行業協會商會培育、管理存在的問題與對策

李彪

(沈陽工程學院社會管理與創新研究中心，遼寧 沈陽 110136)

行業協會商會培育、管理存在的問題與對策

李彪

(沈陽工程學院社會管理與創新研究中心，遼寧 沈陽 110136)

我國行業協會商會發展存在不少的困難和問題。從政府方面說，存在著政府職能轉變不到位、支持不夠充分、管理力量薄弱、法制保障滯后等問題;從行業協會商會方面說，存在著覆蓋面低、結構失衡、組織活力不足、資金和人才匱乏等問題。針對這些問題必須突出重點，統籌解決。從解決政府及其工作人員的認識問題入手，健全相應法律法規和扶持優惠政策體系，提升制度執行力，同時，也要通過加強行業協會商會的自身建設來促進行業協會商會的壯大和健康發展。

行業協會商會;行業協會商會現狀;行業協會商會管理

自黨的十六屆三中全會提出要按市場化原則規范和發展各類行業協會等自律性組織以來，黨和國家出臺了一系列促進行業協會商會發展的政策文件，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在闡述創新社會治理體系的任務時又明確提出，要正確處理政府和社會關系，激發社會組織活力，重點培育和優先發展行業協會商會類等社會組織。但由于我國行業協會商會的先天發育不足，要使其滿足我國經濟社會發展的需要，還面臨不少的困難和問題。為此，通過遼寧省行業協會商會發展、培育現狀與存在的問題進行實地調查，并在對調查結果進行判斷分析的基礎上，提出了解決對策與建議。

一、遼寧省行業協會商會發展的現狀

近年來，中共遼寧省委、省政府按照黨中央國務院相關精神，在出臺我省加強和創新社會管理實施意見的同時，發布了一系列關于培育和發展社會組織的政策文件。我省各級黨委政府貫徹落實省委省政府部署，把社會組織建設作為加強和創新社會管理的重要內容，進一步促進了社會組織的較快發展。據初步統計，截至2013年10月，我省社會組織總數已達37 315個，其中社會團體9 711個。在近800個省級社會團體中，行業協會商會有300多個。

從最近幾年統計數據對比可以看到:伴隨我省老工業基地振興和經濟社會快速發展，我省行業協會商會發展不僅表現在登記數量的增長，而且在行業的種類和領域方面都有所擴展。我省行業協會商會在開展行業規劃、倡導行業互助和自律、維護市場秩序、提高市場資源配置效率和推進技術進步及提供社會服務等方面作出了積極貢獻，凸顯了服務企業、規范行業、引導產業健康發展的獨特功能，發揮了不可替代的重要作用，在業內和全社會都產生了重要影響。

同時我們也注意到，雖然我省行業協會商會在數量、種類上取得了一定進展，但在發展質量和作用發揮等方面并不樂觀。不僅與國外成熟的行業協會商會無法相比，與國內的上海、廣東等東南沿海發達地區伴隨產業做大做強的行業協會商會相比較還存在不小的差距。我省部分行業協會商會目前仍面臨行政色彩濃厚、法律法規建設滯后、自身建設有待加強等發展質量問題。

二、遼寧省行業協會商會存在的問題

(1)覆蓋面低，結構失衡，組織活力有待提升。調查發現，我省行業協會商會在行業中覆蓋率偏低，不少協會商會參會的多是大中型企業，而真正亟須行業協會商會提供服務的中小企業很少入會，行業代表性明顯不足。覆蓋面過窄導致所掌握的信息不充分，從而使其難以提供良好的信息服務和開展行業協調工作，更談不上為國家立法、政府決策提供準確的數據和行業發展規劃建議。

我省行業協會商會布局結構性失衡體現在，工業和文化教育界協會商會多，而第三產業、新興產業尤其高新技術領域的行業協會商會數量不多，農業領域的協會商會過少。以對我省2013年參加年檢的193家行業協會商會分類統計為例，涉及第三產業和新興產業的協會商會44家，占總數的22.8%，而農業領域的協會商會只有農業經濟聯合會和綠色食品協會等9家，僅占總數的4.7%。

我省一位業內資深專家，用三個三分之一來概括我省行業協會商會在組織活力上存在的問題。他認為:在我省有號召力、能夠較好地開展活動并發揮作用的行業協會商會大致有三分之一;而影響力不足、活動困難，處于維持生存狀態的行業協會商會也占三分之一;有名無實，幾乎沒有什么活動，難于發揮應有作用的行業協會商會是另外三分之一。

(2)政府職能轉變不到位。在“三脫鉤”(行業協會在機構、人事、財務上與政府脫鉤)工作中，仍然有一些政府部門與行業協會商會之間是名脫鉤實不脫鉤，政府部門或下屬參公部門的負責人還在擔任部分行業協會商會的負責人，行業協會商會成了主管部門的下屬單位和難以安排人員的安置基地，政社不分問題積重難返。一些地方甚至出現了不正常的“去行政化”改革“倒流”現象。如由于政府部門手里掌握的資金、人事權力過大和職能轉變的遲滯，一些陷入資金困境的協會商會為了生存不得不尋求行政干預，主動要求掛靠在有關政府部門之下。還有些政府部門向行業協會商會轉移的職能主要囿于技術性、執行性職能，而行業協會商會期待獲得的帶有一定權力性的職能并未實現實質性轉移。

(3)政府和社會的支持不夠充分。個別政府部門還沒有從國家治理體系和治理能力現代化的高度把行業協會商會視為社會治理的主體對其參與公共服務真正“賦權”。在現實中，對行業協會商會要求過于苛刻，但在具體實施上又難于落實，結果是限制過多而實際上規范不足。加之我省現在還沒有真正意義上的第三方評估機構，作為行業協會商會的監管機構，政府部門主要通過重大活動請示報告制度和年檢制度實施管理，這種公權力邊界不夠明晰的制度安排為政府部門全面、直接地干預行業協會商會的各項工作打開了方便之門，由此帶來的負效應可想而知。

我省目前還沒有直接資助行業協會商會的政策和做法，對行業協會商會的資金支持目前主要以行政決策和“以獎代補”的形式進行，結果常常使扶持資金大多流向了少數重點行業和領域的行業協會商會，絕大多數行業協會商會根本得不到這種財政扶持。該舉措對于目前整體弱小的行業協會商會全局促進不大，反而容易引發其產生“尋租動機”，不利于行業協會商會健康發展。

(4)管理力量薄弱，法制保障滯后。我省社會組織管理人員數量少，年齡老化，無專門執法人員，管理設備與經費不足，缺編嚴重。

我省社會組織法律法規建設較為滯后，與發達地區相比較，地方立法處于缺位狀態，已經發布實施的相關政策制度執行的力度不夠，效果不甚理想。至今沒有專門的省本級行業協會商會發展規劃，與行業協會商會監管制度相配套的優惠政策(如稅收減免、社會保障等)也未能及時出臺。

(5)資金、人才資源匱乏，能力不足，生存發展受到制約。行業協會商會中的工作人員專業素質不高，人才引進困難。由于行業協會商會為非營利性組織，專職人員的工資與待遇普遍不高，造成了優秀人才引不進來，不合格人員又不能勝任的尷尬局面，這使得工作人員業務素質普遍偏低。資金匱乏也是制約行業協會商會生存與發展的瓶頸，大多數行業協會商會活動資金主要來自會員繳納的會費，資金不足成為影響其生存狀態的決定性因素。

三、促進遼寧省行業協會商會發展的對策建議

(1)突出重點，統籌解決行業協會商會改革發展中存在的問題。第一，建立行業協會商會工作聯席會議制度，加強部門之間的有效聯系與合作，成立由各相關部門參加的行業協會商會建設領導小組，建立行業協會工作聯席會議制度，研究全省行業協會商會改革與發展的重大事項，制定行業協會的發展規劃，并將其納入省和地方經濟建設與社會發展總體格局中。從實際情況出發，按照分類管理原則，制定培育各類行業協會商會的指導性意見。第二，以努力擴大協會商會的行業覆蓋面，優化行業協會商會布局為重點工作目標。通過政府引導、社會籌辦，或執業者、業主依法自主申辦等方式，有重點地在新興行業和優勢行業中培育和發展一批按照市場方式運作、功能齊全、行為規范、服務有效的行業協會商會。注意打破部門、所有制界限，積極吸收民營企業、中小企業、異地商會、高校以及科研機構入會，擴大協會商會在行業內部的覆蓋面與影響力。

(2)把解決認識問題作為政府轉變職能的切入點和突破口。政府職能轉變難度較大，解決認識問題是關鍵。關于這一點，我們在調研過程中感受到，當前確有部分政府部門出于既得利益的考慮不愿意放權，這已經成為目前影響政府轉變職能的主要障礙。也有一些政府部門在實施職能轉變、簡政放權改革過程中已經意識到應有的責任，準備積極放權，但卻不清楚怎樣去放權，社會組織承接這部分公共服務職能后，政府部門又該怎樣管，如何與社會組織合作和建立伙伴關系，這些問題都需要通過深化改革和學習教育來加以解決。

(3)積極推進地方立法，完善相應法律法規。我國目前還沒有一部完整的法律對行業協會商會的性質、地位、作用、結構以及權益進行全面定位。現有的社團法規將行業協會商會與其他社團組織混同管理，忽略了行業協會商會對建立新的市場秩序的獨特作用。面對這種情況，發達地區的作法是通過地方性立法加以彌補。建議有關職能部門結合我省的實際情況，把行業協會商會地方立法納入工作日程。通過地方立法，構建一個在遵循國家法律和行政法規的前提下，以地方性法規為核心，政府規章或規范性文件為配套，部門實施意見為補充的政策法規體系。

(4)加快構建行業協會商會扶持優惠政策體系，提升制度執行力。構建以行業協會商會從業人員工資待遇、社會保障、職稱評定、稅收、出國審批、檔案管理改革為內容的扶持優惠政策體系。過于零散的現行扶持優惠政策不能構成相對穩定的政策群，難以實現應有的政策目標，不利于行業協會商會的優化發展。

完善政府購買服務制度，建立完整的購買服務體系。要從制度上設計一個政府購買行業協會商會服務的完整體系，項目經費作為公共財政支出列入年度預算。與此同時，引入競爭機制，通過招標等方式，確保政府購買服務的過程公開、公平，避免出現行政部門的獨斷專行和違規操作。

我省行業協會商會相關制度在執行力方面存在的問題也較為突出。如個別地區社會組織孵化基地建設存在明顯的形式化傾向，發揮實際效用不佳。再如由于種種原因，我省早在幾年前就已經制定了關于政府購買社會組織服務的紅頭文件，但卻擱置數年未能在實踐中落實。

(5)加強行業協會商會的自身建設。首先，行業協會商會在堅持注重社會效益和非盈利性的前提下，在法律和政策許可的范圍內拓寬收入來源，適當通過開展經營活動取得收入，彌補資金缺口，構筑行業協會商會生存發展的物質基礎。其次，制定適合我省實際的社會組織專業人才隊伍發展規劃。建立繼續教育基地，大力開展專業人員教育培訓。建立社會組織從業人員職業資格制度，抓好人才引進與培養，吸引有志青年投身行業協會商會崗位工作，逐步實現專職工作人員隊伍專業化、職業化。再次，規范行業協會商會內部管理，引導行業協會商會堅持以民主、協商、公開、公正的原則處理內部事務，建立健全以章程為核心的自律機制，加強會員大會和理事會等制度建設，健全內部財務管理和民主決策程序，促使其形成自管、自律、自立、自強的運行機制。

Problems and Countermeasures of industry associations and Chambers of commerce

LI Biao
(Shenyang Institute of Engineering，Shenyang 110136，China)

In recent years，industry associations and chambers of commerce in China play an important role in economic and social development，which has obtained wide social recognition and attention.However，due to their under-development，making them to meet the needs of China＇s economic and social development still faces many difficulties and problems.From the aspects of government，there are problems such as the transformation of government functions is not in place，government support is insufficient，management strength is weak，legal protection lags behind etc.; From the aspects of industry association and chamber of commerce，problems also exist such as low coverage，unbalanced structure，lack of vitality，lack of funds and personnel support etc.To solve these problems，we must focus on key issues and seek an overall solution.We can start with increasing awareness of the issues in government and its staff，developing sound corresponding laws，regulations and supporting policies system，and improving the execution force of institution;at the same time，we also need strengthen the construction of industry associations and chambers of commerce themselves to promote their growing and healthy development.

Industry associations and chambers of commerce;Industry association chamber of commerce;Industry association chamber of commerce and management;Countermeasures and Suggestions

F203

A

1672-9617(2014)04-0449-03

(責任編輯伊人鳳 校對 祁剛)

2013-12-19

遼寧經濟社會發展課題(ZXRW-1347)

李彪(1957-)，男，沈陽人，副教授。