促進黃三角區域法制一體化的對策研究

高巧玲

（山東社會科學院 法學研究所，山東 濟南 250002）

促進黃三角區域法制一體化的對策研究

高巧玲

（山東社會科學院 法學研究所，山東 濟南 250002）

黃三角區域法制一體化包括立法、執法與司法等的一體化。立法方面需要賦予國務院規劃及山東省實施意見一定的法律效力，并由省人大進行創新性地方立法，執法與司法方面則需通過加強黃三角建設辦公室職權與地方政府間協作等方式實現一體化。

黃三角；法治一體化；區域法制

為促進“兩區、一圈、一帶”區域經濟的發展，加強區域立法將是山東省今后地方立法的主要內容。黃三角作為較早成立的、具有鮮明特色（高效生態）的區域經濟體，其法制協調主要包括區域創新性立法、區域執法與區域司法協作等內容。區域創新性立法又包括兩方面內容：一是在山東省地方立法出臺之前，賦予國務院規劃與山東省實施意見某種法律屬性；二是山東省人大按照法定程序制定公布黃三角地方性法規。

一、賦予國務院規劃與山東省實施意見法律效力

由于山東省尚未出臺關于黃三角區域經濟發展的創新性地方立法，國務院規劃與山東省實施意見以及各市縣實施意見是推動黃三角區域經濟發展的直接依據。但國務院規劃與山東省實施意見的效果差強人意，黃三角既未充分體現高效生態經濟特色，也未走向區域經濟一體化。這主要是由于國務院規劃與山東省實施意見（以下簡稱行政規劃）的性質界定不清造成。行政規劃的效力主要來源于行政權力而非法律，其實施也主要依靠行政權力落實，并且領導人的好惡對行政規劃的實施會產生直接影響。行政規劃在“強政府弱社會”的計劃經濟時代依靠強大的行政權力可以得到較好貫徹落實，但在政府職能已經發生明顯改變（即由全能轉向有限、由人治轉向法治、由封閉轉向透明、由管制轉向服務）的市場經濟時代，政府權力的有限性與法治化導致行政規劃的執行力不足。這就導致黃三角在成為國家級戰略之后變化并不明顯。

行政規劃由特定行政機關按照一定的程序頒發，其政策屬性不言自明，但其法律屬性卻一直倍受爭議。有人認為，由國家和地方民意代表機關批準的行政規劃，具有法律、地方性法規的形式，但是由于效力存續期間、制定程序、規范構造以及適用對象等因素與法律、地方性法規并不相同，因此實質意義上仍然是行政行為，而不是立法行為，在性質上也可以稱之為準法律性行政行為。[1]另有學者指出，行政規劃具有先行性與引導性，即具有引導其他行政行為，甚至在一定程度上，具有引導立法行為的功能。這使得行政規劃在一定程度上具有了類似于立法的規制與引導功能，具備了準立法的屬性。[2]筆者認為，以上觀點解釋了行政規劃的執行力緣何而來，同時也為行政規劃向行政法律法規或地方性法規規章的轉變奠定條文基礎。國務院關于黃三角規劃以及山東省關于黃三角的實施意見都屬行政規劃范疇，因此有必要強調其在法理上的法律法規或規章屬性，從而在地方立法出臺之前切實發揮行政規劃的作用。

二、由省人大進行創新性地方立法

加強區域立法，引導并保障區域經濟協調發展，將是構建中國特色法律體系面臨的新課題。[3]

（一）黃三角區域立法的地域與文化優勢

長三角、珠三角、東三省以及京津冀等經濟區在地理上涵蓋多個省份，跨越省界的區域經濟體容易面臨地方利益沖突與立法內容矛盾等問題，需要各立法主體（一般為政府）通過協商確定，因此其法制一體化主要由政府通過協商制定共同規章或協議的方式實現，而其執行則多依賴于政府的主觀愿望。黃三角六市十九縣均位于山東省境內，從省級地方立法的層面來看，山東省獨自行使省級地方立法權就可較好將黃三角納入法制軌道，并且黃三角區域立法既可表現為山東省政府制定的地方性規章，又可表現為由山東省人民代表大會（或其常委會）制定的地方性法規。黃三角區域立法在制定、執行等方面都要優于其他經濟區的區域立法。同時，由于黃三角下轄六市十九縣在地理位置上相近，經濟發展水平大體相當，又具有基本相同的文化傳統與人文環境，因此，黃三角區域立法具有先天的地域與文化優勢。

（二）黃三角創新性地方立法的原則

首先，堅持法制統一原則，黃三角地方立法不得與現行法律法規抵觸。黃三角高效生態經濟區的建設與發展均屬山東省地方事務，山東省人大有權就此制定地方性法規。而山東省在制定黃三角地方性法規時必須堅持法制統一原則。此處以土地為例說明黃三角地方立法的不得抵觸原則。在土地資源日趨緊張之際，800多萬畝未利用地是黃三角的最大優勢。土地管理法頒布時間較早，規定開發未利用地時應優先開發為農用地，對開發為建設用地未做任何規定，而2008年《國務院關于促進節約集約用地的通知》則引導和鼓勵將適宜建設的未利用地開發成建設用地；《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）》則明確要求充分利用未利用地拓展建設用地空間。這說明國家在法律層面雖未支持未利用地開發為建設用地，但在政策層面卻是予以允許并鼓勵的。但是山東省在進行黃三角地方立法時仍然必須遵循《土地管理法》、《農村土地承包法》等已有法律，而不能突破現有法律規定，即使已有法律也面臨著因不能適應現實而需要進行修改的問題。

其次，突出地方立法特色原則，強調黃三角高效生態特點。地方特色是地方立法存在的基礎，是地方立法的生命和靈魂。沒有地方特色，千篇一律，地方立法就失去存在的意義。地方立法只有根據地方的具體和實際需要，針對解決地方改革、發展和穩定存在的問題，才能充分發揮地方立法層次應有的作用。[4]而當前多數地方立法僅表現為對國家法律法規的重復性規定，沒有較好體現地方特色。黃三角的最大特色是就是高效生態，高效生態經濟是指具有典型生態系統特征的節約集約經濟發展模式，高效生態經濟對產業類型、產業布局與生產工藝以及環境保護等都有著特殊要求，而這些特殊要求只有在黃三角地方立法中明確表示出來，才能達到通過地方立法促進黃三角經濟發展的目的。因此，山東省應以黃三角地方立法為契機，突出強調其高效生態定位，打開別具特色的地方立法大門，豐富完善山東地方法規規章體系。

三、賦予黃三角建設辦公室更多職能，協調黃三角行政與司法合作

經濟區內不同行政區在經濟一體化發展過程中不僅面臨著立法不統一的問題，而且面臨著跨行政區行政事務與司法事務合作問題，由專門的、強有力的管理機構負責經濟區的各項事宜是促進經濟區一體化快速發展的必備條件。黃三角建設辦公室設立的初衷就是組織、協調黃三角建設事宜，只是其現有職能受地方利益所宥而限制頗多，尤其是各市縣配套成立的黃三角建設辦公室都隸屬于當地政府，因而在黃三角區域經濟一體化建設方面難以達成共識。因此，應由省級政府授予省級黃三角建設辦公室更多職能，由其統一行使黃三角建設各項權力，市縣級黃三角建設辦公室應與當地政府脫鉤而并于省級黃三角建設辦公室之內，這樣有利于省黃三角建設辦公室的統一調度與任務落實。由于黃三角跨六市十九縣的現實，行政與司法的磨擦不可避免。當前我國正致力于建設法治政府，不再以GDP為政績考核重要標準的政府具備了擺脫地方保護主義的前提條件，政府依法行政成為共識，而跨行政區的各級政府及相關部門對行政事務本就負有協助執行責任，法治政府建設使黃三角的行政協作與司法合作較易實現。筆者建議由省級黃三角建設辦公室統一管理黃三角的行政與司法事務，這樣更有利促進黃三角在行政與司法等方面的一體化。

[1]賈璋煒.我國地方立法原則探探微[J].內江師范學院學報，2008，(1).

[2]李昕.分析、規制與救濟——論行政規劃的法治化[EB/OL].北大法律網，http://article.chinalawinfo.com/ Article_Detail.asp?ArticleId=38302.

[3]謝斐.區域法制協調的新思路——讀我國經濟區域法制一體化研究>一書[J].湖北經濟學院學報（人文社會科學版），2011，(8).

[4]郭慶珠.行政規劃的法律性質研究——與王青斌先生商榷[J].現代法學，2008，(6).

（責任編輯：滕元良）

D922.29

A

2095—7416（2014）06—0089—02

2014-12-02

高巧玲（1979-），女，山東萊陽人，碩士，山東社會科學院法學研究所副研究員。