公私合作伙伴機制:城鎮化投融資的模式創新

經濟學中有個重要的“納瑟姆”曲線，它表明當城鎮化水平達到30%而繼續上升至70%的區間，是城鎮化率上升最快的發展階段。進入21世紀以來，我國的城鎮化發展較快，城鎮化率每年以約1個百分點的速度增長，2010年達到47%。顯然，目前我國的城市化水平正處于這個快速發展階段。從國際經驗看，此階段的一個突出特征就是需要大量的資金投入，我國也正面臨著這樣的問題需要解決，僅依靠政府的財政收入遠遠不夠。合理解決這個階段的資金投入問題，是保持城鎮化健康發展的客觀必要條件。本文為有效解決這個問題，將從五個方面進行闡述:第一弄清公私合作伙伴的內涵;第二是厘清基礎設施資金需求的特點與方式;第三是發現當前公私合作伙伴中存在的問題與不足;第四是提出適合我國城鎮化建設的公私合作(PPP)的投融資模式;第五給出成功采用公私合作模式的政策建議。

一、公私合作伙伴(PPP)的內涵

(一)公私合作伙伴的概念。

關于PPP的概念目前還沒有一個公認的定義，不同的人從不同的角度會有不同理解。英文Public Private Partnerships(簡稱PPP)也有多種譯法，如公私伙伴關系、公私合作伙伴模式、公共/私人合作關系、公私機構的伙伴合作、官方/民間的合作、民間開放公共服務、公共民營合作制等。

我們根據人們對PPP的認識，并結合公私合作伙伴作為一個管理模式的特點，就PPP及其管理模式做出這樣一個定義:所謂PPP，是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益。其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。通過這種合作和管理過程，可以在不排除、并適當滿足私人部門的投資營利目標的同時，為社會更有效率地提供公共產品和服務，使有限的資源發揮更大的作用。我們知道，政府應當為社會公眾提供公共產品和服務，但大量準公共產品與服務的提供過程，并不必然排斥私人部門的參與，相反，存在私人部門加入其內的彈性空間，而且還可能帶來一系列正面效應。如果讓私人部門做這些事情，理所當然要經過政府公共部門的同意或許可;同時，為了確保私人部門提供公共產品的質和量，私人部門必然要接受政府部門的監督。政府公共部門為了能夠讓私人部門合理參與，也必然要為其設置相應的條件，如保證其實現一定的利益、幫助其控制相應的風險等，只有這樣，私人部門才愿意做過去原本該由政府公共部門做的事情。

一旦民營部門做了公共部門的事情，一定是民營部門與政府公共部門合作的結果，而非相互競爭的結果——雖然在具體的民營企業或機構參與者的確定或挑選過程中，一般應當安排必要的競爭，那只是民營部門做這個事在項目具體落實程序中、環節上的單方面的內部競爭。

PPP管理模式與融資模式的區別是:(1)融資只是PPP的目的之一，并不是全部。PPP項目中會涉及融資問題，但不僅限于融資問題，政府和公共部門除了利用民營部門的資本以外，大多都還利用了民營部門的生產與管理技術。(2)融資更多是考慮將自己的風險最小化。而PPP管理模式中，更多是考慮雙方風險而將整體風險最小化。事實證明，追求整個項目風險最小化的管理模式，要比公、私雙方各自追求風險最小化更能化解風險。PPP所帶來的“一加一大于二”的機制效應，需要從管理模式創新的層面上理解和總結。(3)與風險控制相對應，融資者考慮的是自己收益最大化，而PPP管理模式又加入了社會綜合效益最大化的導向。可以說，實現收益最大化是每個融資者都要考慮的問題，但是，作為PPP管理模式中的合作雙方，又是受到不允許過分追求局部利益的制約的，因為這一模式涉及更多的公眾利益。在PPP管理框架下，政府為了吸引民間資本進入，減少民營部門的經營風險，會確保其經營具有一定的收益水平，但又不應收益過高，如果收益過高，政府方面也會做出相應控制。

美國管理學家斯蒂芬·P·羅賓斯給管理下的定義是:管理是指同別人一起，或通過別人使活動完成得更有效的過程。①［美］斯蒂芬·P·羅賓斯著:《管理學》，中國人民大學出版社2002年版，第6頁。而PPP就是公共部門與民營部門一起，使得公共產品和服務的提供更為有效的過程。由此可以看出，應當把PPP放在一種管理模式的高度來認識，它其中可以包含其融資模式。

(二)公私合作伙伴的特征。

在明確PPP的概念之后，我們可以看出:PPP的運行具有三個重要的特征:伙伴關系、利益共享和風險分擔。

1.伙伴關系:項目目標一致。伙伴關系是PPP第一大特征，所有成功實施的PPP項目都是建立在伙伴關系之上的。可以說，伙伴關系是PPP中最為首要的問題，沒有伙伴關系就沒有PPP。政府購買商品和服務，給予授權，征收稅費和收取罰款，這些事務的處理并不必然表明合作伙伴關系的真實存在和延續。比如，即使一個政府部門每天都從同一個餐飲企業訂購三明治當午餐，這也不能構成一種伙伴關系。PPP中民營部門與政府公共部門的伙伴關系與其他關系相比，一個顯著的獨特之處就是項目目標一致。公共部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關系，核心問題是在其中存在一個共同的目標:在某個具體項目上，以最少的資源，實現最多的產品或服務。民營部門是以此目標實現自身利益的追求，而公共部門則是以此目標實現公共福利和利益的追求。

形成伙伴關系要落實到項目目標一致之上，但這還是不夠的，為了能夠保持這種伙伴關系的長久與發展，還需要伙伴之間相互為對方考慮問題，具備另外兩個顯著特征:利益共享和風險分擔。

2.利益共享。利益共享是PPP的第二個特征。在這里需要明確的是，PPP中公共部門與民營部門并不是分享利潤，而且還需要對民營部門可能的高額利潤進行控制，即不允許民營部門在項目執行過程中形成超額利潤。其主要原因是，任何PPP項目都是公益性項目，不以利潤最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤，其實是很容易的一件事情，只要允許提高價格，就可以使利潤大幅度提高。不過，這樣做必然會帶來社會公眾的不滿，甚至還可能會引起社會的混亂。既然形式上不能與民營部門分享利潤，那么如何與民營部門實際地共享利益呢?共享利益在這里除了指共享PPP的社會成果之外，也包括使作為參與者的私人部門、民營企業或機構取得相對平和、穩定的投資回報。

在此，利益共享顯然是伙伴關系的基礎之一，如果沒有利益共享，同樣也不會有可持續的PPP類型的伙伴關系。

3.風險分擔。PPP的第三個特征是風險分擔。伙伴關系不僅僅意味著利益共享，同時也意味著風險分擔。與市場經濟規則兼容的PPP中，利益與風險也有對應性，風險分擔是利益共享之外伙伴關系的另一個基礎。如果沒有風險分擔，也不可能形成這種伙伴關系。

無論是市場經濟或計劃經濟、無論是私人部門或公共部門、無論是個人或企業，沒有誰會喜歡風險。即使最具冒險精神的冒險家，其實也不會喜歡風險，而是會為了利益千方百計地來避免風險。在PPP中，公共部門與民營部門合理分擔風險的這一特征，是其區別于公共部門與民營部門其他交易形式的顯著標志。如政府采購過程，之所以還不能稱為公私合作伙伴關系，是因為雙方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔風險。而在公私伙伴關系(PPP)中，公共部門卻是盡可能大地承擔自己有優勢方面的伴生風險，而讓對方承擔的風險盡可能小。一個明顯的例子就是，在隧道、橋梁、干道建設中，如果因車流量不夠而導致民營部門達不到基本的預期收益，這時公共部門可以對其進行現金流量補貼，這種做法可以在“分擔”框架下有效控制民營部門因車流量不足而引起的經營風險。與此同時，民營部門實際會按其相對優勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責，而這個領域，對于公共部門而言，卻正是管理層“道德風險”的易發領域，這種風險由此而得以規避。

如果每一種風險都能由最善于應對該風險的合作方承擔，那么毫無疑問，整個基礎設施建設項目的成本就能最小化。①［美］E.S.薩瓦斯著，周志忍等譯:《民營化與公私部門的伙伴關系》，中國人民大學出版社2002年版，第265頁。PPP管理模式中，更多是考慮雙方風險的最優應對、最佳分擔，而將整體風險最小化。事實證明，追求整個項目風險最小化的管理模式，要比公、私雙方各自追求風險最小化更能化解準公共產品領域內的風險。所以，我們強調，PPP所帶來的“一加一大于二”的機制效應，需要從管理模式創新的層面上理解和總結。

(三)公私合作伙伴的職能。

PPP是一種新型的管理模式，不僅具備管理的一般職能如計劃、組織、領導、控制，還具有其他管理模式所不具備的職能:擴量融資、利用新技術，以及特別值得強調的機制創新的職能。

1.一般職能:計劃、組織、領導和控制。計劃包括:定義組織目標;制定全局戰略以實現這些目標;開發一個全面的分層計劃體系以綜合和協調各種活動。②［美］斯蒂芬·P·羅賓斯著:《管理學》，中國人民大學出版社2002年版，第150頁。計劃是一種協調的預案和過程，它給管理者和非管理者指明了方向。當所有相關人員了解了組織的目標和為達到目標他們必須做出什么貢獻時，他們就能開始協調他們的活動，互相合作，結成團隊。如果沒有計劃，則會走許多彎路，從而使實現目標的過程失去效率。總之，有了計劃可以減少重復性和浪費性的活動:在實施之前的協調過程可以發現浪費和冗余，低效率的問題會暴露出來，進一步，當合理化的手段和追求的目標設定清楚時，通過計劃可以減小不確定性，使管理者能夠預見到行動的結果。

計劃可分為正式計劃和非正式計劃。在PPP管理中，通常正式計劃是由公共部門和民營部門共同制定并以契約方式認可的，通過計劃可以清楚看到公共部門與民營部門的共同目標是什么，也可以清楚看到其后公共部門與民營部門各自的目標是什么。在公私合作過程，每一個時期也都有具體的目標，這些目標被鄭重地寫下來并使合作雙方的全體成員都知道，就是說，讓每一個參與管理的人都明確組織想要達到什么目標和怎么實現這些目標。

組織一般由組織結構、組織與職務、人力資源管理、變革與創新的管理等要素組成。組織結構描述組織的框架體系。③［美］斯蒂芬·P·羅賓斯著:《管理學》，中國人民大學出版社2002年版，第229頁。在PPP過程中，有時會因特殊的項目而設立新的組織機構，有些項目會以原來的組織機構為基礎不再設立的新的組織機構。在新設立的組織機構中，一般會有公共部門和民營部門雙方人員共同組成，根據合同要求安排相應的管理職位。

領導包含兩個方面的內涵:一個是動詞——領導;另一個是名詞——領導者。這方面PPP也有著不同于一般管理模式的特點，如上海浦東自來水廠采用PPP管理模式中，新成立的法國威望迪集團持股50%的水務公司，其董事長和總經理是由中方和法方輪流執政(中方人員任董事長時，法方任總經理;法方任董事長時，中方任總經理)。這體現了PPP管理模式中，領導職能的特殊作用和創新形式。

控制可以定義為，監視各項活動以保證它們按計劃進行并糾正各種重要偏差的過程。①［美］斯蒂芬·P·羅賓斯著:《管理學》，中國人民大學出版社2002年版，第476頁。一個有效的控制系統可以保證各項行動完成的方向是朝著達到組織目標的。控制系統越是完善，管理者實現組織的目標就越是容易。控制過程一般可分為三個步驟:第一是衡量實際績效;第二是將實際績效與標準進行比較;第三是采取管理行動來糾正偏差或不適當的標準。在PPP管理過程，控制職能表現得更為明顯，無論是公共部門還是民營部門都在時刻衡量實際績效。民營部門衡量實際產生的收益(投資回報)如何，而公共部門衡量的是社會公眾所產生的反應如何。在第二步，民營部門更多地在考慮實際產生的績效與以往的其他項目進行比較;而公共部門則將實際取得的績效與合作前進行比較。第三步是采取相應的管理行動糾正偏差。盡管計劃可以制定出來;組織結構可以調整得非常有效;員工的積極性也可能調動起來，但是這仍然不能保證所有的行動都按計劃意圖執行，不能保證管理者追求的目標一定能達到。因此控制是非常重要的，因為它是管理職能環節中最后的一環。

2.特殊職能:融資、利用新技術和機制創新。PPP作為一種新型的管理模式，它不僅僅具備了管理的一般職能，除此之外，它還兼具有融資、利用新技術和機制創新的職能，這是一般管理所不具備的。在PPP初起之時，人們就是把PPP當做一種融資的形式。隨著對PPP認識的不斷深入，對PPP的管理模式概念有必要加以強調并使人們所認知。

融資職能是人們對PPP最早的認識，直到現在還有相當多的人認為PPP是一種融資模式。PPP興起之初，其主要目的也就是為基礎設施融資，具體形式較多地表現為公路建設、鐵路建設的融資。政府在建設公路、鐵路等基礎設施時，往往由于資金不足，讓民營部門進行投資，民營部門通過收費的形式收回投資。正是這種融資的職能，使得人們對PPP有了極大的興趣和熱情，隨后這種PPP的融資職能被不斷地運用到基礎設施的各個方面，如自來水提供、污水處理、隧道建設、公共衛生與醫療、基礎教育等。政府公共部門在不同的領域，通過民營資本來為社會提供公共產品和服務，可以彌補政府向社會提供公共產品和服務過程中資金的不足。BOT是眾多PPP管理具體模式中，融資功能表現最為明顯的一個，政府公共部門通常讓民營部門利用自己的資金建設基礎設施(如高速公路)，然后讓民營部門經營，并從中獲得收益，經過一定的時間再轉移給政府部門。政府在此過程中可能不需要投資一分錢，卻為社會提供出原來本應該自己提供的基礎設施和服務，同時經過一定的時期后，還擁有了該基礎設施。由此可見PPP融資功能之一斑。

利用新技術包含兩個意思:一個是生產方面的技術;另一個是管理方法的技術。之所以說利用新技術是PPP管理模式的一個職能，是因為通過PPP管理模式在為公共部門提供融資的同時，也為公共部門帶來了民營企業、機構基于其活力而開發的新的生產技術和管理技術，從而可能會大大提高公共產品和服務提供的效率和水平，從而在不增加公眾稅負的基礎上，憑借“使用者付費”機制，以私人部門之手，更大限度地滿足了社會公眾的需要。

機制創新職能，在中國改革開放以來這樣的經濟社會轉軌過程和追求“后來居上”的現代化趕超過程中，具有特別值得重視的意義和作用，甚至可以認為是戰略性的特定職能。這一職能的主要指向，是在經濟社會生活中促進機制轉換、制度創新和資源配置效益提升。機制轉換包含兩層意思，一是公共部門由傳統的計劃向市場轉換;二是私人部門由市場逐利向計劃靠攏。這種“雙轉換”可以形成一種新型的激勵機制，進而達到制度創新的推進、改革的深化和資源配置效益的提升。我們知道，PPP本質是公私合作，合作的結果便是鄧小平所明確指出并加以肯定的計劃與市場在運行機制層面的結合，從而形成了優于計劃和市場單獨作用的新型管理體制和運行機制。計劃往往更注重平均，從而損失了效率，而市場通常更注重效率，從而損失了均平，PPP管理模式注重的是均平、公平與效率的有機結合，在盡可能小地損失效率的情況下實現社會發展中的公平，同時在盡可能小地損失公平的情況下提高經濟資源特別是公共部門資源的使用效益和綜合效率。機制創新的職能，也突出了PPP管理模式的后發優勢并打開了其發揮潛力的空間，它可以有效避免前人所走的單獨用計劃手段和公立機制提供公共產品或服務的低效彎路，同時克服市場經濟下容易出現的公共投入激勵機制不足和私人部門的冷漠與“袖手旁觀”，為公共產品和服務的提供、公共基礎設施建設和其支撐的社會“又好又快”發展，提供帶有明顯“后發優勢”特征的創新機制，進而加快中國作為新興市場經濟國家的現代化“趕超”進程。

二、城鎮化中資金的需求及當前融資渠道的局限性

(一)城鎮化中的資金需求。

城鎮化進程中，需要大量投入以形成有效供給的領域主要有三個方面:一是基礎設施;二是公用事業;三是公共服務。

1.基礎設施。城鎮化必然需要大量的基礎設施建設資金投入。如市內道路、公交線路(機動車線路和地鐵、輕軌線路等)、交通干道設施、地下地面各類管道、橋梁、隧道等。城鎮基礎設施有以下幾個特點:

(1)資金需求量大，依靠有限的財政資金和銀行貸款難以滿足。以城鎮化進程中的城市開發區建設為例，開發區基本上是從郊區荒地或轉換的農田起步，生產和生活基礎設施都要從頭開始建設，需要大量資金支持，僅依靠財政資金和銀行貸款往往仍會出現巨大資金缺口，影響建設進程。

(2)資金支持周期長，基礎設施項目建設周期相對較長(有的長達10年或20年以上)。相對比，商業銀行很難支持這樣長期的貸款，因為時間周期長的項目相對風險也大。

(3)經濟收益有限，有些本身根本沒有收益。城鎮基礎設施項目的自身經濟收益一般非常有限或完全無收益，如城鎮內道路、涵洞、管線等根本不能向使用者收取費用，隧道、橋梁或軌道交通項目其收費也受制于多種因素，往往不足以通過收費收回投資。

2.公用事業。城市公用事業是城市生產經營、居民日常生活所不可缺少的基本條件。主要有環境衛生、安全;公共旅客運輸;自來水、電力、煤氣、熱力的生產、分配和供應;污水、雨水排放;文化體育場所、娛樂場所、公園;房屋修繕、郵政通訊等。公用事業具有以下特點:

(1)生活中必不可少而投資可觀。一個城市是否適合人類居住，要看這個城市的公用事業水平。公用事業水平高的城市，會給生活在這個城市的人們提供優美的環境、安全的空間、良好的文化娛樂場所、便利的各種生活條件等。當然這些都需要為數可觀的投資。

(2)涉及每個人的利益，并可構建一定的“使用者付費”機制。由于公用事業涉及每一個人的切身利益并大多具有消費的“排他性”，因此，可以適當通過使用者付費方式收回全部成本或部分成本。例如公交、自來水、電力、煤氣及熱力供應等。但對于排水、防洪、消防等則一般不可能通過收費來解決。

(3)公用事業價格具有壟斷性和地域性。受資源、自然壟斷、規模經濟效益以及政府對社會發展規劃要求等因素的制約，公用事業在經營上不太可能形成充分競爭，從而具有一定的壟斷性。市場對價格的影響有限，企業和居民形式上是被動地接受價格。公用事業一般都是在當地生產、銷售和消費。由于各地影響公用事業價格的因素有很大差異，公用事業的成本和價格在各地區之間也往往有較大差別，體現著較強的地域性。

3.公共服務。公共服務包含內容較多，基本公共服務主要有三個方面:一是保障人類基本生存權的基本就業服務、基本養老、基本住房保障;二是滿足基本發展權需要的義務教育和文化服務;三是滿足基本健康需要的公共衛生、基本醫療保障。基本公共服務的特點:首先是基礎性。是指那些對人的生存發展有著前提條件意義、人所必需的公共服務。其次是廣泛性。是指那些會影響到全社會每一個家庭和個人的公共服務。總體而言公共服務的提供主體應當是政府，其他社會組織可以作為政府提供不足時的補充。公共服務也必然需要大量的資金支持才能得以順利提供。

(二)目前投融資渠道的局限性。

我國各地加快推進城鎮化過程中普遍面臨著融資難題，“土地財政”問題飽受社會公眾廣泛關注和批評、地方投融資平臺快速形成巨量的地方政府債務。

1.土地財政存在的問題。土地財政是指一些地方政府過多依靠出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出。在我國城鎮化進程中，土地財政發揮重要、積極的作用，但是，近年其弊端也越來越明顯、突出。

土地是有限的最稀缺資源，僅依靠一次性的土地批租收入不具有可持續性，并助長了地方政府“政績”激勵下的短期行為。從國際經驗看，沒有哪個國家的城鎮化進程可以是長期依賴土地批租籌資，我國部分地區也已表現出“難以為繼”的局面。

2.融資平臺存在的問題。

(1)融資規模快速增長，形成巨量隱性政府債務的風險。地方政府融資平臺在應對這輪金融危機過程中，迅速達到了舉債數萬億元的規模。融資平臺貸款雖然名義上是公司貸款，實際上就是地方政府隱性負債，而且，未來能否順利通過專項收入、稅收、一般財政收入償還融資平臺債務，還存在制度風險。

(2)融資主體的設立與運作不規范，公司治理結構不合理。融資平臺公司設立條件不嚴格、其運行也缺乏有效約束，同時，地方政府建融資平臺的層級也在逐步下移，省、市、縣級都設立了自己的融資平臺，甚至鄉鎮也設立融資平臺。事前審批、事中操作和事后監督沒有形成一套統一、規范的制約。管理人員相當部分由原政府官員擔任，缺乏必要的市場經營和企業管理經驗及風險防范常識，因此在融資過程中較易發生決策失誤。

(3)融資平臺缺乏外在的約束機制。由于地方政府融資平臺可融資的金額沒有明確的約束，一些地方政府出于各種目的，極力擴大融資量，甚至不考慮自身還款能力，導致融資規模巨大，超過政府實際承受能力。同時，信息披露不充分，系統風險大。當由于貨幣政策導致銀行可運用資金緊張或受資本金充足率約束的貸款規模不足的情況下，政府融資的穩定性將受到影響。

本文提出通過采用K-Means聚類統計結合其他均值計算、等值換算等數據分析方法計算貨車軸重載荷分布情況，尋找載荷分布規律，并繪制不同超限范圍內的軸重載荷分布參考曲線。

3.地方債存在的問題。在應對這一輪金融危機過程中，我國已經在實踐中嘗試地方債的發行。2009年首次有2000億元由中央財政代地方政府發行，地方政府納入預算使用，也可作為融資平臺的資本金。雖然這一安排已延續三年，但仍然存在兩個方面問題:一是沒有從基本框架上解決地方政府發行公債和市政債券問題;二是規模較小，與地方融資需求相比近乎杯水車薪。

三、當前我國開展PPP存在的問題

我國早在20世紀末就有通過PPP模式建設基礎設施的項目，截至目前已經在多個領域采用了該模式。雖然通過PPP模式解決了基礎設施和市政建設在融資方面的問題，取得了成效，但存在的問題也是非常突出的，主要有以下幾個方面:

(一)沒有完善的法律體系。

從目前我國關于PPP的相關法規情況看，主要來自于國務院及各部門根據國務院制訂的管理辦法，同時，各地也根據各地情況制定有相應的管理辦法。由于PPP項目的復雜性及長期性，這些辦法雖然對PPP項目的實施有一定的幫助，但仍然不足以支持PPP項目的長期和可持續的發展。

(二)缺乏專門管理機構。

從管理機構看，當前還沒有一個部門對PPP項目實施管理，這些項目也是由各部門自己管理，由于PPP項目更多涉及財政資金的未來支出，有必要由一個部門來單獨管理PPP項目的實施，以防未來財政風險的無限擴大。

(三)風險轉移的目標沒有充分實現。

我國開展的PPP項目，很多經營性項目都有財政補貼，雖然名義上是采用了PPP模式，但并沒有將經營風險完全轉移，讓民營部門(私人部門)承擔，政府在許多項目中負責“兜底”，實質上承擔了最終的風險。

當前我國實施的一些PPP項目(如BT項目)運營期通常只有3～5年，不僅沒有解決政府財政融資問題，相反被私營部門增加了一部分成本，例如一些地方通過PPP建設的城市環線，通常建成之后政府付費40%，接下來連續兩年每年再付30%。由于企業融資成本一般會高于政府融資成本，所以，這樣不僅沒有發揮財政資金的杠桿作用，最終還會成為政府一個重要的債務來源。這與采用PPP的初衷是不一致的。

(五)項目多集中在用戶付費項目。

PPP的核心理念之一就是解決財政資金困難問題，在用戶付費項目中，完全可能通過使用者付費來解決問題，這類項目完全可以通過市場化方式解決。例如污水處理、保障性住房中的公共租賃房等項目完全可以通過向使用者收費解決項目前期投資，無須政府投資。

(六)財政部門監督和約束力弱。

我國PPP項目一般由各部門安排，與財政沒有必然聯系，在需要融資時還要求財政部門出“安慰函”。這與國際貨幣基金組織強調在PPP項目中財政部門有一票否決權是不一致的。

總之，如果我們不對當前使用的PPP模式及時規范、加強監督和有效控制，必然會給地方政府帶來更嚴重的債務危機。

四、城鎮化投融資中如何選擇公私合作的形式

從國際經驗看，城鎮化進程中三個方面的投資都經歷過政府投資到私人投資再到目前被發達或發展中國家廣泛采用的公私合作的模式投資。由于基礎設施、公用事業、公共服務三個方面都是準公共產品的提供，無論政府投資或是私人投資提供，都存在嚴重不足或缺陷，實踐證明較為理想的模式是公私合作的模式。因此，公私合作在城鎮化進程中的應用我們也可以分為三個方面:一是在基礎設施建設方面，二是在公用事業方面，三是在公共服務的提供方面。

(一)基礎設施。

城鎮化進程中基礎設施建設需要資金數量最大，需政府采用多種途徑為其融資，當然不排除采用公私合作的方式。可是在單純以融資為目的的情況下，易導致一些項目失敗。我們更強調形成PPP的管理運作模式，其中涵蓋融資機制。實現這種公私合作管理模式有三個關鍵因素:一是伙伴關系，二是風險分擔，三是利益共享，這里的利益不僅僅指利潤收益，而是包括社會效益在內的各種因素綜合的效果，包括體現企業的社會價值和社會責任形象。

就基礎設施而言，選擇公私合作管理模式應根據基礎設施的不同形態來確定:

1.已有基礎設施。已有的基礎設施，政府可以通過出售、租賃、運營和維護合同承包等形式與民營企業合作，由政府向民營企業發放特許經營權證，由民營企業進行經營管理。民營企業可以直接向使用者收費，也可以通過政府向使用者收費。如果民營部門通過購買或租賃的形式獲得基礎設施的使用權，就可以按照與政府的特許經營合約，自己向用戶收費。如果民營企業對政府擁有的基礎設施進行經營和維護，那么可以由政府向民營企業支付一定的費用。通過出售、租賃、運營、維護的合同承包等形式的合作，可以提高基礎設施的使用與運營效率。在出售和租賃的形式中，還可以為政府置換和融通資金，從而支持和從事新的基礎設施建設。

2.擴建和改造現有基礎設施。這方面，政府可以通過租賃—建設—經營(LBO)、購買—建設—經營(BBO)、外圍建設等形式與民營企業合作。政府向民營企業發放特許經營權證，由民營企業對原有的基礎設施進行升級改造，并對升級改造后的基礎設施經營管理。經營者按特許權合約規定向使用者收費，并向政府繳納一定的特許費。通過這種形式，可以加快提升基礎設施的功能和加快基礎設施升級、改造的速度。在提升原有基礎設施功能的同時，也可為政府新建其他基礎設施籌集一定的資金。

3.新建基礎設施。對于新建的基礎設施，政府可以采用建設—轉讓—經營(BTO)、建設—經營—轉讓(BOT)、建設—擁有—經營(BOO)等形式與民營企業合作。建設—轉讓—經營是指由民營企業對基礎設施進行建設完成后，轉交給政府部門，然后再由民營部門進行經營管理。這種形式有利于提高基礎設施建設的效率和質量，也可以提高經營管理的效率。在民營企業對基礎設施經營管理期間，所有權屬于政府。民營企業以租賃的形式獲得經營權，同時也可以把建設時所使用的資金作為租金，從而獲得優先租賃權。建設—經營—轉讓是指由民營企業對基礎設施進行建設，建成后由民營企業進行經營管理，按照特許經營的合約時間，經營到期后轉交給政府。在經營管理期間，基礎設施的所有權屬于政府，但是，不需要向政府繳納使用費，只是在經營到期后，無償交還政府。在交給政府之前，必須保證基礎設施的完整性、正常功能等。建設—擁有—經營是指由民營企業建設基礎設施，建設完成后，民營企業獲得基礎設施的所有權，同時獲得基礎設施的“永久性”經營權。當然這里的“永久性”經營權是個相對概念，是在特許權下面的“永久性”經營。這三種合作的形式主要目的是為新建基礎設施融入民間資本，同時提高資金的使用效率和提高基礎設施的建設質量。

(二)公用事業。

公用事業領域采用公私合作模式與基礎設施領域有類似之處，特別是在污水處理、自來水、煤氣、電力和熱力供應等方面，采用公私合作的項目，一般可通過使用者付費和政府補貼相結合的方式使投資者能夠收回投資并得到合理的投資回報。

(三)公共服務。

由于政府提供公共服務的傳統模式會產生提供不足與低效，所以有必要引入私人提供。我國在教育、衛生、養老等領域都已出現私人提供公共服務的案例，同時由于公共服務的公共性，也必然離不開政府的支持，私人提供只是政府提供不足的補充，但是這種補充總體而言極為有限，為最大限度滿足人們對公共服務的需求，更為理想的模式是通過公私合作的模式來提供。具體來說，主要就是要通過政府購買服務的方式來實現。政府購買服務的要點是:政府公共部門確定所需服務的數量和質量，具體服務由私人部門提供，提供價格可通過公開招標價格聽證會或雙方議價等方式形成。當前保障性住房中的廉租房也可以通過這種方式來提供。例如:由私人部門提供廉租房，政府組織符合條件的人居住，房租由政府統一支付私人支付不足的部分。當然這需要由有專業資質的住房出租公司來經營。

(四)公私合作的基本結構。

如圖1所示，PPP的核心是特殊目的的載體公司(SPV)，在SPV的上面是項目單位，在這里就是政府公共部門;在SPV左面是組成SPV的股東，主要由基金、金融機構、建筑商、投資機構、政府公共部門等組成;SPV的下面是項目的各執行單位，主要由設計公司、建筑公司、金融機構、運營公司和維護公司等;SPV的右面是各類金融機構，主要為SPV提供不同類型的資金支持。

公私合作(PPP)管理模式在我國未來城鎮化進程中將會發揮越來越重要的作用，未來社會的發展也會越來越多地依賴公私合作管理模式為社會提供公共產品和公共服務。需再次強調，如果僅僅限于通過公私合作進行融資的話，可能會囿于種種制約條件導致項目失敗，我們更應該強調公私合作的管理功能，通過公私合作的管理模式涵蓋其融資機制，促進城鎮化進程中的基礎設施、公用事業和公共服務更加及時、高效的提供與運營，進而充分調動社會資金、民間資本的潛力，推動我國城鎮化進程的快速、健康發展。

圖1 PPP模式的基本結構圖

五、成功采用公私合作模式的政策建議

(一)完善法制體系。

我國目前采用的是部委發“通知”，指定“政策”的方式來規范，其法律效力較低，而PPP的特殊性決定了要對項目公司、招投標和稅收優惠等問題做出特別的法律規定，這就意味著PPP立法與一般法規必然存在一些沖突。國務院各主管部門在各自管理范圍內做出的規定，只能適用于一部分行業，且都是從自身管理角度出發，法規文件各自為政，很多時候不能相互銜接，缺乏全局性和系統性。我們則需要通過立法方式來保證在PPP項目中的各方利益不受損害，特別是公眾利益。同時通過立法，明確PPP應用的領域與方式。PPP項目的法律關系較為復雜，涉及許多領域的法律問題，有些問題在針對特許經營的法規中有統一規定，但更多的方面仍由該領域內我國現有的其他法規或行政法規來管制。

(二)加強機構建設。

從采用PPP模式為基礎設施融資較早的英國來看，他們在財政部下設立基礎設施局負責所有英國PFI(PPP的一個類型)項目的政策制定，國家審計署和公共事業管理委員會負責對重要的PFI政策方面進行調查研究并提出意見。

我們可以參照英國的做法，在財政部下設立一個專門的管理部門負責公私合作項目的相關工作。如普及專業管理，尤其是采購方面的知識。并通過建議和指南對地方政府提供PPP項目支持，并幫助其制定標準化的合同。并在機構下設立PPP項目采購、合同管理指導的經濟咨詢機構，利用現有行業部委屬下的具有專業知識(比如交通、污水處理等)的技術咨詢機構，滿足PPP模式在各行業的應用需求。

(三)明確政策指導。

我國在開展PPP項目中雖然有20多年的經驗，也出臺了不少相關政策，但這些政策更多具有針對性，缺乏相互協調性。建議出臺支持運營周期長的PPP項目政策，同時充分發揮市場機制，降低政府在PPP項目中的成本和風險。針對項目本身經濟性的強弱采用不同的激勵政策。對經濟性較強的項目，可以采用市場化程度更高的方式，而市場化程度較低的也可借鑒 PFI模式。

(四)提高項目開發和儲備能力。

我國目前沒有相應的管理機構，更沒有相應的項目開發和儲備。在設立相應的管理部門的同時，建議該部門應當同時負責PPP項目的開發與儲備，其方法是通過項目評估，確定項目是否采用PPP模式。采用的方法是依據“物有所值”的理念和定量計算的方法來確定一個項目是否能夠采用PPP模式。一個PPP項目的成功實施需要較長的準備工作，一般要2～3年。由于目前我國“物有所值”評估體系的缺失以及對PPP項目適用類型題解不清，直接導致了PPP模式在國內選擇的盲目性，這也是很多PPP項目失敗重要原因之一。

(五)促進能力建設。

PPP項目是一項技術性較復雜、專業性強的管理模式，涉及金融、法律、會計等多個領域的專業技術，有的甚至涉及政治問題，因此，需要一大批既有理論又有實踐經驗的復合型人才。為提高PPP的管理能力，一方面，要加強相關人員的培訓(與PPP相關的法律、金融、政策等);另一方面，有必要加大相關專業人才和管理技術的引進力度。

(六)完善并加強合同管理。

我國應加強合同的規范化管理，英國在《PFI合同規范化第4版》中，對PFI項目的合同管理做出了詳盡的規定，各章節包括合同的持續時間、項目的開始時間、防止服務開始時間延遲、意外事件的防護、擔保、服務定價方案、服務標準、服務監督、設施維修、服務變更的處理、法律變更的處理、通貨膨脹時的價格處理、分包和雇員變動時的處理、所有權變更時的處理、交接時資產估價、提早結束服務的處理、知識產權的處理、爭端解決方式以及政府合法介入等均做出了詳盡的規定。在我國現有的合同管理政策中，包括《城市供水特許經營協議示范文本》、《城市污水處理特許經營示范文本》等，雖然對相應的定價、風險、標準等做出了規定，仍然存在諸如價格調整、風險控制等方面出現不少問題，希望能盡早完善并規范化管理。

(七)提升監管管理力度。

我們應當在不同階段實施不同的監督舉措，在招投標階段、運營階段和資產轉讓階段都應有相應的監督管理依據與措施。在招投標階段的監管中，英國在2001年的《公私合作指南》和《如何與選定的投標者合作》中分別提出了在初選投標者階段、選定投標者階段和定標階段的監管，提出了對投標人的財務能力、專業知識、組織能力以及關系管理嚴格篩選的標準。在運營階段的監管中，《運營任務指南2之項目移交指南》第3章中提出了對價格、服務水平、客服幫助平臺以及重要事件進行監管的要求;而在《PFI合同規范化第4版》的第10章中對如何明確監管的責任、誰進行監管、什么時候進行監管、誰為監管付錢以及監管注意事項等均做了詳盡的規范。

(八)加強風險管控。

凡是PPP項目都屬于政府投資公共項目，特別是私人融資項目，雖然在有產出后才向投資者付款，但是，未來每年支出的現值總額便是政府的或有債務，如果PPP項目規模過大或總額過大都會給政府帶來財政風險。國際貨幣基金組織(IMF)認為財政部門在PPP項目立項上應有否決權，以此防范項目帶來的財政風險。

［1］［英］馬歇爾著，朱志泰等譯:《經濟學原理》(上)，商務印書館1983年版。

［2］［美］E.S.薩瓦斯著，周志忍等譯:《民營化與公私部門的伙伴關系》，中國人民大學出版社2002年版。

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［4］賈康、孫潔:《農村公共產品提供機制研究》載于《管理世界》2006年第12期。

［5］賈康、孫潔:《社會主義新農村基礎設施建設中應積極探索新管理模式—PPP》，載于《經濟學動態》2006年第10期。

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