)生產單位或者他人使用，面對種植飼草飼料作物效益低下的情況，改變用途，種植經濟作物。還有牧民、鄉(xiāng)村與非牧業(yè)生產單位或個人簽訂協(xié)議，有些直接開墾，有些通過土管部門或其他部門辦理開發(fā)手續(xù)。據不完全統(tǒng)計，1986年以來，全州建設工農業(yè)園區(qū)及農、林、牧等開發(fā)利用草原總面積約495萬畝。煤電煤化工產業(yè)帶規(guī)劃區(qū)占用草原面積約435萬畝。由于一部分春秋牧場被墾、被征、被占，打破了草原畜牧業(yè)四季代謝輪牧的客觀規(guī)律和固有的生產秩序，“田進畜退”，一些旱地已開墾到了森林草甸，畜群密集、擁擠于山區(qū)，加劇了草地退化。

4.牧區(qū)基礎設施建設滯后，牧民定居整體水平不高。長期以來，因歷史欠賬多，昌吉州牧區(qū)在人工飼草料地、牧區(qū)水利等基礎設施建設投入方面嚴重不足。各縣市因財力有限也難有大的作為，牧民定居水平整體不高。牧區(qū)自然條件惡劣，洪澇、雪災等自然災害頻發(fā)。全州已定居牧民人均占有土地僅有2.6畝，其中一半種植了口糧和其他作物，種草養(yǎng)畜的基本措施還沒有真正落實，許多定居區(qū)由于生產條件限制，還處在“有畜無草，有地無水，人定畜不定”的狀況，草地壓力一時還無法緩解。個別在上世紀80年代建成的定居點，因修建時間早、資金投入少、缺乏統(tǒng)一規(guī)劃等，個別定居點醫(yī)療衛(wèi)生、學校、文化室等基礎設施建設相對薄弱，對已定居牧民生產生活造成一定的不利影響。

5.草地管理體制不順，機制不活，管理缺位。草地屬國家所有，面積大、分布廣，多處在深山崇嶺和荒漠戈壁，而全州從事草原工作和管理人員僅有百余名，草地資源長期處在“縣市管不到，鄉(xiāng)村無人管”的狀況，草地資源管理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)村生產發(fā)展脫節(jié)。同時草地確權到戶，也只是抓鬮分配，指山水為界，并無實際丈量，家底不清，界線不明，許多荒漠戈壁，一地多證，草地、林地、荒地相互矛盾，各地爭端和糾紛時有發(fā)生。對牧民實行“以草定畜”、“草畜平衡”制度，既無標準，又無依據，管理無法到位，只能是紙上談兵。近年來，不僅州、縣市各級干部，深入牧區(qū)調研較少，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導，雖然身在牧區(qū)，也無暇問及草原生態(tài)建設問題。草地的保護、建設、管理、使用等很少納入工作視線。全州草原合理流轉機制、生態(tài)補償機制、生態(tài)移民、資源置換等既缺乏科學規(guī)劃，又缺乏規(guī)范性政策引導，這些都對草地生態(tài)保護十分不利。

三、對昌吉州草原生態(tài)建設和保護的對策建議

1.進一步完善草原確權承包工作。“1996年以來，本著大穩(wěn)定、小調整的原則，對草原四至界限、面積、等級等重新進行確認，并留出牧道、飲水點、配種站、藥浴池等公共草場，制定出承包方案，經村民代表大會同意后，繪制成牧民承包草原分布圖，由發(fā)包方與承包方簽定承包合同書。”[3]此次草原確權承包工作基本完成了新疆草場家庭承包經營的劃分，但仍有部分草場沒有實現家庭承包經營，草場的產權劃分還不清晰。因此，要緩解草原超載現象，措施之一就是要利用此次生態(tài)補助獎勵政策實施的機會，進一步完善草原確權承包工作，基本實現家庭承包經營全覆蓋。要將產權劃分不明晰草場落實承包主體，對前期聯戶承包的草原，能承包到戶的進一步承包到戶；對需要變更、新申請簽訂《草原承包合同》的做好合同簽訂工作；對同一草場分屬不同《草原使用權證》的進行調節(jié)，重新劃分承包。要加強對承包主體權利和義務的規(guī)定，實現草原保護、建設、利用和管理規(guī)范有序。

2.認真落實草原生態(tài)保護補助獎勵政策。“從2010年起，我們要抓住國家實施草原補獎政策的有利時機，在全州范圍內大力開展草原禁牧，落實草畜平衡政策。落實草原生態(tài)保護補助獎勵政策、建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制，是一項保生態(tài)、促發(fā)展、助民富的重點民生工程，也是一項功在當代、利在千秋的德政工程。”[4]

一是加強組織領導，建立健全機構。把草原生態(tài)保護補助獎勵機制的落實納入各級政府年度綜合目標考核范圍，切實加強各級政府對草原生態(tài)保護補助獎勵機制工作的領導。

二是加大宣傳培訓力度，營造落實草補機制的良好氛圍。充分利用廣播、電視、報紙、座談會、發(fā)放宣傳材料等多種形式廣泛、深入宣傳草原在國計民生和生態(tài)文明建設中不可替代的重要作用，大力宣傳草原保護建設的政策法規(guī)和發(fā)展成就，提高全社會關心草原、愛護草原的意識，為順利實施草原生態(tài)保護補助獎勵機制營造良好氛圍。

三是加大督查和監(jiān)管力度，促進草補機制穩(wěn)步推進。嚴格獎補資金發(fā)放程序，實行專戶管理、專帳核算，經獎補工作領導小組審核后，逐級下撥資金，通過“一卡通”或現金發(fā)放等形式把補獎資金直接發(fā)到牧民手中。

3.加強牧區(qū)基礎設施建設，加大牧民定居工作力度。牧民定居是一項生態(tài)移民的系統(tǒng)工程，也是保護草地生態(tài)的根本性措施，要認真總結二十多年來的成功經驗，在定居水平和定居質量上狠下功夫。要把改善生活條件與解決生計問題結合起來，采取宜農則農、宜牧則牧、宜游則游、宜商則商等形式開展牧民定居。依法收回合同到期的農場和少批多開的農場土地，優(yōu)先安排牧民定居。結合城市發(fā)展建設規(guī)劃，建設一批城郊和路邊牛羊育肥、奶牛養(yǎng)殖區(qū)，引導牧民從事專業(yè)養(yǎng)殖和個體經營。鼓勵牧民開展旅游服務業(yè)、餐飲業(yè)、民族手工業(yè)等特色經濟。要建立定居牧民幫扶工作機制，調動社會力量，多種渠道幫助牧民定居致富。

4.加快實施傳統(tǒng)草原畜牧業(yè)向現代畜牧業(yè)轉型工程。傳統(tǒng)的草原畜牧業(yè)生產方式已經越來越不適應草原生態(tài)保護的要求，更不適應現代畜牧業(yè)發(fā)展的要求，當務之急必須采取措施加快牧區(qū)草原畜牧業(yè)轉型。草原畜牧業(yè)減畜與保護草地相一致，又與大幅度增加牧民收入相矛盾。因此，做到減畜不減收，實現兩個根本性轉變，基本出路在于改造提升傳統(tǒng)畜牧業(yè)。

一是要堅決實行“以土換良”的方針，加大牧區(qū)牛羊品種改良力度。據推算，如果實施“三年換種，十年改良”的規(guī)劃，全州三年內配備兩千頭優(yōu)良種公牛和兩萬只種公羊，只需3 000多萬元的投入。在現有牲畜存欄基礎上，牧民收入就會增加40%以上。各級政府要認真算大帳，算細帳，加大品種改良支持力度，努力實現草原畜牧業(yè)由數量型向質量效益型的根本轉變。

二是要實行“以小換大”的方針，合理調整畜種結構。據測算，一頭良種牛相當于十五只羊的效益，而草地退化的主要原因來自牲畜蹄肢踐踏，牧民用十五只羊換一頭牛，就會減少五十六只蹄肢對草地踐踏。因此，把牛羊畜種結構調整到最佳比例，是一項既做到減畜不減收，又能保護草地生態(tài)的上上之策。各地要積極推廣“以小換大”的典型經驗，創(chuàng)造條件，因勢利導，加大調整力度。

三是要實行“以糧換肉”的方針，加大飼料糧投入，轉變“山區(qū)吊架子，農區(qū)搞育肥”的傳統(tǒng)飼養(yǎng)方式，積極引導牧民常年補料，直線育肥，適時出欄，提高畜均個體單產，增加牧民收入。

5.加強草原監(jiān)督管理體系建設，加大草原執(zhí)法監(jiān)督力度。健全完善草原監(jiān)督管理機構，解決編制和人員經費等問題，鞏固州、縣、鄉(xiāng)三級草原監(jiān)督管理隊伍建設，形成上下管護聯動網絡。各縣（市）根據需要增加管護人員，人員一方面依托現有的村級防疫員，另一方面利用禁牧和草畜平衡區(qū)域的牧民擔任，由縣（市）財政給予政策和工資補助。

進一步加大草原執(zhí)法監(jiān)督力度。按照國家的要求，在認真貫徹實施《草原法》和《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈草原法〉辦法》的同時，依法加強草地資源管理，盡快制定出臺草原植被恢復費標準和使用管理辦法。嚴把征占用草原審核審批關。加強草原監(jiān)理工作，嚴厲打擊開墾草原、非法征占用草原、亂采濫挖草原野生植物等破壞草原的違法行為。強化隊伍建設，提高依法管理的自覺性和主動性。加快推行基本草原保護制度、草畜平衡制度和禁牧休牧制度，整體推進基本草原劃定工作，對基本草原實行嚴格保護，把草原保護三項制度落到實處。

6.理順草原管理體制，創(chuàng)新草原經營機制。草原是縣（市）人民政府直接管轄的國有資源，各級政府要認真執(zhí)行草原法律法規(guī)，研究和制定管理措施，創(chuàng)新經營機制，促進區(qū)域經濟的發(fā)展。要認真解決好草地保護與當地牧業(yè)生產發(fā)展相脫節(jié)的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和基層組織，要負有草地保護的責任和義務。鑒于昌吉州草地面積大的實際，將州縣草原站和草原監(jiān)理站合為一體，成立兩級“草業(yè)監(jiān)督管理局”，有草原的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設“草原監(jiān)理站”或派出一定數量的監(jiān)督員。村民委員會主任擔任基層監(jiān)督員，把草原管理措施，變?yōu)楦骷壵男姓袨椋袑嵓訌姳Ｗo。

[1]錢海青.赤山黔蘇草原生態(tài)建設與保護問題研究[J].松州學刊，2013（01）.

[2]巴特爾.加強草原保護與建設，實現生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展[J].中國畜牧業(yè)，2013（03）.

[3]王英平.對促進新疆草原畜牧業(yè)發(fā)展的建議[J].新疆畜牧業(yè)，2013（02）.

[4]錢智.在自治區(qū)推進草原生態(tài)保護補助獎勵機制工作會議上的講話[EB/OL].http://www.xjxnw.gov.cn/zx/snzc/xjldjh/2012n/10/921958.shtml，2012-06-18.