促進區域協調發展:基本方向與重點任務

范恒山

國家一直高度重視區域發展問題，基于國情區情，中央審時度勢出臺了一系列重大區域發展戰略，到2006年，形成了推進西部大開發、振興東北地區等老工業基地、促進中部地區崛起、鼓勵東部地區率先發展的區域發展總體戰略。實施各有側重的區域協調發展戰略符合我國現階段經濟社會發展的實際，是當前和今后較長時期必須遵循的根本要求。近些年，按照區域發展總體戰略要求，堅持從實際出發，我們進一步加大工作力度，出臺了一系列區域規劃和政策文件，推動區域政策體系不斷完善，內容更加深化、細化和實化，使宏觀政策更加明確的體現區域指向，取得了顯著成效，受到了中央的高度肯定和各方面的普遍歡迎。今天，區域政策已成為宏觀調控和經濟調節的重要手段，促進區域協調發展位列國家全局工作的突出位置。新時期，中央對促進區域協調發展提出了新的要求，黨的十八大將基本建成促進區域協調發展的體制機制作為全面建成小康社會的重要目標，黨的十八屆三中全會對創新區域發展制度體系作了總體部署，2013年年底召開的中央經濟工作會議還把促進區域協調發展作為2014年的重點工作做了細致安排，提出要繼續完善并創新區域政策，縮小政策單元，重視跨區域、次區域規劃，提高區域政策精準性，按照市場經濟一般規律制定政策。這些要求和部署增強了我們進一步推進和做好促進區域協調發展工作的信心，充分表明這些年的實踐探索符合我國國情和各地實際，符合中央的精神，符合經濟發展的規律。我們要準確把握中央的要求，全面總結并牢牢堅持這些年來所形成的成功做法，繼續把促進區域協調發展的各項工作抓實抓好。

一是堅持分類指導，堅定不移從實際出發制定區域政策。我國幅員遼闊、人口眾多，各地區自然、經濟、社會發展條件差異顯著，這種基本國情決定了我們必須實施分類指導。只有分類指導，才能提高區域政策的針對性和有效性，消除地區發展瓶頸制約;只有分類指導，才能充分發揮各地區的比較優勢，增強區域核心競爭力;也只有分類指導，才能形成合理分工基礎上的有序發展，促進區域一體化。分類指導在空間指向上必然要突出重點，也必然是分散進行、分塊實施，從各區域板塊的實際出發相對獨立的制定區域政策區域規劃。但這些區域規劃和政策文件的制定又不是彼此孤立和相互隔絕的，而都是在把握國家戰略方向，依據國民經濟社會發展總體規劃制定的，是國家整體意志在局部的體現和落實，是推進“全國一盤棋”戰略的有效途徑、重要載體和具體步驟。也就是說，分類指導的區域政策與宏觀政策是相互銜接、互為補充的，不存在著所謂的“碎片化”問題。不僅如此，它還有效地解決了在實施一盤棋戰略中間很容易出現的“一刀切”問題。這些年，東中西區域增長格局的歷史性轉變，一大批區域增長極的陸續涌現等成就，區域經濟發展所呈現的前所未有的活力與創造力的狀態，都充分證明了分類指導的區域政策的正確性與科學性。為此，我們要繼續把分類指導作為制定區域政策的核心要求和基本出發點，在把握國家戰略方向的基礎上，堅持從各地的實際出發，設定不同發展目標，提出不同任務要求，采取不同政策措施。

二是堅持上下聯動，始終注重發揮中央和地方兩個積極性。國民經濟是地區經濟的總和，只有實現地區經濟又好又快的發展，才能最終實現國民經濟又好又快的發展，因此國家各類政策的著眼點首先在于服務地方，充分發揮各地方作為國家經濟發展主體的作用。為了防止地方發展脫開國家整體發展軌道、偏離國家戰略方向，中央各部門應當發揮統籌、調控、引導作用，但這種作用不能損傷而且應當是有利于促進地方發展的積極性、創造性和能動性。也就是說，實現國民經濟又好又快的發展必須切實發揮好中央和地方的兩個積極性。區域規劃和政策文件的制定實施正是因為比較好的處理了中央和地方的關系，最大限度地發揮了兩個積極性，才取得了兩個方面都滿意的效果，受到了兩個方面的高度重視和積極對待。國家直接組織制定區域發展規劃和政策文件，一方面直接把國家的戰略意圖注入了地方的發展思路之中，潤物無聲的對地方實施了宏觀調控;另一方面又借助這個載體把高高在上的審批管理變成了躬耕于民的直接服務，自然而然的轉變了調控方式。而地方直接參與區域規劃和區域文件的制定，一方面提高了規劃和文件的針對性、有效性，另一方面也增強了地方實施規劃文件的主動性和扎實性，在有效發揮地方積極性的同時，有效解決多年來存在的“上有政策、下有對策”的問題。這就形成了上下聯動、心往一處想、勁往一處使，共謀國家繁榮發展、共促國民經濟又好又快發展的良好局面。實踐證明，共同編制區域規劃和政策文件是發揮中央地方兩個積極性的有效手段，也是國家調控與指導地方科學發展的良好形式，有規劃引導比沒有規劃好，由國家組織制定規劃比地方自行制定規劃好。我們要繼續堅持開門編規劃、寫文件、訂政策等良好做法，始終注重發揮多個方面的積極性，不斷完善和創新區域政策。

三是堅持攻堅克難，科學把握促進區域協調發展方向和重點。制定區域戰略和政策的目的是為了解決區域問題，而所謂區域問題就是制約和影響區域協調發展的一系列瓶頸和矛盾，其集中表現是地區差距過大問題，也就是說，促進區域協調發展就是要圍繞解決過大的地區差距為中心進行攻堅克難。這些年，我們堅持“抓兩頭、帶中間”的工作思路，從不同地區的實際出發，積極運用政策支持與體制創新等多種手段，統籌解決重點地區跨越發展與轉型發展、外部推動與自我發展、提升效率與促進公平、脫貧致富與全面發展等重大問題，區域發展協調性明顯增強。必須堅持這一思路，立足于解決突出困難和關鍵問題，促進區域協調發展，在方向和重點上，要特別注重這樣幾個方面:一是大力促進欠發達地區特別是貧困地區跨越發展，加速補齊地區均衡發展的短板，盡快縮小兩極差距;二是充分發揮和培育地區比較優勢，拓展地區發展潛力和核心競爭力，促進區域合理分工與一體發展;三是著力推進基本公共服務均等化，保障不同地區人群享有平等發展權利和創業機會，最大限度的激發全體人民自我發展的熱情和動力。特別要指出的是，從不同地區實際出發進行攻堅克難，不僅使每一個區域規劃和政策文件通區情、接地氣，體現出明顯的獨特性和唯一性，不會形成相互重復雷同，而且也使之具有強烈的務實性和針對性，因而使之具有充分的含金量，這種含金量不會因為其他區域規劃和文件的出臺而形成削弱和抵消。

四是堅持改革創新，探索優化區域協調發展新路徑。實現區域協調發展是一項長期復雜艱巨的系統工程，既有世界共同面對的難題，又有基于中國國情的特殊困難，因此促進區域協調發展的過程也必然是攻克難題、開拓進取的過程，必須始終堅持改革創新。這些年來，我們把改革創新作為促進區域協調發展的重要途徑，努力構建和運用適宜載體、平臺和機制，加強對關乎全局和區域發展的重要地區、重要領域和重要環節進行探索試驗，不僅解決了前進路上的一系列羈絆，也形成了許多有益于整體的成功經驗和做法。可以說，改革創新是這些年區域經濟發展格局出現迅速變化的關鍵原因。促進區域協調發展仍然任重道遠，隨著形勢變化，我們所面對的局面將更加復雜，需求也會更加多樣，必須繼續堅持改革創新的精神，努力探索優化促進區域協調發展的路徑和方式，要加強重點地區的先行先試，特別是要打造和依托必要的試驗平臺，強化體現國際通行規則、發展規律和前進方向相關事項的探索實驗，以積累經驗、摸索道路、提供示范。重點地區的先行先試是分類指導的區域政策的關鍵內容，也是區域發展戰略的重要舉措。先行先試需要打破既有成規，這種打破成規不是對全國統一規則的破壞;先行先試需要給予試驗平臺特殊的試驗權利，這種試驗權利不是對試驗平臺所處地區的全面優惠，而是旨在形成可推廣、可復制的經驗。許多先行先試是在條件較好的發達地區選擇試驗平臺開展的，把對這類試驗平臺給予的必要的特殊政策安排理解為是對較為發達地區的政策優惠是一種誤解。

五是堅持遠近結合，著力構建長效機制。促進區域協調發展要取得實質性進展，區域協調發展的良好成效要得以鞏固強化，從根本上說都依賴于構建一套科學的制度體系，換言之，促進區域協調發展必須著力構建長效機制。這些年，我們立足于促進區域協調發展，從不同層面對構建長效機制作了一些探索，包括建立科學的規劃編制計劃審核程序、探索重大戰略與政策的落實機制、推動建立區際間利益關系平衡協調機制、積極開展促進區域協調發展立法基礎工作等，也取得了初步的成效。實踐證明，相關體制機制較為健全的地方，制約區域協調發展的突出矛盾和問題解決的就比較好，區域發展的協調性也能夠持續增強，從工作層面看，國家制定的相關區域的戰略規劃和政策文件落實的也比較好。但長效機制的建設難度較大，這方面的現實工作仍比較薄弱，我們要立足于解決當前緊迫問題和推動形成協調發展的長期趨向的有機結合，強化體制機制建設，著力構建促進區域協調發展的堅實制度基礎。要認真總結近些年制度建設方面的有益經驗和成熟做法，在戰略層面加以完善推廣;要繼續圍繞促進區域協調發展的一些重大問題進行理論研究和實踐探索，努力在制度層面加以體現和規范。特別要加強促進區域協調發展的立法探索，逐步形成一套完整的區域發展法律法規體系。

總體看，實施國家區域發展總體戰略、促進區域協調發展正處于一個重要的關鍵時期。我國經濟長期平穩較快發展，經濟結構不斷改善，綜合國力大幅提升，為推動區域發展向更加協調、更加平衡的方向邁進打下了堅實的基礎，但促進區域協調發展仍然充滿挑戰和艱難。我們要看到，雖然區域增長的格局發生了革命性的轉變，一大批新的增長區域特別是中西部地區的增長區域得以涌現，欠發達地區自我發展能力明顯提高，區域發展的協調性不斷增強，但我國區域差距仍然很大，地區間人均GDP、人均財政收入、人均擁有財富水平等實質性指標的差距并沒有縮小，有些方面甚至還在擴大，推進公共服務均等化等重大問題還沒有取得實質性進展;欠發達地區特別是貧困地區發展的基礎仍然薄弱，發達地區轉型發展的任務依然繁重;無序開發、惡性競爭的情況仍然存在，推進區域合作與聯動、促進區域一體化發展面臨諸多障礙;等等。在這種情況下，繼續堅持實施區域發展戰略，強化區域政策制定和實施的力度顯得十分重要，否則這些年好不容易形成的良好局面就可能招致逆轉。我們要看到，隨著生產力的發展和人民物質文化生活水平的不斷提高，促進區域協調發展的內涵不斷豐富，要求不斷提高，在著眼于縮小地區差距、推進基本公共服務均等化的同時，需要統籌考慮化解產能過剩、推進產業結構優化升級，治理“區域病”和“城市病”、加強經濟社會發展與生態環境保護協調，推動地區發展、完善對內對外開放格局，促進固本強基、實現長治久安等重大問題，并進一步尋求制度和法規層面的體現和確認。相應地，工作內容越來越廣泛、工作難度越來越大。我們要看到，各個方面對促進區域協調發展高度關注，寄予了很高的希望和期待。中央對新時期促進區域協調發展的方向、重點和主要任務作了明確部署，提出要堅持因地制宜、分類指導，繼續創新和完善區域政策;各級地方黨委政府高度重視實施區域發展戰略，把制定和實施區域政策作為治區理政的基本戰略理念;廣大人民群眾密切關注區域規劃和區域政策文件制定實施，期望通過更加完善的區域政策享受到國家和地區發展的成果和實惠。我們還要看到，我們的工作中還存在著這樣和那樣的不足，特別是面對著新的形勢和要求，思想認識需要進一步轉變、工作方式需要進一步完善、操作機制需要進一步優化。要堅持正確的思路，找準薄弱環節，進一步加大工作力度，力爭在促進區域協調發展的一些關鍵領域和重要方面實現新突破，取得新進展。

第一，力爭在形成科學的區域協調發展衡量標準方面取得新進展。區域協調發展衡量標準的確定關系到我們工作的方向、重點和成效。這些年，從現實基礎和發展要求統籌考慮，我們形成了衡量區域協調發展五個方面的標準，或者說五個方面的基本內容，即各地區人均生產總值差距保持在適度范圍內、各地區人民群眾能夠享受大體均等的基本公共服務、各地區比較優勢能夠得到較為有效的發揮、不同地區間形成了優勢互補互利共贏的良性互動格局、各地區人與自然的關系處于基本協調和諧狀態。應該說這個標準體系仍然是大體適應當前的環境的。但是基于與時俱進和不斷精細化的要求，同時考慮與經濟社會發展的目標體系相銜接，衡量標準還要做進一步探索。具體地說，應努力在三個方面深化標準體系的研究并實現突破。一是注重全面性。要結合經濟關系的日益復雜、社會需求的日益豐富等狀況，進一步擴展區域協調發展的內容或要素。就未來一段時期看，是否考慮逐漸將涉及人均收入和財富、城鄉協調發展狀況、地區宜居程度、區域可持續發展能力等方面的內容作為衡量區域協調發展的標準。二是體現階段性。要準確把握發展階段的變化趨勢和標志，不斷優化促進區域協調發展的內容和內涵。推進中國特色的新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化及其相互間的融合協調和互動是當前和今后一個時期經濟社會發展的重要內容，它們理所當然地應該以適當的形式體現在促進區域協調發展的標準體系之中。黨的十八大提出了建設中國特色社會主義的市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會文明、生態文明五位一體的總布局，這個總體要求的一些具體內容也應該分層次、分領域、分步驟，逐步體現在階段性的衡量區域協調發展的標準體系之中。三是具有可計量性。指標體系越具可計量性越能準確衡量區域協調發展的程度，也越能發現存在的問題，從而找出工作的著力點。因此，盡可能的尋求指標化和可計量性，應成為形成科學的區域協調發展衡量標準的重要內容，在這方面要加強同統計部門和研究機構的合作。

第二，力爭在增強區域政策精準性上取得新進展。區域政策是適應形勢和環境變化的需要不斷創新和完善的，總的方向是不斷提高政策的精準性。近些年來，我們在這方面下了不少功夫，取得了長足進步。一方面，在實施四大板塊戰略的基礎上，進一步細化區域政策指導的空間范圍，精細化地把握區域板塊特點，從而增強區域政策的針對性;另一方面，緊扣不同區域的比較優勢和面臨的突出困難與問題，提出差別化的發展思路和對策，增強區域政策的有效性。區域政策的精準化探索無止境，就當前情況看，這方面具有很大的空間，也存在不少薄弱環節，要著力在如下方面下功夫:一是更加注重整體銜接。總的說，區域政策是基于全局和體現國家意志基礎上從某個地方實際出發做出的政策安排，一定要堅持好這一原則。在此基礎上，要進一步把握好不同地區區域規劃間的整體聯系，使之在體現各自特色的同時相互銜接、有機統一，共同體現好國家總體戰略導向和政策要求。二是更加注重政策組合。從某種意義上說，區域問題是一個地區經濟社會發展的整體問題，而區域政策實際上也是各類政策在一個區域的綜合體現，這些特點決定了各類政策要有機整合、相互銜接。要進一步注重制定和實施區域政策過程中各項政策的銜接，最大限度地發揮區域政策的功效，既要注重在解決同一問題上形成政策合力，又要注重運用組合政策來解決除縮小地區差距之外的其他問題，如化解產能過剩、抑制生態環境惡化等問題。三是更加注重空間優化。在細化區域政策的空間尺度的過程中，更加注重跨區域、次區域發展，更加注重跨界結合部發展，更加注重依托重點流域、重要通道的經濟區帶的發展。與此同時，還要進一步強化符合條件的重點地區的試驗平臺建設，充分發揮其在探索促進區域協調發展道路中的示范帶動作用。四是更加注重市場規律。把握利益導向規則，探索建立適宜的平臺和機制，充分發揮各類主體的主觀能動性，形成共同推進區域協調發展的合力;堅持互利共贏原則，推動區域間的合作互動，促進區域一體化發展和全國統一市場的形成。

第三，力爭在增強區域規劃實施的有效性方面取得新進展。作為區域政策的載體，區域規劃與政策文件貫徹落實的程度直接決定著促進區域協調發展的效果。區域規劃等本身所具有的務實性、可操作性的特點，使其一定程度上具有了扎實貫徹的內生機制，但仍需要加強相關落實舉措，進一步增強其實效性。這些年，我們為此做出了不少努力，要進一步明確工作目標，完善工作機制，力爭在推動區域規劃和政策文件貫徹落實方面取得更大進展。一是努力促進“一張藍圖貫到底”。區域規劃和政策文件貫徹落實受到的最大影響可能是地方班子換屆和主要負責人的更替，要推動建立完善的工作機制和強有力的保障體系，同時加強檢查督促和分期評估，確保國家制定的區域戰略的實施不因班子和人員變動受到影響。二是有效解決實施后繼乏力問題。前強后弱、前緊后松往往是區域規劃和政策文件貫徹實施過程中的一個通病，對此要有足夠的認識，并采取有效的對策。要加強區域規劃和政策文件的中期評估和修訂，增強區域政策的鮮活性和實用性，從而強化區域規劃和政策文件的可持續執行力;要健全規制，把實施國家重大區域發展戰略納入地方政府政績評價和干部考核機制，強化實施區域規劃和政策文件的責任心與創造力，提高區域規劃的約束性。三是推動強化部門落實規劃政策的積極性。強化區域規劃和政策文件相關內容的部門責任分工，明確落實主體和時限;充分發揮部際聯席會議的協調促進作用，推動部門積極履行相關職能，落實重大政策舉措;將部門落實相關區域規劃和政策文件的情況及時向國務院報告。四是切實做好規劃適時調整修編。注重已出臺的區域規劃和政策文件貫徹實施與環境變化、需求變動的銜接，結合中期評估進行修訂，適時調整相關內容，提出新的政策舉措。

第四，力爭在探索區域良性互動機制方面取得新進展。區域良性互動是區域協調發展的重要表現，也是促進區域協調發展的有效機制。推動區域間的合作互動和一體發展是區域政策的一個核心內容，這些年，在一大批區域規劃和政策文件的強力推動下，順應區域一體化的發展趨勢，區域合作深入展開，良性互動的格局初步形成。區域良性互動不僅有利于促進區域協調發展，也有利于增強國民經濟發展的后勁和整體競爭力，要進一步健全機制，推動區域良性互動向縱深發展。一是建立有利于區際良性互動的體制框架。加強區域行政管理體制創新，推動行政區和經濟區融合，促進資源要素在跨行政區范圍調動、配置和流動。推動建立多層次的區際合作協調機制，促進在重大區域問題上的協商解決，推進重大跨地區項目的合作共建。推動形成區際間的對口協作和發達地區對欠發達地區的對口幫扶機制，促進地區間一體發展和共同富裕。二是健全有利于區際良性互動的利益平衡機制。要抓住重點環節，推進形成區際利益平衡機制，促進區際良性互動和協調發展。要建立跨地區投資、產業轉移等重大事項利益分享機制，促進區際間產業有序承接轉移和“飛地經濟”加快發展。以跨省區流域為重點探索市場化的生態補償機制，引導上下游地區協調發展、一體發展。健全稀缺資源、重要農產品等的價格形成和補償機制，有效平衡輸出地和輸入地利益關系。三是形成有利于區際良性互動的法律環境。進一步清理并堅決廢止各種不合理規定，打破地方封鎖和行政壁壘，促進生產要素在區際間的自由流動。加強法律手段和經濟手段的有機配合，發揮地區比較優勢，促進地區間的合理分工，實現優勢互補、互利共贏。

第五，力爭在推進重大區域問題創新試驗方面取得新進展。重大問題的創新試驗是促進區域協調發展的重要途徑。這些年，我們圍繞解決重大區域問題，選擇一些條件較為成熟的地區搭建試驗平臺，進行先行先試，取得了良好成效，也積累了豐富經驗。面對著日益復雜和廣泛的區域經濟問題，要繼續推進重大區域問題的創新試驗。黨的十八屆三中全會關于全面深化改革的總體部署為我們開展重大區域問題的創新試驗指明了方向，也提供了極為有利的環境。總結以往的經驗，下一步的工作著力點要突出這樣一些方面。一是充分體現前瞻性。要緊扣促進區域協調發展的總體方向和戰略目標，充分利用已有的創新試驗平臺，適時搭建新的功能平臺，就一些處于前沿、具有較強不確定性、存在較大風險的重大問題和重點領域進行探索。當前，要特別注重在建立區際間利益平衡格局、形成區域協調發展機制、統籌城鄉發展、深化內外聯動等方面進行探索試驗，力爭取得突破。二是注重形成可推廣經驗。探索試驗的目的是為了推廣實施。促進區域協調發展的各類創新試驗要注重與國情區情的緊密結合，具有超前性而又不超越歷史發展階段，需要有創新性而又不苛求現實條件。各類創新試驗形成的做法和經驗要有利于解決促進區域協調發展面臨的共性問題，要務實管用，具有可操作性。三是著力打造國際化通行規制。形成國際化的管理和運行規制是創新試驗的一個基本方向。促進區域協調發展的創新示范一方面要立足中國國情，另一方面要體現國際視野，把握國際要求，積極學習和大膽借鑒國際先進經驗，努力形成具有國際水平和競爭力的管理體制、運行機制和發展模式，實現中國特色與國際通則的有機統一，促進我國更加全面的融入經濟全球化和區域一體化進程，更加充分地利用兩種資源和兩個市場，更好參與國際競爭與合作，贏取更大發展利益。