上海保險業助推現代農業轉型——簡析《上海農業保險大災(巨災)風險分散機制暫行辦法》

本刊記者 吳喆 通訊員 劉謖

2014年4月30日，國務院以國發〔2014〕18號批轉國家發展改革委《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》，明確提出要“建立健全農業保險和巨災保險制度”。2014年5月30日，上海市政府辦公廳正式頒布實施《上海市農業保險大災（巨災）分散機制暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。

這是自2006年上海在全國率先制定出臺《上海市農業保險特大災害補償試行方案》（以下簡稱《試行方案》）后，上海保監局認真研究上海地區農業巨災風險的特點和規律，聯合上海市農委、財政局、金融辦制定的農業保險巨災分散機制的2.0升級版。此舉意味著上海已建立起較為完善的地方財政支持的農業保險大災風險分散機制，將多層次分散上海農業大災風險，促進農業保險持續健康發展，促進農村深化改革，進一步提高上海的農業生產保障能力，進一步完善了上海市農業保險體系。

政府扶持、市場運作、多層分擔，構建風險分散機制

此次上海頒布的《辦法》在政府扶持的基礎上，強調市場運作，通過財政托底、保險參與、再保介入等市場化手段，充分發揮保險風險管理和保障補償功能，構建多層次的農險大災、巨災風險分散機制。

《辦法》主要著眼于臺風、特大暴雨、重大病蟲害（疫病）等不可抗拒災害，適用于上海地區經營政策性農險業務的農業保險機構，明確政策性農業險業務賠付率超過90%為大災風險，超過150%為農業保險巨災風險。

《辦法》規定：“在公歷年度內有關政策性農業保險業務賠付率在90%以下的損失部分，由農業保險機構自行承擔。賠付率在90%～150%的損失部分，由農業保險機構通過購買相關再保險的方式分散風險。賠付率超過150%以上的損失部分，由農業保險機構使用對應區間的再保險賠款攤回部分和農業保險大災風險準備金承擔；如仍不能彌補其損失，差額部分由市、區縣財政通過一事一議方式予以安排解決。”

開源引水、放水養魚、因地制宜，遵循市場化指揮棒

與《試行方案》相比，新出臺的《辦法》激活了市場主體的力量，通過市場化的手段，以更高的層次、更快的效率、更優的目標分散農業保險巨災風險。

2006年出臺的《上海市農業保險特大災害補償試行方案》為上海市農業保險巨災補償機制打下了堅實的基礎，并為此后多年的農業特大災情發生后迅速處置災情、恢復災后農業生產、保障農險健康可持續發展發揮了“穩定器”的作用。但是，該《試行方案》主要依賴政府財政力量應對農業巨災風險，缺乏商業分保機制，無法充分發揮市場效率。此外，該方案啟動門檻較高，操作難度較大。

上海的政策性農險公司安信農保相關負責人介紹說，上海是自然災害較多的地區，氣象災害幾乎每年都出現，2005年的“麥莎”臺風、2008年的雪災、2012年的“海葵”臺風、2013年的高溫和“菲特”臺風給農業造成很大損害，僅“海葵”臺風就給上海農業造成損失超過2億元。農險業務嚴重虧損，造成公司較大的經營困難。而全球氣候變暖和厄爾尼諾、拉尼娜現象的影響日益強烈，盡快完善上海農險巨災分散機制的任務十分迫切。

為使上海市農業保險特大災害補償政策制度化、具體化，確保農業保險穩定持續經營，切實保障“三農”利益，上海保監局認真研究完善上海市農業巨災風險分散制度，積極爭取上海市政府及相關部門支持，針對《試行方案》在近年來實際操作中面臨的困難，并結合現階段，特別是《農業保險條例》實施后的農業保險發展狀況進行了全面的制度設計，最終促成《辦法》的落地生根。

與《試行方案》不同，《辦法》將“補機構”轉變為“補業務”，釋放農險機構活力，為今后上海市農業保險發展打下堅實基礎。以安信農保為例，作為上海市以農險為主的政策性保險機構，安信農保根據政府要求，實現政策性農險業務與商業險掛鉤，以商業保險利潤彌補農險損失，間接推高了大災損失后財政補貼的門檻，制約了公司發展，也降低了大災分散機制的有效性。《辦法》“適用于上海地區經營政策性農險業務的農業保險機構”，為今后上海農險市場吸引更多機構參與、提升綜合承保能力、提高市場化運作水平，從制度層進行了調整，以適應新時期、新情況。這一規定既為安信農保“松了綁”，又為其他機構進入上海“開了門”，進一步提高了上海農險市場的活力，有利于上海農險業務長期、持續、健康發展。

上海保監局局長裴光表示，《辦法》體現了“政府扶持、市場運作”“多層分散、持續經營”“加強領導、統一協調”三大基本原則，充分運用市場機制，進行政府職能轉變，提高農業保險經營的效率，以“無形的手”為主，“有形的手”為輔，全力推進農業生產和農業保險健康、穩定、可持續發展。這是黨的十八屆三中全會“發揮市場在資源配置中起決定性作用”和“更好發揮政府作用”的充分結合與具體實踐。

財政高效、保障切實、險企受益，多方共贏持續發展

縱觀《辦法》所涉及的內容，業內專家分析指出，這是一次多方共贏、值得借鑒的農險大災應對機制的實踐與創新。

對政府而言，《辦法》及時全面對接財政部關于農業保險大災風險準備金的規定，因地制宜完善農險大災準備金制度，將準備金制度有機地融合進多層次的大災風險分散機制中，提高風險準備金的統籌、使用效率，最大限度地發揮其保障支持作用。

對保障對象、廣大農戶而言，《辦法》通過多層次、多方面的大災風險分散機制，關口前移，突出了事前、事中的風險分散作用，輔之以事后托底補償，避免了農險經營機構災后因無法及時獲得財政補助而影響正常經營的問題。

對于保險公司而言，《辦法》明確：“市級財政對農業保險機構購買有關政策性農業保險業務賠付率在90%～150%損失部分的再保險給予保費補貼。年度補貼標準為上年度農業保險機構購買相關再保險保費支出的60%，最高不超過800萬元。再保險保費補貼由市農委安排列入部門預算。”通過將再保險保費補貼明確列入政府部門預算的方式，體現了上海市政府對農險機構購買商業再保險的政策鼓勵和大力支持，為運用市場化機制建設符合上海地區特點的巨災保險制度進行了有益的探索。

裴光局長對于《辦法》寄予厚望：農穩天下安。黨的十八屆三中全會明確了全面深化農村改革的目標要求，提出了健全城鄉發展一體化機制的重大舉措。保險業應該切實加強服務“三農”建設的能力和水平。《辦法》是上海保險業在中國保監會和上海市委、市政府正確領導下，為上海農業農村經濟持續發展提供的有力保障，是保險業對于農業巨災風險防范化解的創新探索。上海保險業要著眼于都市型、現代化、內涵式的上海農業特色，貼近農戶需求、貼近市場需求、貼近政府需求，依托行業的專業技術、專業服務和專業產品，勇于創新，為深化農村改革、加快農業農村經濟發展做出新的貢獻。