關(guān)于科技項目后補助的一些思考

寧波市科技信息研究院 葛育祥 忻國能 蔣衛(wèi)東

在十八大“促進(jìn)創(chuàng)新資源高效配置”的要求下，多元化項目經(jīng)費補助形式，進(jìn)一步提升科技資源配置效率顯得日益緊迫，也成為科技管理體制改革的重要方向。事后補助形式（以下簡稱后補助）作為當(dāng)前科技經(jīng)費補助的形式之一，出現(xiàn)較早[1-2]，但在最近幾年才為社會各界所重視。狹義的后補助，只涉及經(jīng)費下?lián)艿臅r間點，而不涉及具體形式和內(nèi)容；廣義的后補助，則從整個計劃項目的設(shè)計和管理角度出發(fā)，包括補助的范圍、方式、標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容等。本文僅對廣義后補助進(jìn)行討論。

當(dāng)前關(guān)于后補助的定義較多[3-5]，但歸納起來有以下三方面核心要素：（1）項目承擔(dān)單位先行投入科研資源；（2）項目成效可評價；（3）補助后期撥付項目承擔(dān)單位。針對第一、三要素，意見較為統(tǒng)一，但對于第二要素則有不同理解：如對項目“成效”，有的定義限定在科研成果，有的限定為經(jīng)濟效益，有的認(rèn)為是服務(wù)績效；而對“可評價”，有的認(rèn)為是成果可驗收審查或可績效考核，有的直接將項目限定在成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化領(lǐng)域。針對第二要素，首先要明確該科技活動應(yīng)有明確起止時間，即有時間節(jié)點；其次可評價不應(yīng)限定項目類型但項目成果須明確無疑，且與主管部門的具體要求可比較。

后補助作為科研經(jīng)費補助的重要形式，可以提高經(jīng)費使用效率，帶動科研管理方式的改革，有助于強化市場主體地位，建立面向目標(biāo)、面向結(jié)果的科技項目管理模式，進(jìn)一步簡化政府資助科技項目的過程管理和經(jīng)費監(jiān)督程序，保障國家戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)[6]。因此，上至科技部下至各省市都在大力推行后補助，希望以此進(jìn)一步推動科技事業(yè)的蓬勃發(fā)展。

一、后補助的實施現(xiàn)狀

近年來隨著各級科技和財稅主管部門的大力推動，后補助形式日益推廣開來，在實施過程中，不同主體依據(jù)不同的需求和實際情況，創(chuàng)造了多種實現(xiàn)形式（見表1）。

表1 后補助的多種實現(xiàn)形式

綜合各地區(qū)情況來看，實行后補助的項目類別以科技成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)化和科技金融支持類項目為主。但在實際操作層面，各地區(qū)差異較大：補助標(biāo)準(zhǔn)有的依據(jù)項目投入成本，有的依據(jù)項目績效，有的則綜合項目完成情況、成果先進(jìn)性和研發(fā)費用支出等方面；而對于后補助的驗收方式和經(jīng)費管理，有的未明確規(guī)定，有的則按照事前補助形式進(jìn)行。

從省部級科技管理部門來看，研究并部署實施后補助較為系統(tǒng)和明確的有科技部和浙江省科技廳。

科技部將后補助分為事前立項事后補助、獎勵性后補助及共享服務(wù)后補助三種方式，并明確事前立項事后補助適用于以科技成果工程化、產(chǎn)業(yè)化為目標(biāo)任務(wù)，具有量化考核指標(biāo)的研究開發(fā)類項目；獎勵性后補助適用于單位先行投入資金組織開展研發(fā)活動，取得了有助于解決重大經(jīng)濟社會發(fā)展問題的技術(shù)成果的項目；共享服務(wù)后補助則適用于面向社會開展公共服務(wù)并取得績效的國家科技基礎(chǔ)條件平臺。

其中，事前立項事后補助方式特別注明項目驗收可以采取用戶評價、第三方檢測、專家判定等方法；獎勵性后補助則明確經(jīng)核定撥付的獎勵性后補助經(jīng)費，由單位統(tǒng)籌安排使用；共享服務(wù)后補助經(jīng)費主要用于國家科技基礎(chǔ)條件平臺的運行服務(wù)。

浙江省科技廳明確由企業(yè)為主承擔(dān)，預(yù)期能取得直接經(jīng)濟效益的成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化項目適用后補助。浙江省重視后補助的驗收和經(jīng)費審核環(huán)節(jié)，要求委托會計師事務(wù)所對企業(yè)自行申報的研發(fā)投入進(jìn)行審計，并結(jié)合項目驗收，組織財務(wù)專家和技術(shù)專家，對企業(yè)申報的研發(fā)投入進(jìn)行審核，然后由省財政部門與省科技部門根據(jù)專業(yè)機構(gòu)和專家出具的審核報告，核定每個項目的財政補助經(jīng)費。

具體來講，針對省級重大科技專項，浙江省將后補助分為以獎代補、風(fēng)險補償兩種方式，其中對項目實施成功，取得預(yù)期經(jīng)濟效益的項目實行以獎代補；對因不可抗拒因素實施失敗的項目，經(jīng)嚴(yán)格審核后給予風(fēng)險補償。

而大多數(shù)副省級城市基本參照科技部和該省科技廳的定義，在具體實施中各有側(cè)重：深圳市科技創(chuàng)新委員會明確針對國際科技交流活動項目進(jìn)行后補助，并將后補助分為事后立項并補助和事前申報、事后補助兩種形式，并依據(jù)項目成本費用進(jìn)行補助；青島市科技局實行事后補助的目的主要是鼓勵企業(yè)自主投入和社會及金融資金投入，并明確適用于對項目產(chǎn)業(yè)化及產(chǎn)品開發(fā)及科技成果轉(zhuǎn)化類補助項目；成都市科技局在將項目分為評審類、審核類和委托任務(wù)類三大類的基礎(chǔ)上，規(guī)定對審核類項目實行后補助方式。

二、實施后補助存在的爭議

后補助方式畢竟是項目實施完成后才撥付資金，因而就決定了其不會是“雪中送炭”，而只能是“錦上添花”。此外，由于后補助形式的實施時間較短、推廣范圍較窄，在補助效果、補助對象、補助標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費用途與驗收標(biāo)準(zhǔn)等方面還存在較大爭議[6]：

(1)補助效果。后補助對項目承擔(dān)單位要求較為苛刻，其資金、人員等實力應(yīng)較強且有承擔(dān)項目失敗風(fēng)險的能力。此外，后補助形式缺乏與激發(fā)研究人員創(chuàng)新潛能的邏輯關(guān)系，可能會導(dǎo)致相關(guān)單位開展科技活動的意愿下降。

(2)補助范圍和對象。財政部門認(rèn)為，應(yīng)對通過發(fā)布指南、公開申請的項目均實現(xiàn)后補助；而科技部門則認(rèn)為后補助的實施范圍應(yīng)該嚴(yán)格限定。有的認(rèn)為只對企業(yè)承擔(dān)的項目進(jìn)行后補助，有的認(rèn)為對所有單位承擔(dān)的項目都適用。

(3)補助標(biāo)準(zhǔn)。有的認(rèn)為按照研發(fā)成本進(jìn)行核算補助較為合理，有的認(rèn)為要根據(jù)產(chǎn)品價值和具體成效進(jìn)行核定。

(4)經(jīng)費用途。從各地區(qū)規(guī)定來看，后補助經(jīng)費一般要求補助對象用于后續(xù)科技項目的研究開發(fā)和產(chǎn)業(yè)化。而在經(jīng)費的監(jiān)督和管理方面，一般要求補助對象嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)財經(jīng)紀(jì)律和財務(wù)規(guī)章制度，加強對后補助資金的核算和管理。但對于經(jīng)費使用的范圍、監(jiān)督和管理還存在制度方面的空缺。

(5)驗收。科技部對于事前立項事后補助項目的驗收方式仍與事前補助一樣，但對于采用其他后補助形式進(jìn)行補助的項目，有的認(rèn)為驗收與項目評價環(huán)節(jié)等同，評價完即等同驗收完成；而有的則認(rèn)為，驗收應(yīng)與經(jīng)費的后續(xù)管理相結(jié)合。

三、后補助實施的思考

后補助形式在各地陸續(xù)得到推廣，在有些地方取得了較好的實施效果，但在有些地方則進(jìn)入了誤區(qū)：盲目實行后補助形式，對于科技項目一刀切式的進(jìn)行后補助，不考慮項目計劃的定位與特點，為了后補助而后補助，甚至出現(xiàn)了弱化管理職能、避讓創(chuàng)新風(fēng)險的傾向；改革步伐滯后，不重視市場力量，形式上后補助實質(zhì)上還是老一套；有些地方急于求成，在前期調(diào)研不充分、補助方案不完善、配套政策不健全的情況下，盲目推行后補助。因此，實施后補助要從思想認(rèn)識、政策引導(dǎo)、項目適用和完善方案四方面來把握。

正確認(rèn)識后補助形式。后補助的優(yōu)點很突出，但存在的爭議也很尖銳。必須立足優(yōu)化科技資源配置，從提高科技資源利用效率的角度，充分認(rèn)識后補助形式，后補助是現(xiàn)有事前補助形式的一種重要補充，而不是完全替代。其針對的是當(dāng)前某些計劃項目在實施過程中存在的科技資源配置效率不高的現(xiàn)象，并不適合所有科技項目。要認(rèn)識到后補助是推進(jìn)科技管理體制改革的重要手段之一。實行后補助，一方面有助于簡化管理流程，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高行政效率和企業(yè)研發(fā)效率，進(jìn)而帶動科研管理體制改革；另一方面有助于強化財政經(jīng)費保障，鞏固市場主體地位，進(jìn)一步深化科技與經(jīng)濟的緊密聯(lián)系[6]。因此，必須高度重視，下定決心推廣。

堅持科技引導(dǎo)方向。后補助的實施與科技政策引導(dǎo)并無直接對立關(guān)系。實施后補助，并不意味著削弱了科技政策的引導(dǎo)，而只是將引導(dǎo)放到了對科技活動結(jié)果的反饋上。補助盡管是事后的，但項目管理仍要覆蓋全過程，前期調(diào)研、中期跟蹤等環(huán)節(jié)同樣必不可少。而且在沒有項目立項與否的包袱下，對項目的全過程管理可以輕裝上陣，補助也可以更有針對性、更有效率。

明確適用范圍。后補助的對象是科技項目，是對應(yīng)的科技創(chuàng)新活動。因此后補助實施與否也必須由科技創(chuàng)新活動特點和計劃定位決定。后補助應(yīng)該針對某個明確的科技活動進(jìn)行，該科技活動應(yīng)在一定的時間段完成且成效可評價。后補助不適宜高風(fēng)險或失敗率較高的科技活動。而對于基礎(chǔ)研究和共性技術(shù)研究項目，由于其技術(shù)存在公共性、外部性和成果滯后性，往往需要政府部門承擔(dān)較大部分的資金投入，此類科研活動也不適宜采用后補助[3]。成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)品開發(fā)、知識產(chǎn)權(quán)類項目，不論項目內(nèi)涵還是成果產(chǎn)出都較為明確，適合采用后補助形式進(jìn)行資助。從各地實際情況來看，也是這些項目在實行后補助。

完善實施方案。后補助的具體形式多樣，要結(jié)合項目特點和補助的具體形式制定實施方案，充分發(fā)揮后補助優(yōu)勢。首先，應(yīng)出臺完善的配套政策，特別是明確項目補助標(biāo)準(zhǔn)和驗收方式等容易引起爭議的內(nèi)容，并做好與現(xiàn)有政策的銜接。其次，應(yīng)分類別有重點實施。對于專利類和成果轉(zhuǎn)化類項目可以先期實行。而對于產(chǎn)業(yè)化項目，要依據(jù)項目規(guī)模、政策要求、市場風(fēng)險進(jìn)行細(xì)化。對于前期資金投入較大，事關(guān)國家戰(zhàn)略，市場風(fēng)險較高的項目，不宜采用后補助形式；而對于市場風(fēng)險較小，前期已有一定基礎(chǔ)的項目，可以考慮后補助形式，特別是事前立項事后補助的形式。最后，應(yīng)考慮為個別失敗的項目以風(fēng)險補償方式給予一定比例資助，進(jìn)一步營造鼓勵創(chuàng)新、容忍失敗的環(huán)境[6]。

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