中國地方政府融資平臺債務風險的研究綜述

王茹，岳宏志，張雪陽

（西北大學經濟管理學院，陜西 西安 710127）

在2008年國際金融危機的影響下，中央政府實施了4萬億經濟刺激計劃，地方政府融資平臺呈現快速發展，無論在數量上還是規模上都達到了前所未有的狀態，地方政府在商業銀行的貸款量急劇增加。一方面，這些貸款緩解了地方政府在城市化建設過程中巨額資金需求與地方財政能力有限的矛盾，對促進地方的經濟增長以及推動城市化建設都起到了積極作用。另一方面，由于地方政府融資平臺數量的進一步增加，使得地方政府融資的債務風險不斷積聚，這些風險如果未能得到恰當處理將有可能演變為更為嚴重的系統性風險。銀監會主席尚福林指出，2012年末，地方政府融資平臺貸款余額達9.3萬億元，預計有3.49萬億元平臺貸款將在未來三年內到期。因此，融資的債務風險受到了社會各界的廣泛關注。

近年來，尤其是2009年以后，地方政府融資平臺的債務風險受到了國內學者的進一步關注。學者們從債務風險的來源、評估、預警以及化解風險的措施等方面展開了研究。這些研究既能為商業銀行的信貸管理提供借鑒，也對我國金融業的穩定發展具有重要的意義。本文通過對國內學者的文獻進行梳理和歸納，以期為我國地方政府融資平臺的健康發展起到借鑒。基于此，本文的主要結構分為五個部分，即地方政府融資平臺債務的風險成因、風險評估、風險預警和風險化解及治理，最后進行總結與展望。

一、地方政府融資平臺債務的風險成因

關于地方政府融資平臺債務的風險成因，大多數學者主要從制度體系方面進行了剖析，主要可分為以下三個方面。

（一）財稅體制

1994年實施的分稅制改革使地方政府和中央政府的財權與事權不對稱。分稅制改革將中央政府和各級地方政府的財權重新分配，但并沒有改變中央和地方事權劃分的格局，導致支出責任層層下放（梅建明，2011）[1]，地方事權過多與財力不足的矛盾在基層政府表現得越來越突出（張麗恒，2011）[2]，地方政府收入有限但支出責任卻很大，地方政府要拉動經濟增長必然面臨巨大的資金缺口（陳柳欽，2010）[3]。2008年，我國預算內地方財政自給率只有58.4%，澳大利亞聯邦政府承擔了62%的教育支出，美國聯邦政府承擔了55%的醫療衛生支出，而我國教育和醫療的中央政府支出比重分別只占政府總支出的10%和4%（梅建明，2011）。但《預算法》要求地方政府保持預算平衡不得舉債，因此地方政府不可避免的通過組建地方政府融資平臺來投資基礎設施建設（陳柳欽，2010）。隨著大規模地方投融資平臺主導的信貸高速增長，增大了財政的隱形負債，且融資平臺天然具備的軟約束機制使投資風險易于轉移到中央財政或者商業銀行體系（巴曙松，2009）[4]。

（二）政治體制

以經濟總量考核地方政府的政績觀扭曲了地方政府的行為，諸如盲目擴大投資和引進外資、重復投資等（梅建明，2011）。官員要想在短期內做出引人矚目的政績，借債就成為一種突破已有預算約束的最佳策略（張麗恒，2011），而向上級政府借債違約成本較高，通過成立融資平臺向下（商業銀行、企業）借債便成為地方官員的最佳策略（趙璧、朱小豐，2011）[5]，這在很大程度上助長了地方政府不顧財政償還能力，通過組建融資平臺公司片面追求投資發展規模的積極性（張麗恒，2011）。

除此之外，我國現行的官員任職體制也加劇了融資平臺的債務風險。由于當前中國的考核指標主要是GDP（梅建明，2011），為了獲得晉升，本屆政府大規模融資搞建設，但政府官員任期的換屆制使舉債人和還債人有可能不一致（梅建明、詹婷，2011）[6]，因而導致償債責任轉嫁給下屆乃至多屆后續政府（張麗恒，2011）。

（三）管理體制

目前融資平臺的財務不透明是個突出的問題（肖耿、李金迎、王洋，2009）[7]。不僅商業銀行難以全面掌握，有的地方政府自身也并不清楚不同層次政府投融資平臺的負債和擔保狀況（巴曙松，2009）。決策主體和投資主體在權責利等關系界定上十分模糊，且資金管理混亂（梅建明、詹婷，2011）。銀行與地方政府融資平臺存在嚴重的信息不對稱，銀行無法全面掌握地方政府融資總量、負債規模、可持續財稅收入等，因而無法準確評估地方政府的真實財力，發放貸款時存在較大的盲目性（肖耿、李金迎、王洋，2009）。地方政府融資平臺通過地方政府資產抵押或信用擔保取得的資金實屬財政資金的一部分，但其未納入預算管理，完全脫離了監管體系。監管主體空缺導致無法監督融資平臺資金的資金流向、不合理的違規擔保或多頭借款等行為（梅建明、詹婷，2011）。

二、地方政府融資平臺債務的風險評估

目前，這方面的研究主要根據一些官方的統計數據，雖然這些數據還缺乏嚴格意義上的準確全面性，但是可以從數據看出當前我國地方政府融資平臺債務風險的嚴重程度。關于這方面的研究，主要有兩類觀點：一部分學者認為地方政府融資平臺的債務風險巨大，需要嚴加控制不可掉以輕心；而另一部分學者認為當前地方融資平臺的債務風險可控，短期內出現風險集中爆發的概率不大。

（一）地方政府融資平臺的債務風險可控

2010年開展地方政府融資平臺貸款清理規范工作以來，各地平臺貸款高速增長的態勢得到有效遏制，根據對全國平臺貸款數據的壓力測試以及對東北某省數據的調查分析，全國平臺貸款的風險在總體上是可控的，但因平臺貸款形成機制的特殊性，使得表面平靜的平臺貸款背后中仍隱藏了很多風險點（張光華，2012）[8]。巴曙松（2010）[9]認為忽視地方政府投融資平臺的融資風險顯然是不對的，但過分夸大也不客觀。陳少強等（2010）[10]認為地方投融資平臺近期出現債務危機的概率不大。王修華等（2011）[11]利用情景分析法測算了地方政府融資平臺的信貸風險和債務規模，結果表明，融資平臺的債務風險在總體上處于可控狀態，債務規模處于地方政府的承受范圍以內。

（二）地方政府融資平臺的債務風險巨大

陳康（2013）[12]指出我國地方政府債務數量持續增長，債務風險不斷加大，且各種名目的隱性負債和或有負債層出不窮，已經嚴重威脅到了地方經濟的可持續發展，進而引發地方政府信用危機。朱相平（2012）[13]認為我國很多地方政府的債務負擔已經超越安全邊界，很容易引發地方財政風險，并轉嫁給商業銀行和中央銀行，傳導到金融系統，累積金融風險甚至引發金融危機，最終影響國家經濟運行的安全。梅建明（2011）指出當前我國地方政府融資平臺債務風險不僅存在而且如果處理不及時很有可能演變為現實的經濟風險。這應是一個基本的判斷。張麗恒（2011）認為目前地方投融資平臺債務風險正處在拐點位置，風險雖尚未惡化，但已經在不斷醞釀。

三、地方政府融資平臺債務的風險預警

對地方政府融資平臺債務風險預警的研究，主要是分析影響債務風險的決定性因素，從而構建地方政府融資平臺的風險預警體系，對財政運行過程進行跟蹤、監控，及早發現債務危機信號，預測財政面臨的風險，起到提前判斷和識別地方政府債務風險的作用。

王曉光（2005）[14]指出地方政府債務由于受到各種內外環境因素的影響，其本身是不確定和模糊的。由于這種模糊性，在進行地方政府債務風險預警時，可以采用模糊評價的方法。謝虹（2007）[15]建立了有針對性的地方政府債務風險評價指標體系，并提出了模糊數學綜合評價計算方法。裴育、歐陽華生（2006）[16]在分析概括風險預警機制構建的基本原則與組織體系的基礎上，構建了預警程序與指標體系，并且設定了風險指標的風險區間。冉光和、李敬、管洪（2006）[17]從靜態與動態兩個視角建立地方政府負債風險的生成機理，找出影響負債風險的關鍵因素。根據主要因素確定了較為重要的12個指標及相應的指標界限值，并運用粗糙集理論，建立地方政府負債風險的預警模型。安國俊（2010）[18]分析了地方政府的隱性負債及或有負債在導致地方政府債務風險加劇的同時，融資平臺風險也會向金融風險和財政風險傳遞。還指出在制定指標時應深刻理解各指標的經濟含義，結合我國自身的經濟發展水平與結構來考慮，重點是如何確定指標適度界限。劉暢（2011）[19]建立了政府償債能力、償債意愿、借款主體、項目本身、行業投向以及宏觀經濟6個風險信息維度，引入層次分析法建立評分體系，采用國際通用評級主標尺，全方面對地方政府融資平臺貸款項目的信貸風險進行識別、度量、監測和控制。張洋洋、曹國華（2012）[20]從宏觀、中觀、微觀因素中選取影響融資平臺風險的主要指標，通過層次分析法對各風險因子進行賦值，構建融資平臺債務風險預警系統。設置風險預警警燈，將預警系統劃分為無警區、輕警區、中警區和重警區這四類警戒區間，并給區間賦予了區間分值。

目前，關于風險預警主要包括兩個大類，一個是靜態分析，另一個是動態分析。運用靜態分析僅從某個角度對風險預警模型進行研究，是當前主流的研究方法。而動態分析是基于企業數據的時間序列來研究企業風險，事實上，筆者認為地方投融資平臺是一種特殊的企業，預警是對動態變化中的地方債務風險進行判斷，因而相應的研究也應該是動態、變化的。

四、地方政府融資平臺債務風險的化解及治理

（一）強化債務總量控制

對地方政府融資平臺貸款金額要有限額控制，并動態評估合理的負債規模。無論是地方政府通過投融資平臺的貸款行為，還是不同形式的發展行為，都應當要求地方政府的債務規模必須與財力相匹配（武彥民、張麗恒，2012）[21]。陳柳欽（2010）指出地方政府融資平臺融資額度必須與財力相匹配，期限必須盡可能與政府任期相一致，要建立地方政府投融資責任制度，嚴格管理地方政府擔保承諾行為。潘文軒（2010）[22]指出必須建立地方債務總量控制機制，抑制地方債務規模過度膨脹。

（二）實行債務分類管理

區別不同類型和不同性質的融資平臺債務，實行分類管理，純公共性項目、準公共性項目和市場性項目分別核算、分別融資，并區分對待發達地區和欠發達地區的融資平臺貸款審核（武彥民、張麗恒，2012）。

（三）提高銀行監管能力

金融監管部門以及各商業銀行應當推進更為審慎的風險管理舉措，主動加強風險監測、評估與管理（武彥民、張麗恒，2012），研究制定風險指標體系，評估確定合理的警戒線（梅建明、詹婷，2011），加強貸后管理，加大監督和檢查力度（武彥民、張麗恒，2012）。建立各級地方政府融資平臺信息披露制度，推動當前投融資平臺所形成的隱形負債向及時公開披露的合規的顯性負債轉變（巴曙松，2009），要求各級地方政府融資平臺適時公布其財力信息及項目建設運行情況，以供金融機構評級、地方政府部門管理和監督機構監督（梅建明、詹婷，2011）。對于商業銀行來說，一方面要建立項目管理制，監控信貸流向；另一方面要及時進行財務監督，防止地方融資平臺抽走銀行資金，并盡可能采用多種抵押和擔保措施化解風險（肖耿、李金迎、王洋，2009）。而梅建明、詹婷（2011）建議將所有融資平臺債務納入財務部門統一管理，由財政部門統籌負責債務統計、舉債審查控制、償債計劃編制、償債資金籌集及調度等工作。

（四）推動地方投融資行為市場化

武彥民、張麗恒（2012）認為要運用金融創新工具，探索直接融資方式，多渠道籌集資金。萬莎（2010）[23]認為我國首先應對現行《預算法》進行修訂，將政府舉債寫入我國憲法，然后制定《公債法》和《地方公債法》，以法律形式對地方政府債務的發債主體資格、發債申請、審查和額度批準、發債方式、資信評級以及償債機制等予以嚴格限制。梅建明、詹婷（2011）認為可以嘗試賦予地方政府舉債權，有步驟地開放地方政府債券市場，允許有條件的地方政府發行市政債券，利用證券市場拓寬政府融資渠道，為地方政府建設融資打開“正門”。巴曙松（2009）指出從各地基礎設施的建設情況看，通過債券發行等形式籌資建設的項目，往往具有相對較高的透明度以及相對嚴格的自我約束，當前應積極創造條件推動市政債券等的發展。

（五）完善財稅體制

武彥民、張麗恒（2012）認為應調整財政體制，修改預算法，適當“上移”部分基本公共服務事權，允許地方發行公債，建立地方政府的穩定財源，以提高基層政府的融資能力。謝旭人（2010）[24]指出，堅定不移深化財稅體制改革，研究賦予地方適當的稅政管理權，從而培育地方支柱財源，盡可能增加地方本級收入。梅建明、詹婷（2011）認為首先要合理界定中央與地方的事權和支出責任，其次要推進稅制改革，培育地方支柱稅源，保障地方政府的收入。

（六）改變當前的政績體制

武彥民、張麗恒（2012）指出改變主要以經濟增長為目標的政績考核機制，轉變地方官員GDP情結、政績工程情結。梅建明（2011）認為應該從政治改革角度入手，地方官員不能由上級任命，而是由自己轄區內的公民根據其才能進行選舉產生，地方官員是對轄區居民負責而不是對上級政府負責。魏國雄（2009）[25]認為對地方政府工作的業績評價，不僅要看當地社會經濟發展的幾個大指標，也要關注政府對資源使用的效率，這應是評價政府管理能力的重要標準。

五、結論與展望

從目前國內學者的研究文獻來看，學者們從不同的角度對我國地方政府融資平臺的債務風險進行了解釋，具體來說，主要從制度體系分析了融資平臺債務風險的成因，根據統計數據對風險進行了評估及預測，以及對如何化解債務風險提出了政策建議，以期我國地方政府融資平臺能在規范中發展，在發展中規范。

就理論研究方法而言，國內研究對主流前沿方法的引入較少，缺乏較為成熟的理論分析工具，目前大多集中在定性研究層面，從宏觀層面對債務風險進行討論，缺乏深層次的微觀實證分析。但是不可否認，在現行體制下，研究者們對地方政府債務的準確全面的統計數據還是難以獲得的。雖然在2010年后，國內學者們開始運用一些數學模型和方法對地方政府融資平臺的債務風險進行了定量分析，但是我國在這方面的研究較國外學者來說還處于起步階段，因此，筆者認為，未來可關注以下兩個方面，來對政府融資平臺的債務風險進行深入研究。

一方面，應該建立我國地方政府融資平臺債務風險指標體系，只有建立完善的風險指標體系，才能解決關于地方政府債務規模的合理性、債務信用評級以及風險監控等一系列的問題。另一方面，研究適合我國自身體制的地方政府融資平臺債務風險的衡量方法，通過獲取完整準確的統計數據，運用確切的衡量分析方法進行定量分析，從而精確分析地方政府融資平臺債務風險的嚴重程度。為解決我國地方政府融資平臺債務風險提供更詳實系統的政策建議，以期化解融資平臺債務風險，推動我國經濟的健康發展。

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[24]謝旭人.堅定不移深化財稅體制改革[J].求是，2010（7）.

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