研究生教育收費并軌政策對不同利益群體的影響及其對策

徐祥運，門睿凝，張巖

(東北財經大學公共管理學院，遼寧 大連 116025)

研究生教育收費并軌政策對不同利益群體的影響及其對策

徐祥運，門睿凝，張巖

(東北財經大學公共管理學院，遼寧 大連 116025)

研究生教育收費并軌政策的實施將對三個不同的利益群體——政府、高校和學生產生不同的影響，其積極作用是顯著的，但其可以預見的缺陷是不容忽視的，政策的實施可能會導致普通高校吸引力減弱、冷熱門專業分化、研究生科研創新能力不會顯著提升、優秀生源可能外流等問題。建議制定符合不同利益群體的合理收費標準;促進各利益群體對收費政策實施有力的監管;推進相關體制的配套改革以保證研究生收費并軌政策的有效實施。

研究生教育;收費并軌政策;利益群體;政策分析;對策建議

將于2014年秋季學期實施的研究生教育收費并軌政策引起了政府、高校、學生的極大關注。研究生收費并軌政策是不同利益群體為最大化地實現自己的教育利益而進行的制度創新，是為促進利益分配更加公平的結果，其積極作用顯著。但在利益競爭與較量的過程中，代表不同利益的政府、高校和學生處于不平等的地位上，就會導致研究生收費并軌政策對學生、高校乃至社會產生一些消極影響。

一、研究生收費并軌政策的積極作用

1.對政府及整個社會的積極作用

(1)緩解研究生教育財政困境。中國背負著窮國辦大教育的包袱，教育財政危機嚴重。教育財政困境的原因，主要表現在三個方面:一是教育數量的逐漸擴大。隨著高等教育由精英教育向大眾教育的過渡，本科及研究生教育規模逐年擴大，這就需要充足的教育財政來支撐，但政府的教育財政撥款并沒有顯著增長。二是教育資金來源渠道的單一。在政府控制教育模式的思維基礎上，政府完全包辦了研究生教育，在非常長的時間里成為研究生教育的唯一投資者。三是教育資源配置多樣化效果不明顯。政府資源配置占主導，市場配置不明顯，而即將實施的研究生收費并軌政策會緩解研究生教育財政困境。

(2)促進研究生教育分配的公平。研究生教育作為一種稀缺資源，在分配過程中公正是最重要的原則。在主張權力公平與能力公平階段大多提供了免費研究生教育，其實免費或收費方式都存在著教育分配的公平問題，只是看哪種更相對公平。收費的研究生教育較之免費的研究生教育更為公平。首先，免費教育實際上是由全體公民納稅付費的;其次，教育的受益人多半來自中上等收入家庭，這些家庭希望子女接受研究生教育，同時他們的經濟條件也支付得起教育費用。在這種情況下，給研究生教育很高的補助且免費，就“等同于把從廣大人民那里納來的公共稅收變相支付到了中上階層那里［1］”。另外，研究生收費并軌政策的推行有助于擴大研究生教育入學機會，促使更大范圍的教育公平。由于國家對每個研究生教育所付出的培養成本是相當多的，政府免收研究生學費但其財力卻很有限，因此，政府不得不僅向少數學生提供接受研究生教育的機會。當研究生收費并軌政策實施后，研究生教育的部分成本就分擔到了學生身上，這樣每個研究生能夠消耗的公共教育資源就比免費時減少很多，并且國家在對研究生教育投入成本不足時，民眾進行一定的資金投資會使更多學生得到接受研究生教育的機會，從而使得國家的教育資源能夠更加公平地被我國各階層的社會成員共同享有。

(3)提升教育資源的配置率。社會的資源配置即社會怎樣以既定的資源來滿足社會需要。免費教育時期，我國政府只是直接且單純地對研究生教育實施配置、管理。這種教育的配置方式，政府是投資主體，高校則成為行政機關的附屬物，因此高校很少有資金投入，不承擔投資風險，只要缺少資金就可以向政府提出投資需求，這就導致了政府對教育投資需求無限擴展，高校卻缺少對教育投資活動的動力，教育投資沒有發揮出應有的作用。而在研究生收費政策實施后的教育資源配置中，不再是計劃體制，而是市場機制的運作。以市場機制為基礎的研究生教育體制，不僅改變了原來單一的經費來源，而且提高了大學自主辦學的積極性和熱情，同時研究生也獲得了接受教育相應的消費權，政府不再是唯一的管理者與投資者，高校必須提升教育質量來使學生得到發展。

2.對高校的積極作用

(1)優化了教育的發展環境。從生存方式看，高校從等待機會轉變為創造機會，主動去找市場、找生源，在競爭中發展和壯大自我。就中國的現實而言，它使高校擺脫了過往的教育經費嚴重不足的狀態。從組織地位看，高校從依附轉變為自立。在完全依附政府時，政府控制高校的一切:入學門檻的設置、課程學位的要求、考試制度的安排以及高校員工的聘任。收費并軌政策運行后，高校擁有自我調整方向的權利，教育運行大方向由政府提出，但基本決策由高校掌握，增強了高校辦學的靈活性。

(2)高校發展財政狀況得到了改善。免費教育時期政府是唯一資助者，表面上保證了高校發展所需資金，但政府資助的無力造成了高校的財政困境，難以滿足公眾對高水平教育的需求。并且具有一定收入水平又關注孩子接受研究生教育的家長的愿望也沒辦法很好地實現，從而造成了研究生教育供需不平衡的困難局面。收費并軌政策的推行可以使大學的財政狀況得到一定程度的緩解:一是政府、高校與學生分擔研究生教育成本，成為教育的投資者，拓寬了高校的經費來源渠道，一定程度上緩解了高校的財政困境;二是收費并軌政策使得大學擁有了自治的利益主體地位，而大學教育發展的程度體現了大學的教育資質，也與大學的自身利益密切相關。收費政策后，由于學費的收取即利益嵌入使得大學辦學的熱情日益高漲;三是有利于大學將管理高校事務權利與高校學費管理權利結合，從而促使大學可以依據自身的現實狀況健康發展。

(3)高校發展規模的擴展。雖然政府一直管理高等教育的各個方面，但它畢竟不直接面對教育與受教育角色，因此并不會真正了解研究生教育的需求程度，政府獨自領導的教育必然存在缺陷。在政府免費提供教育的情況下，中國的高校只能選擇精英教育的發展模式，小規模地發展。研究生收費并軌政策的實施擴展了教育經費的來源，促進了高校的發展壯大，緩解了研究生教育供需之間的矛盾。

3.對受教育者的積極作用

(1)實施收費政策后，學生付出教育成本，但換取了社會地位的提升。在社會存在經濟、地位等差異的情況下，研究生教育給處于不利地位的人改變命運的希望。通過研究生教育可以使人提升科學文化水平及各方面的素質和能力，這樣接受教育者會得到更多向上流動的機會，利于出生于“貧困窮苦家庭的學生改變命運，能夠給低收入群體以希望，減少社會不公平的不滿情緒［2］”。

(2)學生愿意支付研究生教育費用，在于學生經過成本與收益的比較，發現接受教育能夠獲得良好的經濟預期，未來的回報會超過當前所付出的成本，認為教育可以使個人具有獲得更高收入的潛力。

(3)學生通過支付學費獲得了人力資本權。在研究生教育免費政策下，學生能免費上學，但不得不出讓自身的權利，同時也失去了對教育與工作選擇的自由。在研究生收費并軌政策下，研究生需要負擔成本接受教育，但收回了人力資本專有權。同時也擁有了對高校、專業和轉學等等的自由選擇權。“學生有權對不合格的教育服務提出質疑和批判，有權占有人力資本投資所帶來的收益，并且有權參與高校的監管與審議，有權選擇工作及獲得報酬［3］。”

(4)研究生教育實施公費政策時，所有學生一考定終身，入學后全部免收學費，沒有太多壓力;獎助學金也不高致使學生學習積極性普遍較低。而實施自費政策后，所有學生都要繳納學費，學校獎助學金基本可以沖抵全部或者部分學費，這樣學生對于學習的積極性將被激發以獲得更多的獎助學金。并且這種完善的獎助學金配套制度也保障了貧困學生平等就學的機會。

二、研究生收費并軌政策缺陷及原因

1.研究生教育收費并軌政策問題及缺陷

雖然研究生收費并軌政策會緩解研究生教育經費不足、經費來源單一的現狀，對促進研究生教育發展將起到很大作用。但在實際的實施過程中，必然會對原有體制造成很大沖擊，也必然會受到人們的質疑，暴露出一些缺陷。

(1)普通高校吸引力將減弱，冷熱門專業分化加劇。公費教育政策實施時，由于貧困家庭用于教育投資的資金有限，他們就會選擇一些招收公費生的非重點高校讀研。而我國全面實施收費政策后，普通高校的吸引力急劇下降，因為同樣收費，但其所擁有的各方面資源及獎助學金的額度都會與重點高校差距很大，這樣“網絡上就出現了‘我們為什么還要報考一般大學’的爭論［4］”。重點高校擁有較多的國家物質支持與良好的辦學資源，實施了收費并軌政策后，同樣擁有完善獎助體系的能力;而一般高校本身師資力量及得到的政府及社會支持都不高，在收費后對于完善獎助體系的能力更是有限，提供給經濟困難學生的獎助機會和力度都會較重點高校低，因此，學生將會傾向于選擇重點高校讀研。在自費、公費政策并存時期，政府能夠增加冷門專業公費比例來調解冷熱門專業不均衡的問題。當收費并軌政策實施后，所有專業都需繳納學費，那些基礎學科和高危艱苦的冷門專業，將失去公費時對生源原有的吸引力，學科專業結構的不平衡問題將會凸顯出來。

(2)學生科研創新能力沒有顯著提升。當前我國已經逐步實施收費并軌政策，具有全體學生交費、政府全面撥款、獎助學金額度高且覆蓋范圍廣的特點，這項政策的實施雖然能夠基本解決研究生教育經費不足的問題，但是并不能解決我國研究生教育科教質量不高的問題，學生的科研創新能力依然亟待提高。這說明研究生教育收費方式的改變與研究生教育的培養機制并沒有明顯的直接關系，還需要我國對研究生教育的培養機制做進一步的改革。

(3)國內外政策對比下優秀生源可能外流。當研究生教育不收學費時，很多學生更愿意留在國內讀研究生。收費并軌政策實施后，國內研究生教育對很多優秀學生的吸引力就會降低，可能會選擇到國外讀研。例如，美國的獎學金高達2萬美元/年，因而研究生教育實行收費政策后，相當一部分優秀人才將流向英美等發達國家。有資料顯示，“相較于外國較高的待遇和良好的科研條件，80%的中國留學生畢業后會留在國外繼續深造或工作［5］”。這樣我們不僅使大量優秀生源外流，更會造成優秀人才流失。

2.研究生教育收費并軌政策產生問題的原因

(1)各方利益群體的不平衡地位。研究生收費并軌政策產生諸多缺陷的根本原因就是教育場域內各利益群體所代表的整體利益、團體利益及個體利益處于不平衡的地位。政府權力仍是絕對的權威，高校及學生并不能完全地將自己的利益訴求傳達到政府制定政策的權力中心。

(2)政府的改革缺乏必要法律支撐。研究生收費并軌政策存在缺陷的基本原因就是缺乏必要且完善的法律支撐。中國的研究生教育培養與國外相比時間較短，質量稍差，研究生教育與經濟建設的結合度也不高。以往的研究生公費體制是計劃經濟模式的延續，存在很多弊端，而如今研究生收費并軌政策的實施就需要相關的法律法規對政策運行的全過程進行必要的監管、規制，從而真正地促進我國研究生教育事業的發展。到目前為止，我國也僅“在1993年發布的《中國教育改革和發展綱要》中指示要加快教育法制建設，努力建立教育法律法規體系。在1996年發布的《高等學校收費管理暫行辦法》中，強調建立完善的教育收費制度［6］”。

(3)高校缺乏相關的監管機制。在財政撥款不能適應研究生教育發展需要的情況下，教育主管部門如果僅僅關心政府經費不足和大學成本擴張的情況，可能會有教育經費缺乏就依靠教育收費彌補的想法來管控學費標準。這樣，教育主管部門對高校研究生收費在管理上態度曖昧。而部分高校在招生錄取時不同程度地存在“尋租”現象，目前對于研究生教育收費制度下的招生過程又缺乏有效的監管機制，法律規范并不健全，社會公眾監督的體系尚未形成。

三、促進利益均衡，完善收費并軌政策

1.制定符合不同利益群體的合理收費標準

國家雖然規定在研究生收費并軌政策實施后，碩士生每生不得高于8 000元/年，博士生不得高于10 000元/年，具體收費標準由各學校自行制定。但是這樣的大標準顯然太過籠統，如果任憑各個高校隨意制定收費標準，將會不可避免地出現不分地區、不分高校、不分專業的普遍收費偏高現象的產生。因此國家還需制定一系列補充規定，借鑒國外經驗，“建立并完善差別定價體系即繳費的標準按生均培養成本比例和社會及學生的承受能力因地、因校、因專業確定［7］”，促進收費標準的合理以保證各利益群體的利益。

(1)與社會承受力和地區經濟水平相適應。改革開放后，我國雖然經濟水平開始快速發展，但是東西地區差距、城鄉差距依然比較大，且低收入階層的數量非常多。而且此時上學的研究生大部分正處于年齡上已經是成年人，希望脫離父母的經濟支持，但又不能完全經濟獨立的時期。如果不分地區地將研究生收費標準定的一致且過高，那么西部高校在各方面條件都不如發達地區的情況下，將難以找到優秀生源。所以“欠發達地區高校在制定學費標準時，應該以社會能否負擔研究生教育成本及家庭能否支付研究生學費的角度為基礎，使自身得到發展的同時也使大多數家庭能夠承受，以促進我國研究生教育協調、均衡、可持續地發展［8］”。

(2)與高校類別和不同專業相適應。就學校類別來說，名牌大學比一般高校能提供更優質的研究生教育，而國家對這類學校投入也比較多。名牌大學的研究生在學習、科研、軟硬件設施等條件上更優越，也能出更多的科研及學術成果，名牌大學的研究生畢業后也能找到更好工作。因此，名牌大學學費標準應適當高于一般高校。

就專業而言，學術碩士生和專業碩士生所承擔的教育成本不應該一致。例如攻讀MBA學位的研究生，承擔的成本可以相對較高，因為此類學生畢業后的預期收益較學術類學生的收益高出太多。這樣“高校可以在這類研究生教育中獲得較多利益以彌補學術類專業成本的不足［9］”。對于學術性研究生，因為學術類學位具有純公共產品性質，研究生畢業后收益不高，高校就應該相對降低標準，保證學術性研究生教育的發展。

在我國，研究生教育的學費一般是同一學科的不同專業收費同一。但同一學科中存在著熱門或冷門的專業，如果采用同樣的收費標準，會造成熱門更熱、冷門更冷的惡性循環局面。所以對于那些生源匱乏的基礎性冷門專業，可以適當降低學費，以保證就讀不同專業的研究生的一種實質公平。

(3)學生學習方式和學習階段相適應。對于教學內容復雜深入、規模較小的講授與研討形式，學校必須付出較高成本才能保證質量，收取較高的學費是合理的。但在研究生獨立自學，學校在提供設施之外付出不多的階段，就應該少收學費。此外，學生與教師參與課題研究，學生也是付出時間和精力的研究者，不應該對其收學費。我國碩士研究生大部分前兩年只是進行課程學習，第三年是撰寫畢業論文。對于學校付出較多成本的課程學習階段，研究生應該付費。但對于撰寫論文進行科研貢獻的階段，就不應該承擔成本。

2.促進各利益群體對收費政策實施的監管

(1)法制對收費政策的監管。健全法制首要是加快高校研究生教育收費立法。我國現行高校的研究生教育收費管理規定是經國務院批準，1996年由原國家教委、國家計委、財政部聯合頒布的。我國高等教育事業發展到現在，高等教育收費立法應該快速跟進，隨著研究生收費并軌政策的實施，適時制定適合全面并軌后的研究生收費管理條例，已經勢在必行。要逐步協調和完善與研究生收費并軌政策相關的法規及監管法制體系:一是政府作為政策的制定者應該對收費并軌政策相關的法律規章制度進行總體的體系立法;二是要建立研究生收費并軌政策監管單位自省的相關制度;三是要進一步對政策執行過程中相關的法律規章制度進行規范。只有首先從法制層面上進行監管，才能使研究生收費并軌政策有效地發揮作用。

(2)高校自身對學費預算的監管。我國雖然已經有了辦學經費的預算管理，但還不夠嚴格和精準。在國外高校，學校每年年度決算都要仔細地列述教育經費的收支以及上年預算在教育中實施的基本狀況，并且之后要分析實施的效果，解釋經費多余或缺少情況出現的原因。外國的預算執行部門“不僅會被學校預算委員會、財政委員會和學校職工的監督，也受會計師事務所等社會上的監督審計部門監管［10］”。這樣高校學費的分配和使用才能更加透明、科學。因此，對我國研究生教育經費預算的監管，也要借鑒外國經驗，以使研究生收費并軌政策后的教育經費的分配和使用更加高效與合理。

(3)社會對收費政策的監管。研究生作為收費并軌政策中的弱勢權利群體，應該借助社會群眾、社會媒體等有效的渠道表達自身的訴求，保證自身的教育利益。通過社會公眾和媒體輿論的監督及建議，才能使弱勢群體研究生們與大學及政府教育部門形成有效的對話機制，從而促使研究生收費并軌政策真正受到公平、規范的監督，從而逐漸形成一種在教育場域內以維護弱勢群體的教育權益為主體的合理利益平衡格局。學生個體應該自覺履行消費者的義務，并同時通過合理有效的渠道表達自身的利益訴求，維護自身的受教育利益，積極地監督研究生收費并軌政策的公平、合理實施。

3.推進相關體制改革以輔助收費政策的實施

(1)引導大學進行以特色定位的調整。與具有雄厚師資力量與政府重點支持的名牌高校不同，地方高校、一般高校的資源及信息匱乏，設施設備相對落后，在實施研究生收費并軌政策后，后者將難以再用公費比例的優勢吸引生源，這會造成普通高校的生存、發展困難。因此，普通高校需要進行特色定位調整，在研究生教育的改革中發展壯大。首先，普通大學需要減少學術型研究生的培養，“適度發展學術型研究生教育”，這樣可以降低不利于競爭專業的數量，對于公費時都招不滿的專業適當減少以保證學校的教育資源、經費的合理利用;其次，大力發展專業型研究生的培養，不僅可以增大吸引力使生源對畢業前景看好，而且培養出的應用型人才也能促進區域的經濟發展［4］。

(2)對研究生培養機制進行改革完善。以往對研究生收費并軌政策試點的經驗證明，政策的實施雖然在一定程度上提高了學生的學習積極性，但并沒有使學生的學術能力和科研創新能力得到提高。例如，學生論文發表數量上沒有增多，學生的創新能力也沒有明顯提升。因此，研究生學費政策從公費變成收費并沒有使研究生學習的表現及科研創新能力得到提高。在2012年初，我國政府發布《關于改革我國研究生教育投入體制機制的政策建議報告》，報告指出對于研究生培養機制的改革應著重在科研與教學的結合上。研究生收費并軌政策的實施僅是研究生培養機制綜合改革的環節之一。若想真正地提高研究生的培養質量與科研能力，必須建立、完善與此相適應的培養政策。

(3)借鑒國外經驗使學費負擔主體多元化。我國實施公費、自費雙軌制時，研究生教育成本主要由政府負擔;在研究生收費并軌政策實施后，教育費用變成主要由學生家庭承擔。雖然在接受研究生教育后學生會得到教育的獎助學金以沖抵高額學費帶來的經濟壓力，但與國外研究生教育的優厚待遇和資源條件相比較，在收費的情況下，一些優秀生源會更愿意選擇到國外讀研。所以我國為了留住優秀生源應該借鑒國外教育的成功經驗，促使教育成本負擔主體的多樣化，以減輕學生前期的教育投資壓力。“研究生的教育經費只是依靠政府財政撥款或學生家庭的學費支出就想支撐整個高等教育是不可能的，以往承擔成本較少的高校完全可以結合自身特點與社會企業合作，例如比較成功的北大方正、清華紫光等企業，都能為教育承擔一定成本［11］”。只有實現研究生教育經費負擔主體的多元化，才能真正保證研究生教育的良性發展。

［1］約翰斯通.高等教育財政:問題與出路［M］.沈紅，譯.北京:人民教育出版社，2004:318.

［2］何亞娟.中國區域教育公平問題研究［J］.陜西師范大學教育科學學報，2008(2):49.

［3］李愛良.高等教育收費制度的利益博弈［D］.武漢:華中科技大學，2009.

［4］李凌.研究生收費改革的“鲇魚效應”［N］.中國教育報，2013-05-02(03).

［5］李玉蘭，朱振國.研究生教育全自費:學生受激勵院校憂失衡［N］.光明日報，2013-02-25(16).

［6］于小淋，沈有祿.淺議我國研究生全面收費的問題與對策［EB/OL］.http://cpfd.cnki.com.cn/Article/CPFDTOTAL-JYJJ200912001156.htm.

［7］王小兵.收與放的權衡:高校收費政府規制的幾點思考［J］.湖南社會學，2013(2):184-186.

［8］景俊青，王娟.淺析研究生教育收費——基于人力資本投資理論及成本分擔理論［J］.航海教育研究，2004(4): 71.

［9］盧曉東.研究生教育收費定價與資助政策研究［J］.中國高等教育，2003(11):37.

［10］何家臣.國外部分高校財務預算管理經驗與啟示［J］.管理科學研究，2009(12):18-19.

［11］劉芬芬，郭珍珍.國外高等教育成本分擔與補償機制實踐模式的啟示［J］.學園，2013(5):23-24.

Impact of Fees Merged Policy of Graduate Student Education on Different Interest Groups and Their Countermeasures

XU Xiang-yun，MEN Rui-ning，ZHANG Yan
(Department of Sociology，Dongbei University of Finance and Economics，Dalian 116025，China)

The implementation of the postgraduate education fees merged policy will benefit for three different groups—the government，universities and students.Its positive effect is significant，but its predictable defect cannot ignore.The implementation of the policy may lead to diminishing the attraction of general universities，dividing the popular and non popular majors，insignificant increase of graduate students＇research innovation ability，and the drain of outstanding students and so on.The paper suggests that we should formulate the reasonable charge standard，promote powerful supervision for the charge policy implementation，and advance the reform of relevant system to ensure the effective implementation of the policy.

graduate student education;fees merged policy;interest groups;policy analysis;countermeasures and proposals

G40-052

A

1672-9617(2014)04-0527-05

(責任編輯 伊人鳳 校對 祁剛)

2013-12-11

徐祥運(1963-)，男，遼寧丹東人，教授，博士研究生，主要從事應用社會學和社會問題、教育社會學和教育經濟學研究。