對我國現行行政聽證制度范圍的思考

董曉文

(遼寧警察學院法學部，遼寧 大連 116036)

對我國現行行政聽證制度范圍的思考

董曉文

(遼寧警察學院法學部，遼寧 大連 116036)

行政聽證制度是具有中國特色的一項民主制度，現行的行政聽證制度在程序方面、立法模式方面存在一定程度的欠缺和問題，建議把行政拘留、其他具體行政行為、抽象行政行為、聽證主持人制度納入到我國行政聽證體系中。通過構建完整科學的行政聽證制度體制來推動、促進法治社會的建設。

行政聽證;行政程序;立法模式

1996年3月17日，八屆全國人大四次會議通過了《中華人民共和國行政處罰法》，我國聽證制度首次以法律的形式確定，《行政處罰法》的頒布實施在行政處罰行為中起了非常重要的作用。隨著民主法治的不斷發展，我國行政聽證制度也在逐步完善。“聽證會”這個詞越來越多地出現在媒體報道、政府工作內容中，備受百姓關注。1996年頒布實施的《中華人民共和國行政處罰法》［1］第四十二條、四十三條中第一次規定了行政聽證程序的法律內容后，《價格法》《立法法》和《行政許可法》也先后發展了行政聽證制度的內容。盡管如此，我國的行政聽證制度仍然處于起步階段，無論是在學術理論上還是在實踐中都存在很多亟待解決的問題。各界人士對行政聽證制度的研究從未中斷，成為行政法學界的一大熱點法律問題。

一、行政聽證制度存在的主要問題

1.關于行政程序方面

目前不只是缺少一部統一適用的行政程序法典，而且作為法律依據，僅有少量的專門的法律文件規定了行政程序的內容。行政程序的規定大部分散落于實體規范中，十分零碎，沒有完整的體系構架。我國行政程序法之所以發展緩慢，是因為一向存在“重實體而輕程序”的法律觀念。正如法學家季衛東先生所言:“與西方重視法律程序的理念相對照，中國的法學專家在考察法制建設時，更側重于強調令行禁止，正名定分的實體合法性方面，而對在現代法治中理應占樞紐地位的法律程序則缺乏應有的關注和理解”。我國行政法學界對行政程序理論的研究偏于落后，對行政程序缺乏有理論深度的概括。

2.關于立法模式方面

在實際法律生活中，因為缺乏行政程序的立法規范，導致本來就復雜多變的行政管理更加混亂。行政聽證制度作為現代行政程序的最重要內容之一，作為防止行政權濫用的一項民主制度，始終發揮著不可替代的作用，立法模式呈現分散式分布，勢必會造成許多法律內容之間的重復，不利于發揮我國法律體系在整體與局部層次，外部與內部各法律之間的協調、配合、補充作用，不利于實現聽證制度的目的和功能。應當由一部具有統一法律精神的行政程序法典來明確規定實現行政聽證的程序。不僅聽證適用范圍要擴展，還應包括具體的實現步驟和方式，人員選擇和安排，監督檢查機制，權利救濟途徑。不能讓聽證會流于形式，應當建立完善的規范體系，使其在實踐中能便于操作，廣泛運用，真正地發揮和實現行政聽證的法治價值和民主功能，也為其他部門程序法的制度建設提供前車之鑒，有利地推動我國程序民主制度的整體建設和發展。

二、行政聽證制度改革的必要原因

從聽證的本源來看，其最初發源于英美普通法中的“自然公正原則”，本意是指在訴訟中裁判者應當聽取雙方當事人的意見，而不能只聽一方當事人的陳述。聽證最開始是被應用于司法審判程序中，被稱為“司法聽證”。后來隨著司法聽證的廣泛應用和不斷發展，聽證制度被借鑒到立法領域，從此，立法聽證行為誕生了。可以說，立法聽證和司法聽證構成了行政聽證兩方面內容，行政聽證應該是二者的有機結合物。從我國現行的法律法規中可以看出，行政聽證制度的范圍包括責令停產、停業，吊銷許可證或者執照以及對較大數額罰款等的行政處罰;法律、法規、規章草案的起草，政府指導價和政府定價，特定的行政許可等基本內容［2］。這個范圍和國外行政法先進的國家相比非常狹窄。例如作為聽證制度發源地的英國，近年來不斷擴大聽證適用的范圍，根據歐共體的相關規定，聽證權幾乎已經成為一種普遍適用的權利。英國行政法學家韋德認為:“聽證權之所以是一項普遍原則的理由之一是授予這種權利不會有什么害處。例外越少，行政官員就會越快地領會到這是永遠不能否認或忽視的”。美國的聽證制度最為完備，聽證權已經作為一項公民基本權利被寫入美國根本大法——憲法的規定中，聽證的適用范圍幾乎涵蓋了所有行為，法律規定排除適用的幾項事項除外。與之相比，我國現存的聽證范圍明顯落后于國際聽證制度的發展進程，也不符合社會主義法制建設的進程和要求。

三、完善行政處罰聽證制度的意見

1.將行政拘留處罰納入到行政聽證范圍內

《行政處罰法》第42條規定:“行政機關做出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利;當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。”該法律條款明確了行政處罰聽證的范圍，限制和擯棄了行政相對人的合法權益，比如限制人身自由處罰。限制人身自由的處罰是行政處罰中的上限，是最為嚴厲的一種處罰，然而限制人身自由的處罰卻被排除在行政聽證制度范圍外。當時的立法者認為，一方面，很難在行政機關已經作出行政拘留決定時再進行行政聽證程序，另一方面，治安管理處罰法律中關于提交暫緩執行的規定，行政相對人有訴訟和申訴的權利，所以不需要對限制人身自由的行政處罰進行聽證。這個觀點側重維護了行政機關的利益，而損害了行政相對人的合法權益。行政程序法是以促進依法行政，公平行政為目的的。行政拘留是行政處罰中對行政相對人影響最大的處罰，僅僅靠交納擔保而暫緩執行，不能充分地保障行政相對人的申辯權、表達權。這種行政處罰法凸顯了其中的一大缺陷，因此應當盡快完善關于聽證制度立法不足之處，規范保障行政相對人權益的行政處罰聽證制度，使民主與法治得以實現和落實。

2.將具體行政行為的聽證范圍進行擴大

具體行政行為是指行政主體依法代表國家，基于行政職權所做出的，針對特定的對象或特定的事項的，能直接或間接引起法律效果的公務行為。具體行政行為是行政機關實施的最多的行政行為，人民群眾的生、老、病、死、衣、食、住、行都能產生行政行為，和人民群眾的利益聯系最為密切。《治安管理處罰法》第九十八條規定:“公安機關做出吊銷許可證以及處二千元以上罰款的治安管理處罰決定前，應當告知違反治安管理行為人有權要求舉行聽證;違反治安管理行為人要求聽證的，公安機關應當及時依法舉行聽證［3］。”我國行政聽證制度只對行政處罰、行政許可適用，而例如行政征收征用、行政收費、行政指導、行政合同、行政裁決等等絕大部分的具體行政行為都不包括在內。這些具體行政行為的做出會影響到行政相對人的利益，也極有可能因為腐敗行為而造成行政侵權，行政相對人卻沒有合法方式和途徑獲得具體行政行為的任何主要信息。雖然行政侵權可以通過行政賠償來彌補行政相對人的損害，但是如果能在損害發生前抑制行政權力的膨脹擴張，充分做好事前的預防工作，就能加快實現行政權的公平公正，更能提高行政效率，更符合社會主體法制理念。因此，應當增加行政機關行使行政職能的透明度，才是避免行政侵權的有效方法。

3.將抽象行政行為納入到行政聽證制度中

抽象行政行為是指行政機關針對不特定的人和不特定的事制定的具有普遍約束力的行為規則。抽象行政行為是行政主體行使職權的一種重要形式，具有調整范圍廣泛的特征，在行政管理中發揮非常重要的作用，而且因為調整范圍的廣泛性和長期性，對于行政管理相對人的權利義務實現影響深遠。《立法法》第34條第1款規定:“列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”第58條規定:“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”《立法法》只有上述兩條關于聽證的內容，但是立法聽證僅指向全國的立法活動，而各個省、市、直轄市等地方一級的地方立法行為則不在此法聽證的范圍內。抽象行政行為的主要內容是:行政立法行為和制定、發布其他規范性文件行為。如果能在行政機關進行抽象行政行為時，舉行聽證會，讓有相關利益的當事人參加，一方面，當事人可以通過向行政機關陳述自己的建議，主動參加到行政程序中，參與影響自己權利義務的決定的出臺過程，體現了行政的公平和民主。當事人能在民主參與的過程中，更詳盡地了解該決定的主要內容，有利于決定的順利貫徹實施。另一方面，行政機關舉行聽證會不僅有利于促進政府行為的法治化，防止行政機關濫用行政職權，還能針對民眾意見進行集中整合，作出更科學完善的決定。這利于政府和群眾之間的溝通與聯系，減少因雙方各自掌握的信息不對稱，而造成的官民不信任現象，弱化官民矛盾;樹立了政府以人為本的形象，增強政府的執政公信力，推動建設和諧社會的進程。

4.完善聽證主持人制度

“聽證主持人是指負責聽證活動組織工作的調節和控制，使聽證活動按法定程序合法完成的工作人員［4］。”美國學者伯納德·施瓦茨教授認為“由公正、超黨派的審訊官主持的公正聽證是行政裁決程序的精髓。如同法院的法官所做的裁決一樣，行政官員在聽證中所做的裁決也必須由公正、超黨派的審訊官做出。如果審訊官或行政機關受到法律偏見的影響，那么行政裁決則是無效的［5］”。我國《行政許可法》第48條第3款規定:“行政機關應當指定審查該行政許可申請的工作人員以外的人員為聽證主持人。”可見，法條明確規定行政許可聽證主持人和行政許可審查人員職能分離的原則。聽證主持人在聽證活動中處于獨立與主導的法律地位，是聽證活動中法律公平精神的最直接表現形式。此外，我國在一些行政部門建立了聽證制度的回避規定，如《工商行政管理機關行政處罰聽證暫行規則》第12條規定:“聽證主持人有下列情形之第一時應當回避:①是案件的當事人或當事人的近親屬;②與案件有利害關系;③與案件當事人有其他關系，可能影響案件的公正聽證。”第13條規定:當事人認為聽證主持人、記錄員、翻譯人員有本規則第十二條所列情形之一的，有權以口頭或者書面形式申請其回避。當事人申請記錄員、翻譯人員回避的，由聽證主持人決定是否回避;當事人申請聽證主持人回避的，聽證主持人應當及時報告本機關負責人，由本機關負責人決定是否回避［6］。”因此，建立健全聽證主持人的回避制度，能保障聽證主持人有獨立的法律特征，實現聽證活動的法律目的，凸顯聽證活動的公正、公平原則。聽證主持人應該在法律法規中明晰其從業的條件、資格、權利義務、監督等內容;聽證主持人必須具備一定的法律專業知識、豐富的行政執法實踐經驗，設立專門機構對主持人的行政活動進行考核、監督和調控。

改革開放以來，中國特色社會主義市場經濟迅猛發展，中國特色社會主義法制建設不斷完善，人民群眾對于公平正義的追求越來越強烈。人民群眾越來越希望參與到政治生活中，不斷提高知法守法的法律意識，不斷渴望民主和法治，“聽證”符合了人民群眾的渴望。對聽證制度范圍的完善，內容上要將限制人身自由的行政處罰、具體行政行為、抽象行政行為納入其中，盡快構建行政程序法制。權力只有放在陽光下才會避免腐敗行為，聽證增加了政府行為透明度。行政聽證制度應當不斷發展，完善行政聽證制度順應了民主法治的潮流和趨勢。

［1］中華人民共和國行政處罰法［EB/OL］.［2005-08］.http://www.gov.cn.

［2］中國行政程序法中的聽證制度［EB/OL］.［2011-09］.http://business.sohu.com.

［3］治安管理處罰法［EB/OL］.［2005-08］.http://www.law -lib.com.

［4］丁雪華.論《行政許可法》的聽證主持人制度［J］.江蘇科技信息，2010(11):107.

［5］伯納德·施瓦茨.行政法［M］.徐炳，譯.北京:群眾出版社，1986:28.

［6］工商行政管理機關行政處罰聽證暫行規則［EB/OL］.［2007-09］.http://baike.so.com.

Reflections on the Scope of China's Current Administrative Hearing System

DONG Xiao-wen
(Department of Law，Liaoning Police College，Dalian 116036，China)

Administrative hearing system is a democracy with Chinese characteristics.The current administrative hearing system in terms of procedure，legislative mode has a certain degree of deficiency and problems.This paper suggests that the administrative detention or other specific administrative behavior，abstract administrative behavior，and the presides system should be brought into the system of administrative hearing in China.Building a complete scientific system of administrative hearing system promotes the construction of government by law society.

administrative hearing;administrative procedure;legislative mode

D922.1

A

1672-9617(2014)04-0455-03

(責任編輯 伊人鳳 校對 祁剛)

2014-04-20

董曉文(1978-)，女，遼寧大連人，講師，碩士。