科學主義和有限理性在政策實踐中作用淺析
——以碳減排政策為例

王婧暉

科學主義和有限理性在政策實踐中作用淺析
——以碳減排政策為例

王婧暉

科學主義和有限理性決策是分析政府政策的常用理論模型。以政府制定碳減排政策為例，分析科學主義和有限理性理論在政策制定中的合理性與局限性，有助于發現政策問題及給出合理建議，在此基礎上進一步對科學主義和有限理性決策加深理論認識，更為客觀地看待政府政策的效用與問題。

科學主義決策 有限理性決策 碳減排

一、理論概述

（一）科學主義決策

科學主義決策，也稱理性決策，源起于傳統經濟學理論。傳統經濟學理論是以“經濟人”假設為前提的，“經濟人”自私且功利，以滿足個人最大利益需求為首要目標。在此假設下的理性優化模型舍棄了一些次要變量，使問題的分析得以簡化，形成有效的分析框架，能用來解釋經濟中的諸多現象，同樣也可以有效解釋政府行為。理性主義認為任何決策都是目標性行為，理性選擇就是要做出最大價值的選擇，即選擇最優方案。理性決策應具備如下條件：把決策行為視為整體行為而非群體行為；決策者具有絕對理性；決策目標單一、明確和絕對；決策者在決策過程中具備一以貫之的價值偏好；決策過程中不考慮時間和其他政策資源的消耗。理性決策的具體步驟是：確定問題—列出各種對策—分析對策利弊得失—根據一定價值標準排列出目標值優先次序—根據理想標準列出各種對策優先次序—最終抉擇。

（二）有限理性決策

有限理性決策理論流派的代表人物是赫伯特·西蒙，他在對傳統理性主義總結和批判的基礎上提出用“有限理性”概念代替“全面理性”。傳統經濟學研究一直以“理性”特征而著稱，經濟學家們通過一個個精密的數學模型構筑起完美的理論體系。但西蒙認為，廣義而言，理性是指這樣一種行為方式，一是適合實現制定的目標，二是在給定的條件和約束的限度之內。西蒙是最早對傳統理性人行為假設提出挑戰的學者，他從研究人的決策行為對新古典經濟學進行批判，進而提出“有限理性”行為假設。

由于現實生活中決策者的理性是介于完全理性與非理性之間的有限理性，他們不是“經濟人”，而是“管理人”，其價值目標和價值取向的多元性與信息、知識、能力、經驗有限性，導致其所作出的決策只能是“滿意”而非“最佳”。具體來說，產生有限理性的原因如下：一、行為主體知識不完備，人們力爭理性而又被束縛在其知識限度之內。二、行為結果不確定性，預見困難。由于結果產生在未來，行為主體不可能在決策前獲得確定結果。三、對真實行為而言，人們只能想到全部可行方案中很少幾個。因此探討的應當是有限的理性，而不是全知全能的理性；應當是過程合理性，而不是本質合理性；所考慮的人類選擇機制應當是有限理性的適應機制，而不是完全理性的最優機制。

二、碳減排政策中科學主義及有限理性決策行為分析

（一）科學主義決策的合理性及局限性

1.科學主義決策合理性。

科學主義決策遵循嚴謹的決策程序，通過有效的分析框架得出最優決策。例如，碳減排政策出臺并非一朝一夕的事情，它遵循了科學主義的目標性決策行為，力求做出最大價值的決策，并遵循了理性的決策程序：確定問題—列出各種對策—分析對策利弊得失—根據一定價值標準排列出目標值優先次序—根據理想標準列出各種對策優先次序—最終抉擇，具體分析如下：

（1）確定問題，列出對策。

全球氣候變化是人類迄今為止面臨的最大環境問題，減緩氣候變暖不僅關系到人類的生存環境，而且直接影響發展中國家現代化與可持續發展進程。中國是較早批準《京都議定書》的國家之一，但是由于能源結構的制約，提高能效方面技術和資金的限制，我國控制碳排放前景不容樂觀。對中國來說，變革能源生產和利用方式，追求低碳經濟增長方式是實現可持續發展的必由之路。我國政府在德班氣候變化會議上提出，中國從2020年開始可以有條件地承諾強制減排目標。國家發改委已經傳遞出在“十二五”期間推出碳稅和碳交易政策的信號。在實踐中，應當如何打出組合拳，使二者揚長避短，需要政策的協調設計和通盤考慮。

（2）分析對策利弊得失。

在各種政策工具中，政策本身的適用性和對成本效益的考量，決定了一個政策是否被推進。碳稅是以價格為基礎的環境規制手段。碳稅的提出，源于英國經濟學家庇古所提出的“庇古理論”，他主張根據污染所造成的危害程度向排污者征稅，從而達到控制污染排放的目的。從提出之日起，關于碳稅的爭論就從未停止過。

在實踐中，通過合理的碳稅制度設計可以部分甚至全部規避碳稅的負面作用，進而達到“雙重紅利”的效果：第一重即減排；第二重則是政府通過征收碳稅，減少征收其他稅目，如個人所得稅、中小企業稅等，達到“稅收中性”（revenueneutral），或將碳稅收入用于支持減排技術研發、低碳產業發展或社會福利事業，成為政府長期穩定的財政收入來源。但是碳稅也會對經濟產生負面影響，主要是增加企業運營成本、降低產業競爭力；化石能源價格上漲，誘發通貨膨脹；滯緩經濟增長等。主流的碳稅征收方式包括對居民生活中的能源消費（包括交通）征稅，低收入人群對這部分增加的稅收額外敏感，可能降低他們的生活水準，對居民生活造成不利影響。到目前為止，碳稅在全球范圍內的實踐經驗比較有限，很少有制造業大國實行整套的碳稅規則。

碳交易是以數量為基礎的環境規制手段，側重既定排污權利在不同利益相關者之間分配，以增加污染的社會成本考慮。碳排放權交易機制是重要的減排政策工具，可以在有效控制排放總量的同時降低減排成本。碳交易制度有兩點優勢。其一，碳交易制度是逆經濟周期的，可以起到自動穩定器的作用。經濟蕭條時期碳排放少，市場上的二氧化碳需求減少，價格下降，需要購買碳排放量的企業減輕經濟負擔。反之，在經濟高漲時期，對企業碳排放產生抑制效應。其二，減少政府干預。碳稅的制定設計中有很多政治博弈，政策的制定、通過和實施經過時間較長，使得效率下降。而碳交易體系相對來講受到政府的干預較小，一旦配額分配完畢，政府對于碳交易市場幾乎是不干預的。

美國、歐盟、新西蘭等國家已經率先開始了碳排放交易的實踐，取得了寶貴的實證經驗，與此同時也出現了各種問題，學術界對碳排放交易機制的研究方興未艾。但是，碳交易對本土市場的發展影響較為顯著，例如存在價格波動的風險、交易各方參與的積極性不高、交易無法迅速完成等等。此外，目前碳交易市場建設滯后，發展中國家的碳交易市場仍處于籌備階段。

（3）根據一定價值標準排列出目標值優先次序。

碳交易和碳稅的使用對社會必然會造成多方面影響。從經濟層面考慮，減排勢必會影響GDP增長水平、投資、進出口和物價等，也會使企業生產成本、市場競爭力和生產效率等變化。從公眾角度來看，減排工具推出很可能會提高居民生活成本，加大收入差距，進而遭到納稅人的抵制。從時機來看，碳稅和碳交易的施行需要有良好國內國際經濟環境，避免阻礙經濟增長，產生巨大的社會阻力。因此，為了實現社會福利的最大化，要求當局制定政策時盡量使得稅額和減排量設置接近最優設置。因而正確評估減排工具產生的社會影響、深刻掌握國內外經濟發展形勢、客觀評估政府管理機構管理和信息搜集能力、創造良好的輿論環境，是實現經濟社會穩定的首要目標。

（4）根據理想標準列出各種對策優先次序。

通常認為，碳交易制度在固定的大型排放設施的排放控制上更為適宜，而碳稅在小型、分散的排放設施上更加適用。而更重要的是，基于碳交易制度發展形成的碳金融市場，可能帶給節能減排一個巨大的市場激勵價值，碳可以發展成類貨幣的職能，這點是碳稅遠不能及的。從制度層面來看，碳交易可以作為根本性的低碳制度安排。在某種程度上，對于中國節能減排的成敗而言，碳交易制度會占據更高的戰略地位。

（5）最終抉擇。

在碳交易機制方面，我國做出了一些積極有益的探索和實踐。2005年中國政府為促進清潔發展機制項目活動的有效開展，維護中國的權益，保證項目活動的有序進行，頒布了《清潔發展機制項目運行管理辦法》。為了開展溫室氣體排放權的交易，我國已成立了4個碳排放交易所，包括2008年成立的北京環境交易所、上海環境能源交易所、天津排放權交易所，以及2010年10月成立的深圳排放權交易所。這些交易所開展環境類股權資產交易、環境技術及設備交易項目、節能量交易項目、排污權交易項目排污許可證配額交易、CDM（清潔發展機制）、CER（核證減排量）、VER（自愿碳減排）以及其他溫室氣體排放交易的業務和專業服務。這些交易所的建立對于推動以市場化方式進行節能減排，促進在溫室氣體減排中金融運用和創新有重要意義。在2009年的哥本哈根會議期間，北京環境交易所推出了“熊貓標準”，這個標準是專為中國市場設立的自愿減排標準。

在碳稅的運用方面，我國還未有實質性的進展，還尚未正式推出碳稅，只是在一些法律中透露出一些碳稅的影子，體現節能減排的意圖。2009年哥本哈根會議前后，碳稅被政策制定當局和學術界頻繁提及，環境稅、能源稅和碳稅被納入議事日程，國家環保總局、國家發改委、財政部等相關部門多次組織專家對征收碳稅的必要性和可行性進行論證。雖然從媒體的報道來看，碳稅似乎離人們越來越近，但是截至目前，我國政府仍然未對開征碳稅的期限做出明確表態，因此碳稅的推出時間也很難判斷。

2.科學主義決策局限性。

（1）按照理性要求，行為主體應具備關于每種抉擇后果的完備知識和預見。而事實上，對后果的了解總是零碎的。

2012年“北上廣深”獲準開展碳排放權交易試點，要求“測算并確定本地區溫室氣體排放總量控制目標”。可以預見的后果是這項政策將很可能會使得企業背上沉重的減排負擔，然而如果企業能被分配到適度的免費碳配額，反而可以增加盈利。以EUETS（歐盟碳排放交易體系）為例，在EUETS第一階段，參與企業被發放了過多的免費配額，甚至超過了實際排放量，給企業帶來了巨大的“意外之財”，EUETS因此廣受詬病。但是EUETS的做法未嘗不是值得借鑒的經驗，“歐洲初期的松是對的，不是錯的。如果一開始就緊，難以產生交易。并非只要有限制，就會有交易。”目前出臺的碳交易試點決策，強調了設定所有強制市場參與者的排放總量控制目標，卻并沒有充分體現出“寬松配額”的意識。

（2）按照理性的要求，行為主體要在全部備選行為中進行選擇。但對真實行為而言，人們只能得到全部可能行為方案中的很少幾個。

隨著國際碳市場交易規模的逐年成倍增長，在基于項目的交易市場中，我國的CDM項目占全球該項目的比例也在逐年遞增，遠遠領先于其他發展中國家。然而，縱觀近幾年來國際碳市場的價格，不難發現，我國作為最大的CER供應國，碳交易價格遠遠低于國際碳市場價格，處于國際碳市場的低端，面臨碳交易定價缺失的困境。國內一些學者研究表明，我國謀求碳交易定價權并非沒有可能。碳交易的期貨市場具有價格發現和套期保值的功能，能為企業參與炭交易提供價格參考。已有學者提出引入做市商機制及設計政策指數化產品來規避風險的思路，從交易產品、交易主體、交易基礎、交易機制和市場經驗五個方面進行了可行性分析。

但是，目前關于我國碳交易定價權缺失原因的研究文獻非常少，且主要集中在利用期權定價方法建立碳排放期權定價模型，確定期權的價格等方面。同時，在設定模型的時候做了很多假設，若放寬假設，該定價模型未必有意義。現階段認為定價權缺失的原因主要有以下幾個方面：國內缺乏統一、完善的碳交易市場；缺少碳減排的全民意識；我國國際碳貿易缺少金融支撐；CDM項目的相關法律和規則都是由發達國家制定，交易標準也由歐洲買方制定，我國處于劣勢地位。在并不多的碳交易定價的實證研究文獻中，少之又少的文獻使用了其他的方法對碳排放權的交易進行定價，如影子價格法、排隊理論、博弈論的方法、GMM方法等。雖然利用金融市場上已經發展成熟的期權定價方法對碳交易定價進行研究具有理論和實踐操作上的優勢，但是，期權定價法也有自身的局限，如模型中出現的當期價格和滯后期價格是需要通過其他方法計算得到的，或者政府制定政策給定的。也就是說，期權定價并不能單獨地使用，也需要其他理論、方法作為基礎，多種方法結合使用才能得出更加合理和接近現實的結論。

通過碳交易定價權決策分析，我們可以看到決策目標不是單一、明確和絕對的，而是多元、模糊和相對的。許多決策問題其目標往往只是一個不十分具體明確的大方向，具體內容還有待于在決策執行過程中逐漸地加以明確；政策常常是針對社會問題的，要想使目標明確就必須找到問題的癥結所在，然后才能做出決策。可是決策者面臨的往往并不是非常具體且可以明確界定的問題。決策總要受制于時間、人力、物力、財力等資源條件的限制。決策既要講求合理性，也要講求時效性，并要在合理性和經濟性之間做出權衡，邊際代價不能大于邊際收益，政府應權衡得失，考慮政策的重要程度，付諸力所能及且得大于失的調查行動。

（二）有限理性決策的合理性及局限性

1.有限理性決策的合理性。

2012年1月13日，國家發展和改革委員會宣布，北京市、天津市、上海市、重慶市、廣東省、湖北省、深圳市獲準開展碳排放權交易試點，以逐步建立國內碳排放交易市場，以較低成本實現2020年中國控制溫室氣體排放行動目標。此外，發展改革委還要求各試點地區著手研究制定碳排放權交易試點管理辦法，明確試點的基本規則，測算并確定本地區溫室氣體排放總量控制目標，研究制定溫室氣體排放指標分配方案，建立本地區碳排放權交易監管體系和登記注冊系統，培育和建設交易平臺，做好碳排放權交易試點支撐體系建設，保障試點工作的順利進行。

此次試點政策中納入碳排放權交易的上千家企業中，有資質做MRV的DOE數量和人員都遠遠不夠。目前看來，中國碳排放權交易有四大問題待解，缺乏統一的企業層面溫室氣體核算標準、MRV（測量、報告、核查）的困難、登記結算系統的建立健全以及如何促進流動性。企業層面溫室氣體核算標準方面，我國碳市場還缺乏統一的碳排放和碳減排計量標準，以確保排放量和減排量數據的口徑統一及真實、有效。至于MRV方面，目前我國DOE（第三方核查機構）總體來說還很弱，數量不足，人員不夠。另外，登記結算系統的重要性遠遠超過之前的想象。最后，促進流動性方面，需要金融機構的參與，但由于中國的碳交易只有現貨交易，沒有期貨交易，金融機構興趣不大。

中國政府日益深刻認識到市場機制在實現碳排放目標方面的作用，盡管試點工作還將大范圍遭遇來自國有企業的阻力，國內沒有現成經驗，國外的經驗也不完全切合中國國情，在試點開展過程中難免會遇到各種問題，我們不得不摸索前進。然而，從有限理性決策的角度來看，決策的合理性必須考慮人的基本生理限制以及由此而引起的認知限制、動機限制及其相互影響。因此，所探討的應當是有限的理性，而不是全知全能的理性；應當是過程合理性，而不是本質合理性；所考慮的人類選擇機制應當是有限理性的適應機制，而不是完全理性的最優機制。顯而易見的是，如果不推行碳交易，中國的碳排放量將以更快速度增長。雖然碳交易施行還存在諸多問題，不可能完全解決目前減排中產生的問題，全方位照顧到各方利益，決策者的認知能力、分析能力都是有限的，決策中考慮到的因素也不可能涵蓋各個領域，只能在現有的經濟技術條件下遵循科學的決策程序和原則，做出相對而言社會利益最大化的決策。

2.有限理性決策的局限性。

雖然有限理性決策理論認為由于信息不完全、計算能力不完美，人們只具備有限理性，但是有限理性并不意味著人們可以隨意淪為內心俘虜，在決策過程中敷衍了事，導致作出錯誤的決策。我們應當重視有限理性產生的原因，盡量規避或完善條件，力求與“最優”決策差異最小化。

（1）決策者在決策之前沒有全部備選方案和全部信息，而必須進行方案搜索和信息收集；在全球控制二氧化碳排放實踐中，市場化環境政策工具的種類眾多，且學術界對其分類也不盡一致。其中較具有代表性的是經濟合作發展組織將市場化環境政策工具分為四大類，即排放稅費系統、排放交易系統、政府補貼機制和市場障礙消除機制。雖然許多國家和地區積極行動致力于溫室氣體控制，但是各地區都結合自身特點選擇不同政策。面對紛繁復雜的市場工具和眼花繚亂的減排政策，決策者不得不盡可能搜集全面且完整的信息，但是由于資金或者技術的局限性，想要將全部信息放入資料池幾乎是不可能的事情。再如決策者和生產者之間信息不對稱，一方面由于缺乏交流，另一方面由于經濟個體的機會主義導致的信息隱藏，使得政策制定者無法掌握實際情況信息。

（2）決策者沒有一個能量的效用函數，從而也不是對效用函數求極大化，而只有一個可調節的欲望水平，這個欲望水平受決策者理論和經驗知識、搜索方案的難易、決策者的個性特征（如固執性）等因素調節，以此來決定方案的選定和搜索過程的結束，從而獲得問題的滿意解決。

首先，全球變暖是全新的氣候問題，人類社會目前的認知水平還不足以全面理解其中的規律，更缺乏過去的經驗規律和統計數據，因此無法對其影響機制和破壞后果做出精確的參數估計，無法預知邊際減排收益。其次，生產部門無法精確預計出減排的邊際成本，決策者由于信息成本和認知不足也無法掌握整個社會的減排成本。“管理人”之所以接受滿意的解，并不是因為他寧劣勿優，而是因為他根本沒有選擇的余地，根本不可能獲得最優解。

三、建議與總結

政府不是全知全能的，有限理性是政府的基本狀態，是政府組織行為的真實寫照。雖然政府由于各種客觀因素限制不可能做出完美決策，大眾“滿意”的決策也無法徹底解決社會問題，但是作為國家社會的矛盾協調者、方向引導者，必須盡量減少決策失誤。

首先，政府搜集的信息盡量保證全面真實準確，避免虛假信息造成政府決策失誤。由于政府機構規模龐大，層級眾多，除去主觀上有意制造虛假信息之外，各級官員由于利益和價值觀的差異，經其加工處理的信息可能缺乏真實性和可靠性。因此決策者掌握第一手資料是非常關鍵的，這就要求保證信息傳遞渠道短、平、快，減少人為因素干擾。

其次，決策在制定和執行兩個重要環節不僅應符合社會價值觀和人民利益，更應得到有效貫徹和執行。因此，決策的制定應考慮各層級官員的建議，做到理論與實際相結合，避免由于政策執行的復雜和困難而導致政策失敗，力求做到決策的理性化。

最后，政府決策應符合廣大人民群眾的利益。社會主義市場條件下，逐漸出現了階層分化和差異化的利益集團，導致利益需求多樣化復雜化。為避免由于政府決策的復雜政治過程而導致的利益偏頗引發的價值缺失，政府應做到以大多數人的利益為政策出發點。簡化政治過程，避免由于復雜的政治斗爭和利益之爭導致決策的無效甚至負面效應，減少政府的有限理性。

總之，政府和人民追求的“最優”決策并非是烏托邦式的幻想，理性主義決策指導我們采用正確的方式方法得出政策結論，規避決策風險，力圖使政策發揮最大化效用。然而我們不得不承認在這個過程中有限理性使得政府只能做出有限理性的決策，在特定條件下做出“滿意”而非“最優”的決策。但是，有限理性并不代表政策失效是被允許的，相反它能夠指導政府部門在制定決策時發現問題，注意何種因素會使得決策產生偏差進而及時修正錯誤或完善信息，以期決策最大化逼近“最優”決策。

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王婧暉 華北電力大學 碩士研究生

（責編 暢 思）