論城管行政執法體系的構建

秦國際，艾振學

(沈陽工程學院法律系，遼寧 沈陽 110136)

論城管行政執法體系的構建

秦國際，艾振學

(沈陽工程學院法律系，遼寧 沈陽 110136)

我國各地的城管部門雖然有著同一稱謂，但是其職責范圍卻不盡相同。在城管執法人員的編制上，有的是機關編制，有的是事業編制，有的是合同工，在執法的主體資格上也存在很大差異。目前我國還沒有統一的相關城管執法立法，城管在執法過程中常常面臨職責不清的情況。在執法過程中，執行難的問題時常發生。所以有必要對于城管執法問題進行研究，構建符合我國國情的城管執法體系，厘清城管執法與其他行政部門之間的責任范圍，解決好城管執法過程中存在的相關法律問題。

城管制度;管理體系;執法權限

一、制定全國統一的“城市管理法”

目前，“我國的城市管理立法尚不健全。在中央層面，主要是制定了相對集中行政處罰權與綜合行政執法的政策性文件和若干行政立法，但沒有一部系統全面的城市管理立法［1］。”我國城管執法依據的法律主要是《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第十六條關于“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”的規定;2002年8月22日國發［2002］17號文件《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》(以下簡稱《決定》)，關于“集中行使行政處罰權的行政機關應作為本級政府直接領導的一個獨立的行政執法部門”，以及2012年1月1日起實施的《中華人民共和國行政強制法》(以下簡稱《行政強制法》)。《行政處罰法》和《決定》并沒有規定或限定行使“相對集中行政處罰權”主體的名稱或職責范圍，而是將其授權給了省、自治區、直轄市人民政府。然而，除了個別的省、自治區和直轄市一級政府制定了與《決定》相呼應的法規、條例作為指導所轄市、縣的城市行政機關行使相對行政集中處罰權外，大多數的該級政府沒有相關的規定，目前相對集中處罰權由市縣級政府具體行使。然而從地方立法的角度看，很多地方政府仍然沒有具體行使集中處罰權的法律文件。在已有的相關行使集中處罰權的地方性法律文件中，該權力的歸屬及職權范圍也差異很大。大部分的地方政府將集中處罰權歸屬于城管部門，也有些地方政府的集中處罰權的范圍分屬于城管和其他相關部門。然而，事實上“城管”部門只是一個概括性的稱謂，沒有全國統一的名稱，而且在“城管”執法的范圍上也不盡相同。“各地城管機構的設置、名稱和隸屬關系十分紊亂，有的叫城建監察大隊，有的叫城市管理行政執法局;有的地方采取歸口職能部門領導，有的采取雙重領導［2］75”。從另一個角度來看，正是為了提高執法效率，才將相對集中處罰權歸屬于城管部門，“城管”不過是城市管理過程中隨機產生的行使處罰權的行政部門而已。

十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中特別提出“理順城管執法體制，提高執法和服務水平”，反映出我國目前城管制度存在著嚴重的問題，需要進一步改革和完善。我國的城市文明是社會發展的寫照，是衡量其發展程度的標尺。所以，完善城管部門的管理職能，制定統一施行的全國性城市管理法，有利于對城市的管理進行全面規劃，形成在國家層面對于城市發展的統一領導和推進，并有利于將法律、法規的內容與憲法和相關上位法相一致，“其他法的規范都必須與之保持一致，不得與其相抵觸，否則無效”［2］78。

法律的重要特征是其平等性和普遍性。然而，由于地方政府各自為政，獨立行使集中處罰權，就使這種權力失去了有效的監督和控制。雖然《行政強制法》對于行政強制作出了程序上的規定，但是由于其同樣沒有特指規范城管執法行為，對于城管執法行為也只能囿于廣義上的約束。“由于城管部門的職責范圍不統一，各地政府根據本地的實際做出了各自的規定，無法形成統一明確的執法制度［3］。”所以，制定具有全國性的“城市管理法”，統一城市管理和執法內容及其標準，各地依據該法制定相關的法規、條例，充分發揮其城市管理職能，對于我國的社會發展將起到積極的推動作用。

二、形成至上而下統一的城管執法體系

我國各地的城管執法制度差異很大，原因之一就是沒有統一的執法依據。《行政處罰法》第十六條雖然授權省、自治區和直轄市政府決定一個行政機關集中行使處罰權，《決定》則規定“集中行使行政處罰權的行政機關應作為本級政府直接領導的一個獨立的行政執法部門”。前者的授權范圍比較寬泛，顯然包括了省、自治區和直轄市的行政機關，而《決定》從語義上也顯然沒有排除該級別行政機關的處罰權，至少成立行政處罰的管理機關是在授權范圍之內的。然而，實際情況是，省、自治區級政府并沒有與城管執法部門相對應的垂直管理部門，而只是根據本省的實際情況將集中行使行政處罰權授權給了相應的市級城管部門或其他部門。

從《行政處罰法》和《決定》的規定來看，國務院和省、自治區層面缺少直接管理各市城管執法的職能部門，使城管部門跳過省、自治區政府這個層面，直接與《行政處罰法》產生聯系。又由于《行政處罰法》寬泛的表述，各地城管部門只能自己制定細則或規定，有些城管部門干脆直接借法執法，形成多頭依法或無法可依的狀況。雖然《行政強制法》對于行政執法中的強制程序和強制措施有了規定，但是，仍然有“其他強制措施”的表述，無法窮盡所有的強制情形。而很多城管執法中的行政處罰都屬于“其他”措施之列。城管執法是我國城市發展過程中的必要舉措，是管理城市不可或缺的必要措施。然而由于城管執法幾乎將所有本應該屬于其他相關部門需要面對的、容易激化社會矛盾的處罰事項都劃歸到本部門，這意味著城管部門在執行行政處罰時具有了另外一個極其重要的職能，即化解社會矛盾，和諧執法。然而，從上述的論述中可以看出，城管部門實質上是在市、縣層面處于各自為政的局面，缺少垂直的、全國統一的管理和指導。行政執法過程中發生糾紛，意味著政府權力與公民權利發生了沖突，其中必有一方違反了法律、法規的規定。尤其在暴力執法的情況下，本應受到法律保障的公民權，卻受到了嚴重的侵犯。由于我國的人民法院沒有司法審查權，在缺少上級政府部門監督和指導的情況下，地方政府相關城管執法的法規和條例以及做法即使與法律相抵觸，公民的權利仍無法得到救濟。所以，成立全國統一的城市管理行政機關，形成城市管理執法體系，對于提高執法效率，保障公民權利，防止權力濫用，促進城市和諧發展，意義重大。

我國實行的是單一制的行政體制，全國施行統一的憲法和法律，各地方政府由中央政府統一授權，受中央政府的約束。然而，涉及到城市管理行政執法職能的城管部門卻在中央政府的管理體系中成為缺少規制，甚者脫離省、自治區政府的約束。所以，形成全國統一的城管執法管理體系，防止政出多門，加強城市管理統一規范和指導，提高城市執法水平，勢在必行。

三、完善城管系統的管理職能

“根據《行政處罰法》《決定》和《行政強制法》的規定，城管執法只具有處罰權，沒有其他權利，這就使城管執法常常陷于困境，與執法相對人形成對立，被新聞媒體曝光的城管暴力執法事件大多是這種情況［4］。”然而，《行政處罰法》和《決定》授權集中行使行政處罰權的初衷并不是要激化社會矛盾，而是要通過集中處罰權的方式，提高執法效率，促進城市健康發展。但是將行政處罰權與行政管理完全割裂，且授權某行政機關可以行使前者的權力，就會使行政處罰如“以刀切菜”，幾乎無論如何執法，都將是最終“切”下去而已，即使菜被錯放在菜板上也會是同樣的結局。

在城管執法過程中出現的很多矛盾都是由于管理部門的問題造成的，城管部門沒有對自己處罰范圍內各種事項的管理和規劃權，常常形成執行難的問題。例如，對于攤販，城管部門沒有管理權限，有的城市攤販沒有指定的販賣區域或地點以及相關的管理措施和指導，導致攤販占道經營。在城管執法過程中，其所涉及到的問題并不僅僅是攤販違法的問題，還涉及到攤販憲法上的相關權利保障問題，這顯然不是城管職責范圍所能解決的。然而，如果城管部門能夠具有與執法相鄰接的管理權，就會根據執法內容與攤販協商，“劃分城市區域，以方便民眾生活為原則，放寬對流動商販擺攤的限制條件［5］”，在自己的權限范圍內最大限度地將管理與執法統一起來，從而收到更好的效果。

由于目前的城管執法是“借法執法”，涉及到各相關法律、法規范圍內的執行事項時，要依據各相關法律、法規的規定來進行。又由于各地方政府并不是將所有相關法律、法規范圍內的處罰權都劃歸到城管部門，相關具體部門與城管部門的執法權限存在模糊不清的現象。一般性的關于城管執法規范有如下表述:“城市管理行政執法機關與各相關管理部門建立工作聯系制度，共同處理執法過程中出現的問題，及時糾正和制止違法行為。各級政府有關部門應當按職責分工做好城市管理行政執法的配合工作［6］”“城管行政執法機關職權范圍不明確、具體，以致在實際中經常與其他行政職能部門存在界限不明、權責不一、互相推諉、互相爭權的弊病，在統一立法時必須要明確界定城管的權限［2］82”。

明確賦予城管部門的相關管理職能和執法權力是必要的。我國的各地方城管部門所隸屬的上級主管部門不一。多數直接隸屬市政府，與其他行政部門屬于同一級別。這樣的行政歸屬關系，在涉及到其他行政部門配合執法的時候，存在明顯的制度設計上的漏洞，即沒有明確其他部門配合執法的規定，使集中行使行政處罰權的效果大打折扣。有的地方政府將城管部門直接劃歸相關上級行政領導分管，在某些情況下由于上級領導的統一領導和直接干預，達到了良好的執法效果。但是這種通過臨時設立，而不是通過法律制度設立的領導體制終究帶有人治的痕跡，無法形成城管執法的長效機制。

城管部門如果只有執法職能，卻沒有主導聯合執法的權限，那么它對于城市發展就無法做出非常重要的貢獻。從邏輯上看，對于具有整個城市行政執法權的行政機關來說，只賦予其行政處罰權，而不具有相應的管理權限，顯然是不合適的。根據責權相統一的原則，城管部門的權力與其行使的職責并不統一，因為執法相對人與城管執法人員的沖突很多情況下并不是城管部門造成，因為它沒有規劃和管理執法相對人的權力，只有處罰執法相對人的權力。所以，賦予城管部門與其執法內容相關的部分管理權，將有利于合理地管理城市，促進城市的健康發展。

四、結語

城管執法由于關乎全國城市的健康發展，僅僅將其放權給地方政府是不妥當的。在個別特殊時期，這種做法雖然會起到提高城市發展效率的作用，但是由于城管執法往往涉及到公民權利問題，尤其是我國社會發展正處于關鍵時期，處理不好容易導致公民權益的減損，激化社會矛盾，違背改革的初衷。所以，改革城管執法制度，賦予城管部門相應的管理權，明確設定城管部門在執法過程中對于其他部門的支配權，建立全國一體的城管行政執法體制，制定統一的城市管理法，將使城管部門更能充分發揮其管理城市職能。

［1］莫于川，雷振.從城市管理走向城市治理［J］.行政法學研究，2013(3):56.

［2］周向陽.城市管理行政執法制度的發展困境及解決對策［J］.行政與法，2011，18(5):75.

［3］張梅.城管執法的法律依據問題研究［J］.沈陽工程學院學報:社會科學版，2014，10(2):215.

［4］譚志恒.城管行政執法實踐中存在的法律問題調查研究［J］.沈陽工程學院學報:社會科學版，2014，10(2):211.

［5］韋紫辰.當前城市管理行政執法問題研究［J］.山東行政學院山東省經濟管理干部學院學報，2009，6(101):103.

［6］沈陽市城市管理行政執法局.沈陽市相對集中城市管理行政處罰權規定［EB/OL］.http://www.syzfj.gov.cn/ showdoc.aspx?id=20137214001340807.

On the Building of City Administrative Enforcement System

QIN Guo-ji，AI Zhen-xue
(Department of Law，Shenyang Institute of Engineering，Shenyang 110136，China)

There are some differences on the responsibility of different city administrative agencies，even though they have the same title.For city administrative enforcement officers or persons，they are very different，some of them belong to government，some are of nature of public institute and some are hired with contracts.Currently，there are no city administrative enforcement laws，and city administrative agencies have to face problems of unclear responsibilities in the process of work which makes it difficult to undertake the enforcement.Therefore，it is necessary to study on city administrative enforcement and try to find a resolution to solve the problem during the city administrative enforcement，sort out the responsibilities among city administrative agencies and other relating administrative agencies，so as to build a reasonable city administrative enforcement system.

city administrative system;city management system;limit of city administrative enforcement

D922.1

A

1672-9617(2014)04-0452-03

(責任編輯 祁剛 校對 伯靈)

2014-05-10

遼寧省社會科學規劃基金項目(L13DFX029)

秦國際(1967-)，男，沈陽人，副教授。