新形勢下行政事業單位的財務管理研究

劉梅芳

（甘肅民族師范學院，甘肅 合作 747000）

行政事業單位承擔著執法監督功能和社會管理功能。財務管理質量的高低關系到行政事業單位職能的發揮。新形勢下，以部門預算、國庫集中支付、政府采購為核心的財政管理機制改革對行政事業單位的財務管理工作提出了更高的要求。

一、行政事業單位財務管理的特征

行政事業單位財務管理是按照國家有關的法律法規和方針政策，有計劃地籌集、分配和利用資金，并對行政事業單位的經濟活動進行核算、監督與控制，保證財務計劃的全面完成，并實現支出成本最小化和社會效益最大化的財務管理目的。

行政事業單位的財務管理具備了以下特征：（1）資金來源基本依靠國家財政撥款及其他收入，不存在企業會計意義上的所有者權益，一般也不存在買賣、轉讓、清算等問題；（2）行政事業單位必須嚴格按照國家的有關規定使用資金；（3）通常情況下，行政事業單位的活動不以盈利為目的，不能直接創造經濟利潤，即使個別事業單位可以按照一定的收費標準提供產品和勞務，但其價格均應等于或者低于成本價。

二、新形勢行政事業單位財務管理中存在的問題

當前，我國財政管理制度改革正在全面開展，但很多行政事業單位沒有適應改革帶來的變化，對財務管理工作沒有給予足夠的重視，財務管理中存在諸多問題。財務管理成為許多行政事業單位管理工作上的“短板”。

（一）對財務管理的重視程度不足

很多人認為，行政事業單位既然不是盈利性單位，那么財務管理就只限于“管錢”和“花錢”，財務預算、核算、控制、審計等都是企業行為。對財務預算、財務控制等存在一定程度的疏忽，這導致行政事業單位的財務管理呈現出松、散、亂的局面，財政資金難以發揮其應有的作用。由于很多事業單位的財務預算存在一定的隨意性和盲目性，財務預算編制方法不科學，預算結果不準確，導致很多本可以利國利民的項目達不到預期效果。還有一些單位審批制度不嚴格，隨意擴大開支范圍或改變資金用途，預算資金的使用得不到有效的監督和控制。

（二）財務管理制度落后

許多行政事業單位在財務管理方面都沒有成文的內部財務管理制度。在實際的財務管理中，往往無章可循、無法可依，財務管理具有很大的隨意性。還有一部分單位雖然有財務管理制度，但制度陳舊，不能適應新形勢下財務管理的需求，或管理制度并未覆蓋實踐操作中涉及的方方面面，操作性較差。

具體來說，行政事業單位財務管理制度不健全主要表現在以下幾個方面：（1）專項資金管理不嚴，財務部門在核撥轉款資金時缺乏必要的論證，轉款資金的使用范圍過寬，導致資金與對應事項之間脫節；（2）往來款項管理混亂，呆賬、壞賬所占比例很大；（3）對年終清算不夠重視，收入和支出的“結余”科目不能真實、全面地反映出單位的結余情況。

（三）國有資產管理混亂

當前，我國行政事業單位國有資產管理情況不容樂觀，導致這一情況的原因主要有三個：（1）國有資產管理脫節，財務部門只負責經費收支，后勤部門只管發放資產，卻不理會資產的價值和實物分布，導致國有資產管理賬實不符、責任不清的局面；（2）國有資產使用率低，當前部分行政事業單位攀比之風盛行，盲目購置、占用資產，而這些資產又不能跨單位使用，導致部分國有資產閑置；（3）國有資產處置隨意，有些行政職業單位未經批準就利用國有資產從事贏利性活動，所得收入不入賬或少入賬，轉而成為單位的“小金庫”；對轉讓或拍賣的國有產，不經有資質的中介機構評估，隨意定價；對不用的固定資產不走規定的審批程序，隨意報廢，導致國有資產大量流失。

（四）財務管理內部控制不利

行政事業單位通過內部控制對單位的各項活動進行的指導、調節、促進和約束，從而提高自身的工作效率及社會效益。雖然目前我國部分行政事業單位已經認識到內部控制的重要性，并開始使用財務內部控制體系，但是還存在很多不足之處。

第一，缺乏財務內部控制理念，對內部控制的認知程度不足，尚未建立起完整的內部控制體系；部門有財務內部控制體系的單位，由于管理部門、財務部門對內部控制體系理解的不足，存在執行困難的問題，內部控制體系的作用難以得到全面的發揮。

第二，財務人員素質不高，出現財務人員職責不清、監守自盜的情況；財務部門預算能力不高，編制的財務預算與實際不符，導致財務內部控制的失調。

第三，財務監控不嚴格，出現票據作假、資產遺失等情況，單位資金使用存在巨大的漏洞，國有資產大量流失。

第四，對資金控制重視程度不足，大多數行政事業單位認為自己是政府職能部門，資金由國家財政、上級部門支出，無需考慮資金來源、資金風險等問題，這種觀念是完全錯誤的。因為即使是行政事業單位的活動不涉及盈利，但社會管理和公益服務也會要承擔各種社會風險。

三、加強行政事業單位財務管理

（一）加強對財務管理的重視程度，加大培訓力度

財務管理是行政事業單位的日常管理工作的重要組成部分，與單位的正常運轉和職能的實現密切相關。所以，從單位的領導到基層員工都應重視并肯定財務管理在行政事業單位管理中重要作用，同時加大對財政管理部門的支持力度。作為行政事業單位的領導人，不僅自身要熟知《會計法》、《預算法》等于財務管理相關的法律法規，了解一些財務管理的知識、理念和管理工作，在制定和執行財務決策時能夠給財務部門提供一些指導和幫助，還要號召全體工作人員理解、配合和支持財務部門的工作。

同時，要給予財務部門較多的人力資源投入，重視財務人員的選拔和培養，聘請經驗豐富、責任心強的工作人員，推動企業財務管理門隊伍的建設。對于已經錄用的財務人員，要關注他們的繼續教育工作，必要時給予一定的資金支持，以提高財務部門的整體素質。對財務部門，采取特定的考評制度、獎懲制度和問責制度，調動財務人員的工作積極性，提高他們的崗位責任感。

在行政事業單位內部加大培訓力度，提高對財務管理的業務水平。本文認為這種培訓應該包括兩個部分，一是提高管理水平，二是提升專業技能。在培訓內容上，引入戰略管理、財務管理等課企業管理課程，提高行政事業單位的財務管理水平。在提升專業技能上，加入財務核算、銀行融資等培訓內容，提升行政事業單位的財務管理專業技能。在培訓的形式上，除了鼓勵財務人員針對各自的崗位要求自學以外，還要堅持“走出去”和“引進來”，給財務人員提供參加學術交流或培訓的機會，讓他們意識到自身在專業技能上的差距，并努力去彌補。通過培訓，財務人員要掌握最新的財務知識和技能，更先進的財務核算方法，強化會計基礎管理工作。

必須強調的是，財務管理培訓要有計劃性和持續性。合理安排培訓的時間和內容，調動參與培訓人員的積極性和熱情，培訓才能有所效果。另外，培訓要有持續性，培訓管理人員要制定一份持續性的培訓計劃，對廣大干部、職工的固有思維進行經常性的刺激，避免出現培訓時“熱血沸騰”，培訓后“依然故我”的現象，達到培訓的預期目的。

（二）健全財務管理制度

行政事業單位財務管理制度的不完善導致財務管理的無序性，影響財務管理作用的有效發揮，甚至會干擾社會主義市場經濟秩序，破壞行政事業單位在人民群眾心目中的印象。在健全財務管理制度方面，首先要符合《會計法》等相關法律法規，統一經辦流程，保證財務管理的真實性、準確性和完整性。其次，嚴格遵循“嚴格控制、及時清理”的原則，在年終結賬前，分類清理單位的各種往來款項。再次，建立全過程化的財務管理核算體系，確保各種費用的核算和結算都有兩人以上共同管理，提高財務管理的工作效率。同時加強對原始票據報銷程度的管理。

要完善行政事業單位財務管理制度的過程中，要按照以下流程進行：（1）對現有財務管理制度進行梳理，理清單位前后共出臺過多少制度，哪些已經廢止，哪些依然有效，現行的各項制度之間是否存在自相矛盾或相互沖突的部分。（2）分析現行的各項財務管理制度是否適應目前的財務管理現狀，保留合適的，調整、修改、廢止不合適的，補充和完善目前制度中還沒有覆蓋到的部分。（3）在正式的制度出臺前，要盡可能的征求廣大職工的意見，尤其是涉及到的利益相關者。通過廣大員工反饋的意見進一步完善財務管理制度，并形成一種廣大干部、職工參與財務制度制定的和諧氛圍，提高制度正式出臺后的接受度。（4）財務管理制度出臺后，在行政事業單位內部做好制度的學習和貫徹工作，使廣大干部、職工都能正確地理解、執行新制度，并能夠設置合理的獎懲制度，落實到位，引導干部、職工遵章受制。隨著社會經濟的發展和行政事業單位改革的深化，行政事業單位要注意適時更新原有的、不合理的章程，保持財務管理制度的活力，滿足單位正常運行的需要。同時要警惕那些為了修改而修改，或者說是為了某些利益相關的因素來修改制度的行為，所有財務制度的修改，都應做到以單位大局和整體發展為出發點。

（三）完善國有資產管理

加強對行政事業單位國有資產的管理，除了要提高單位上下對資產管理的重視程度以外，還應做好以下幾個方面的工作。

一是明確國有資產的產權，對國有資產應自覺辦理產權登記手續，明確資產管理責任。單位上下都要提高認識，轉變“重資金使用、輕實物管理”的觀念，破除“重投入、輕分流”的思想。同時，把行政事業單位國有資產管理的情況納入到領導干部政績考核內容中，督促單位領導自覺重視對國有資產管理。

二是財務部門與國資部門聯手，制定切合本單位實際的資產管理制度，完善國有資產的購置、使用、保管、處置、報廢流程，使國有資產管理走上制度化、規范化的道路。對取得的資產要及時入賬，行政事業不應存在賬外資產。

三是加強債權債務管理，定期清理各種借款，堅決制止公款私借、暫付款長期掛賬的情況。嚴禁利用暫存款隱藏收入，躲避財政監督。

四是政府采購和國庫支付制度有利于從源頭上對行政事業單位國有資產的投入進行監控。嚴格按照政府采購規章制度的方式和程序進行采購，使各項采購控制在預算的范圍內，提高政府采購制度的執行力。加強對采購人員管理，不斷完善政府采購制度，規范政府采購行為，要從源頭上進行，切實降低采購的成本，提高采購效益。

五是財務管理部門還是要聯合國資部門，加強對固定資產的管理。對固定資產的調撥，設置固定資產調撥單，要做到財產調入調出有據可查。對國有資產的賬目、物資進行審核，完善出入庫手續，做到賬賬相符，賬實相符。行政事業單位還應該對固定資產定期檢查，對固定資產的報損、報廢、管理及時按規定處理，做到有據可查，防止國有資產的流失。

（四）加強財務管理的內部控制

加強行政事業單位財務管理的內部控制有利于提高工作效率和社會效益，有利于促進財政節流和財務預算的實施，更有利于保障國有資產完整，防止貪污腐敗的發生。所以，行政事業單位必須采取相應的財務內部控制策略，運用與國際相接軌的財務管理方法，加強行政事業單位的資產管理，發現錯誤及時糾正，消除財務隱患，預防違法亂紀現象的出現，確保資金的合理配置。

但是，行政事業單位財務管理的內部控制還存在一些特殊性。一方面，由于長期的體制內管理模式，行政事業單位的決策層多有“對下屬單位要絕對的掌控”的觀念；另一方面，很多行政事業單位有部分下屬單位具有獨立的法人地位，有獨立的財務核算，但也有部分下屬單位只是一個基層的單位，沒有獨立的法人地位，僅僅是一個獨立核算的會計主體。

1.統一行政事業單位的財務部署

在建設行政事業單位財務管理內部控制體系時，要對整個單位做出長期目標以及年度、中期和短期計劃，然后將目標和計劃分解到各個基層單位，進行全面預算，并對其生產運營風險和財務風險進行監督控制，最后進行業績考核。

行政事業單位財務管理的內部控制體系中要有定期的財務報告機制。基層各單位在執行單位計劃目標的過程中，要定期將執行效果以財務報告的方式向上級逐級匯報，并對自身的業務進行分析，提出符合實際情況的政策建議。上級單位的財務部門要將這些財務報告進行統一的整理、歸納，全面掌握各個基層單位的業務特點、業績情況，以便掌握單位財務管理的全局，并隨時調整內部控制策略，實現真正意義上的統一管理。

2.加強行政事業單位的預算管理

第一，財務部門要統籌本單位的整體情況，對現有資源、收入渠道、收入情況、支出結構等進行詳盡的核查，遵循“以收定支、收支平衡、量入為出、量力而行”的原則，從全局出發，制定部門預算。

第二，在編制財政預算時，要選擇科學的財政預算方法。例如零基預算，通過建立單位情況數據庫，對于單位人員編制、人員結構、工資水平、設備購進資金規模、開支定額等情況都要掌握的一清二楚。然后根據單位的客觀情況，對預算項目進行逐個分析，按照效益原則，確定財務預算的數額。

第三，嚴格執行預算。在執行財務預算的過程中，可以對預算定額標準進行適當的調整，使預算符合本單位的實際情況，防止隨意擴大預算、追加預算等情況的發生。

第四，建立預算節約激勵機制和考核機制。“三公經費”支出偏高，設立“小金庫”等問題，一直是行政事業單位財務管理的“頑疾”。建立預算節約激勵機制和考核機制，增強每一位工作人員的預算意識和節約意識，對于每一期利用收費票隱瞞收入或者利用票據套取單位資金的行為都要嚴厲查處。同時，控制公關接待費、車輛運行費，壓縮消耗性支出，堅決杜絕因公用經費不足而挪用專項經費或資金的行為，提高財政資金的利用效率。

第五，加強對財務預算執行的監督。財務部門和審計部門要對財務預算的執行展開經常性的檢查，對重大資金的支出需要事前論證、事中監督和事后審計，并確保專款專用。

第六，國庫支付中心在財務預算管理中也扮演者重要的角色，作為監管部門，國庫支付重要認真審核每個行政事業單位每項資金支出的合法性和合理性，完善行政事業單位的財務管理，最大限度地為國家解決資源。

3.優化行政事業單位內部財務監控制度

財務管理對行政事業單位的正常運行離不開有效的內部財務監控制度，依靠信息技術和新會計準則，通過多方面的努力來完善內部財務監控。通過信息化平臺，審計部門可以對行政事業單位的內部財務管理進行有效的監督。行政事業單位也可以仿效企業，設立財務總監制度一職，直接參與財務管理工作，對財務管理行使監督和控制職責。

同時，為了更客觀、更公正地對行政事業單位及各基層單位進行內部控制，還要建立內部審計體系，對單位的財務情況進行審計，確保上報資料的可靠性和真實性。內部審計對行政事業單位內部財務監控制度有重大意義。

內部審計能夠保障會計憑證的真實有效，業務辦理流程合規有序，保障國有資產安全，確保國有資產保值和增值。在實際工作中，單位的領導層要給予審計工作充分的支持和信任，提高內部審計的權威性。

內部審計的工作重點不能只放在財務審計上，更要考慮如何創造或提升單位的價值。因此，從某種意義上來說，行政事業單位的內部審計工作更應該定位為管理審計，內部審計的工作范圍除了財務監管，還應該幫助單位制定預算計劃目標，預測和規避財務風險。通過內部審計，單位不僅能夠檢查預算的執行情況，還能判斷出財政預算是否有利于單位的整體發展。

在審計組織的組建上，本文建議改變以往需要審計時便抽調人員組建臨時審計小組的方法，常設審計工作小組。審計小組主要有四個基本職能：（1）負責溝同系外部審計進行溝通和聯系，承擔任免或更換外部審計師、制定審計費用的職責；（2）執行單位內部審計工作，包括定期審計、專項審計，以及單位負責人離職、輪崗時的審計等；（3）審查并復核單位年度報告和內部控制情況，確保單位年度報告的真實性和公正性，監督內部控制體系是否完善，是否充分發揮其作用，關注內部控制環境；（4）審查單位的風險管理和控制工作，是否有正式、完善的風險管理政策，以及管理政策是否經常更新。

4.加強對行政事業單位資金的管理

如前所述，資金內部控制是確保行政事業單位正常工作的基本保障，但目前行政事業單位對資金內部控制的重視程度不足，這種態度決定了他們在面臨資金風險時缺少必要的應對措施。資金內部控制的范圍除了包含財務賬目的管理和審核以外，還包括評價內部控制制度是否完善，評定單位各部門執行工作職能的效率和效能，向單位領導人及管理部門遞交財務分析報告，制定財務應對預案、規避資金風險和經營風險預案，防止管理部門及管理人員濫用職權、以權謀私等。

對于無單獨賬戶的基層單位，行政事業單位應實行資金統收統支，將資金活動集中在財政與資產管理部門。資金收入或存入到指定賬戶，資金支出要按照財政預算來安排，撥付和報銷要按照程序進行，這種資金控制方式有利于維護行政事業單位的資金的支平衡，提高資金使用效率。

行政事業單位的資金管理不僅僅只限于“管錢”，還應積極拓展以銀行為主的非財政融資渠道，把擴大融資提升到單位的發展戰略高度，放下行政事業單位萬事不求人的架子，從單位可持續發展出發，探索融資渠道，優化單位的資金結構。單位領導要給予融資工作充分的重視，并給予人力、財力、物力等方面的支持。拓展融資渠道與單位的風險管理息息相關。事業單位的融資渠道以銀行為主，因此單位要與多家銀行保持業務關系，并根據自身融資的需要進行有針對性的業務對接，在于銀行的合作中，積極爭取主動，最大化的爭取自身利益。同時，還要注重銀行以外的其他融資渠道，例如投資公司、金融租賃公司等等，將其作為輔助性和補充性的資金來源渠道，未雨綢繆。

另外，行政事業單位也要效仿企業吸收并培養資金管理人才，尤其是融資人才。但是行政事業單位的人員的引進必須通過統一的人事招考，招聘人員的數量也要受到人事編制的限制，所以單位大多要依靠內部培養人才的方式來滿來滿足融資工作的需求。一方面要從崗位設置上體現融資的專業性,設立專門的融資崗位,將融資人員從日常的財務工作中擺脫出來,專門從事融資工作,術業有專攻,這樣就可以讓融資人員能夠有更多的精力來學習、研究、創新融資工作。另一方面,要組織一些有針對性的財經法規、財務知識、金融等專業知識的培訓，提升融資人員的專業素養。

四、結語

財務管理工作是保障行政事業單位工作正常運行的基礎。在新財政體制改革下，為了適應新形勢和新變化，也為了保證行政事業單位各項工作高速、有效的運行，行政事業單位必須解放思想、立足現實，提高單位的工作效率和社會效益，就要加強單位上下對財務管理的重視程度，制定出一套科學、合理的財務管理制度，完善對國有資產的管理，加強對財務管理的內部控制，確保單位有充足的資金支持，確保財務管理在行政事業單位工作中發揮應有的作用。

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