社會主義新農村基礎設施建設中應積極探索新管理模式——PPP

黨的十六屆四中全會審時度勢地提出“兩個趨勢”的重要論斷，指出“在工業化初期，農業支持工業，是一個普遍的趨向;在工業化達到相當程度后，工業反哺農業，城市支持農村，也是一個普遍趨向?！秉h的十六屆五中全會又進而提出了建設社會主義新農村的重要方針。

關于社會主義新農村的要點，有“生產發展、生活寬裕、鄉村文明、村容整潔、管理民主”的20字表述。我們可以看出，建設社會主義新農村首先是要發展生產，而生產發展要以提高農業綜合生產能力為建設重點，這是建設社會主義新農村的物質基礎。但要提高農業的綜合生產能力，也包括優化生活條件、改進文明與村容等，都必須有良好的公共基礎設施作為保證。近幾年，國家已采取“多予、少取、放活”的方針，出臺了“兩減免、三補貼”等一系列惠農政策，并停征農業稅，使農民負擔減輕，收入提高，但是，由于長期“二元經濟”格局下農村公共基礎設施的低起點，加之長期實行的城鄉不同的財政政策，公共產品與服務在城市和在農村的差距，仍然十分鮮明，可以說新農村建設的要求，也凸顯了農村公共產品供給的不足。實事求是地說，新農村建設有可能加快改變這種現狀的步伐，但公共財政陽光普照廣大農村區域的進程，仍然只能是逐步的。多年的實踐和基本的國情表明，改善和增加農村基礎設施和公用事業，光靠農民自己的力量不行，但光靠政府的資金，面對中國如此廣闊的農村區域和欠發達地區，也是力所不及的，難以適應形勢發展的要求。我們認為，在市場經濟發展的背景之下，我國已經越來越有可能、也越來越有必要發掘市場微觀主體的潛力、通過公私合作伙伴關系(PPP)管理模式來為農村提供基礎設施，以求更好地滿足在新農村建設中日益增長的公共基礎設施需求。

PPP是英語Public-Private Partnerships的縮寫，通常翻譯為公私部門的伙伴關系或“公私合作伙伴關系”。是目前國際上愈益為人們所看重的為基礎設施和公用事業進行融資與管理的一類模式。在基礎設施建設中，一些國家已較為廣泛地使用PPP。本文從下面幾個方面討論在我國社會主義新農村的基礎設施建設中采用新管理模式——PPP的相關問題。

一、農村基礎設施的基本內容和特殊經濟屬性

(一)農村基礎設施所包括的基本內容。

1.鄉村交通。在這里主要指農村村莊內的道路規劃、建設以及村與村之間的道路建設。有資料顯示:目前全國還有近5萬個村不通公路，但沒有資料顯示全國還有多少個村內沒有修成道路。在農村調查中，我們可以見到，依然有許多村內沒有像樣的道路可走，雨雪后泥濘滿地，干旱天塵土飛揚。農村隨處可見“要想富，先修路”的標語。說明農民已經意識到交通道路的重要性，當然這還主要是指與外部路網接通的道路是發展生產、提高收入的前提條件之一，但也邏輯地關聯著村內道路是必然的配套因素和鄉村生活狀況改善的標志之一。

2.農村通訊。這主要是指農村區域固定電話、移動通訊和網絡通信的基本建設。由于農村不像城市那樣有著高密度的居住人群，加上農民經濟水平較低，能夠用得起固定電話、移動通訊、網絡的人較少，導致通訊設備的安裝使用成本高，和電信、移動通訊公司為農村提供服務的積極性低。

3.農村自來水設施。自來水設施是指提供凈化處理后的生活用水的水管網絡。目前在我國農村區域缺水的地區，往往連用上井水、河水都是最大的奢望。就是在東部沿海地區，也有未使用自來水的村莊。

4.農田水利設施。在農村實行聯產承包責任制二十余年之后，原來一些大型的、傳統的農田水利設施老化或被破壞了，新型的農田水利設施亟待建設起來。雖然國家一直鼓勵支持農民采用新型灌溉技術和方法，但是由于成本較高，所以一直沒有得到普及。

5.農村電力供應。電力是農村生產和生活的一個重要條件。我國農村電力供應近年有所改善，但是還存在一些問題:一是電力供應上的保障不足，特別是在急需時，如在播種、收割、抗旱等時間。二是農村用電的價格仍顯偏高。

6.農村基礎教育的設施。農村的基礎教育可以分為兩個方面:一是九年義務教育;二是對農民的科普教育。在農村普及義務教育所需的基礎設施配套事項包括校舍、遠程教育網絡建設等。國務院關于《推進社會主義新農村建設的若干意見》中指出要“繼續實施國家西部地區‘兩基攻堅’工程和農村中小學現代遠程教育工程?！敝劣趯r民的科普教育，在我國農村更顯薄弱，相關設施在欠發達地區往往是空白，或者難以維持。

7.農村醫療衛生基礎設施。農村醫療歷史上曾由政府統一安排，各鄉設衛生院，要求各個行政村都有衛生所。但是，近年農民看病難、看不起病，因病致貧、因病返貧的問題比較突出。在構建新型農村合作醫療制度的過程中，亟須加強農村醫療衛生基礎設施建設。

8.農村文化、娛樂設施。農村的文化、娛樂設施包括圖書館、電影院、體育活動場所等。目前我國農村普遍存在文化、娛樂設施不足的現象，而這又產生了與一些農村封建迷信活動、賭博、私彩盛行的關系。農村文化娛樂設施的建設，不僅僅是為農民提供社區娛樂場所，同時也是為他們提供學習、交流和提高素質的一種平臺。

(二)農村基礎設施的特殊經濟屬性。

1.某些具有自然壟斷性質。農村基礎設施和城市基礎設施一樣，許多具有自然壟斷性。正是由于這種自然壟斷性，私人進行農村基礎設施投資和經營時，有必要受到政府的合理管制。

2.具有準公共產品性質。無論是城市基礎設施或農村基礎設施，大多都屬于準公共產品而不是純公共產品，有的具有非排他性，有的具有非競爭性。但其中有一些較接近于純公共產品，另一些較接近私人產品。如村內道路就可能是一定意義上的純公共產品，很難想象對其收費，而農村文化娛樂設施比較接近私人產品，一般可以向前來娛樂的人收取合理的費用。

3.受益范圍的區域性、有限性和使用上的相對低效性。通?；A設施隨著使用者的增加，其邊際成本會不斷降低。由于大多數農村社區具有明顯的區域性、邊緣性和分散性，基礎設施使用者明顯少于城市，使得農村基礎設施產品相對城市基礎設施產品而言受益范圍較有限，使用效率也較低。

4.較弱的可經營性，私人參與意愿不高。農村基礎設施和公用事業的可經營性較弱表現為其運營不能產生足夠的現金流量，導致投資者不能從項目的經營中收回投資，特別是在經濟欠發達的地區，如想通過建成后向消費者收費的方式收回投資，困難很大。因此，一般情況下私人參與農村基礎設施建設的意愿不高。

二、以往管理模式存在的主要問題

(一)政府對農村基礎設施投入不足。

提供基礎設施首先要解決其建設資金投入從何而來，過去農村的小型基礎設施投入主要是由當地政府投入，大型的則有些能得到上級政府轉移支付的支持。由于農區地方政府的財力不夠雄厚，很難拿出足夠的資金用于農村基礎設施建設。即使是一些較為發達的地區，地方政府往往重視城市基礎設施的建設，追求城市化，而鮮有把農村基礎設施建設放在首位的。現階段的上級轉移支付，還遠不可能全面解決其供給問題。

(二)體制不順、基層財政困難。

體制不順、機制不活是造成農村基礎設施建設不足的另一個重要原因。從財政體制框架看，農村基礎設施建設事權(職責)主要落在低端層級(縣鄉)，而由于分稅分級財政體制在1994年財稅配套改革后遲遲未能在省以下、特別是在縣鄉基層實質性地貫徹到位，過渡體制的負面因素積累而造成縣鄉財政普遍困難，更無力加強農村基礎設施。

(三)對多元投融資激勵不足。

農村區域基礎設施的多元投融資，通常要難于城鎮區域，客觀上需要更有力度的政策優惠來激勵，以提高非公共部門的市場主體介入的意愿，而我國過去這種政策激勵也是不足的。

(四)管理效率低。

由于農村基礎設施的建設者與受益者聯系不緊，易造成只有建設、使用卻無人管理的現象。例如政府在農村建設的小型水利基礎設施，由于國家、集體、受益農戶三者的職責和義務沒有明確界定，導致建設、管理、使用三個環節脫節，往往疏于管理，經常出現“國家管理不到、集體管理不好、農戶管理不了”的尷尬局面。

三、引用PPP管理模式的可能性和必要性

(一)私人可能參與農村基礎設施供給的理論依據。

1.公共產品理論。公共產品可分為純公共產品和非純公共產品。純公共產品必須同時具有兩個屬性:非競爭性和非排他性。所謂非競爭性就是指一個人對公共產品的使用并不減少其他人對公共產品的使用。非排他性是指一旦提供某公共產品，就不可能排除任何人對它使用。

現實生活中純公共品甚少，大量存在的是準公共品，而對于準公共品沒有必要完全由政府來提供，可以通過私人參與的方式讓政府與市場來共同提供。特別是具有排他性的“俱樂部物品”，為私人提供創造了條件。由于排他性，可以把使用者和沒有使用者區別開來，對于使用者可以收費。

2.世界銀行的基礎設施可銷售性評估理論。在公共產品理論的基礎之上，世界銀行在1994年發展報告中對基礎設施的性質進行了詳細的分類，并提出了對于不同類型基礎設施評估和推行體制改革的政策建議。世界銀行選取競爭潛力、商品或服務的特點、向用戶收費補償成本的可能性、公共服務的責任、環境外部性等五個因素作為可銷售性評價指標，最后給出了可銷售性的綜合評價估值(見表1)。

在表1中，各種產品或服務的可銷售性從1～3計分，數值越大越容易銷售，最后一欄是前五項的平均值。

從世界銀行的基礎設施可銷售性評估理論可知，公私合作的潛力可以參照基礎設施的可銷售性來判斷?？射N售性越強的基礎設施和公用事業項目，私人進入的可能性就越大，那么采用公私合作管理模式的可能性就越大。相反，可銷售性越弱的基礎設施項目，私人提供的可能性就越小，采用公私合作管理模式的可能性就越小。雖然世界銀行的基礎設施的可銷售性評估表大多是針對城市基礎設施進行的評估，但是由于城鄉基礎設施的普遍特征在主要方面是相同的，其評價理論框架同樣適合農村基礎設施的建設和管理，但有些指標的量值和相關判斷需要修正調整。

表1 基礎設施可銷售性評估表

(二)從現實生活看對PPP的要求和其可能性與優點。

1.隨市場經濟發展，開展多渠道融資，為農村基礎設施建設提供一部分資金，彌補財政投入的不足，既有必要也有可能。目前，我國農村基礎設施建設的水平遠遠不能滿足廣大農民生產生活的需要，距離建設社會主義新農村的目標有很大的差距，如果僅僅依靠財政投資，不能適應形勢發展，也不符合市場經濟的環境特點。運用多渠道的融資方式來為農村基礎設施建設籌集財力，在經濟較發達的沿海地區和中部某些地區，已首先具備了可能性;即使在欠發達的西部，也不應排除結合土特產基地、旅游資源項目開發等活動，在“招商引資”中，運用適當方式吸引民間資金介入相關基礎設施投融資。PPP管理模式，能夠為農村基礎設施建設提供多渠道的融資模式:一方面可以利用民營企業的自有資本;另一方面也可以通過民營企業向銀行貸款等方式融到更多的資金，這樣有利于加快我國社會主義新農村建設的進程。

2.PPP模式有利于提高農村基礎設施的經營管理效率。過去我國農村基礎設施十分缺乏的同時，對已經建設的基礎設施又往往沒有能夠很好地加以利用和保護。農村基礎設施和城市基礎設施相比，重建設輕管理的現象更為嚴重。常出現有人建設、有人使用，卻沒有人管理的情況。例如建設出來的鄉村道路，往往只有使用沒有維護、時間不長便被破壞了。農村基礎設施和公用事業的經營管理效率低下是一個普遍現象，主要是由于責權不明晰所導致的結果。如果以PPP模式建設并管理農村基礎設施和公用事業，其管理效率則有望得到大幅度的提高。

四、在農村基礎設施建設中如何采用PPP管理模式

(一)基礎設施的PPP管理模式。

根據美國民營化專家薩瓦斯的研究，可以根據基礎設施的不同形態，采用不同的PPP管理模式(見表2)。

可知，政府與民間資金合作的主要途徑可分三個方面:

1.已有基礎設施。已有的基礎設施，政府可以通過出售、租賃、運營和維護合同承包等形式與民營企業合作，由政府向民營企業發放特許經營權證，讓民營企業進行經營和管理。民營企業可以直接向使用者收費，也可以通過政府向使用者收費。如果民營部門通過購買或租賃的形式獲得基礎設施的使用權，民營部門就可以在政府的特許經營權下，自己向用戶收費。如果是民營企業對政府擁有的基礎設施進行經營和維護，那么就由政府向民營企業支付一定的費用。通過出售、租賃、運營、維護的合同承包等形式的合作，可以提高基礎設施的使用效率。在出售和租賃的形式中，還可以為政府融資和置換資金，從而支持和從事新的基礎設施建設。

2.擴建和改造現有基礎設施。這方面政府可以通過租賃—建設—經營、購買—建設—經營、外圍建設等形式與民營企業合作。政府向民營企業發放特許經營權證，由民營企業對原有的基礎設施進行升級改造，并對升級改造后的基礎設施經營管理。經營者在特許權下向使用者收費，并向政府繳納一定的特許費。通過這種形式，可以加快提升農村基礎設施的功能和基礎設施升級、改造的速度。在提升原有基礎設施的同時，也可為政府新建其他基礎設施籌集一定的資金。

表2 PPP管理模式的分類

3.新建基礎設施。對于新建的基礎設施，政府可以采用建設—轉讓—經營、建設—經營—轉讓、建設—擁有—經營等形式與民營企業合作。建設—轉讓—經營是指由民營企業對基礎設施進行建設，建設完成后轉交給政府部門，然后再由民營部門進行經營管理。這種形式有利于提高基礎設施建設的效率和質量，也可以提高經營管理的效率。在民營企業對基礎設施經營管理期間，所有權屬于政府。民營企業以租賃的形式獲得經營權，同時也可以把建設時所使用的資金作為租金，從而獲得優先租賃權。建設—經營—轉讓是指由民營企業對基礎設施進行建設，建成后由民營企業進行經營管理，按照特許經營的合約時間，經營到期后轉交給政府。在經營管理期間，基礎設施的所有權是屬于政府的，但是，不需要向政府繳納使用費，只是在經營到期后，無償交還政府。在交給政府之前，必須保證基礎設施的完整性、正常功能等。建設—擁有—經營是指由民營企業建設基礎設施，建設完成后，民營企業獲得基礎設施的所有權，同時獲得基礎設施的“永久性”經營權。當然這里的“永久性”經營權是個相對概念，是在特許權下面的“永久性”經營。這三種合作的形式主要目的是為新建基礎設施融入民間資本，同時提高資金的使用效率和提高基礎設施的建設質量。

(二)在農村基礎設施建設中使用PPP管理模式所要解決的關鍵問題。

農村基礎設施有一些方面不同于城市基礎設施，特別是可營利性較低，因此在農村基礎設施建設中，要想成功使用PPP管理模式，必須著重注意以下幾個問題:

1.選擇合適的項目。在我國選擇農村基礎設施項目采用PPP管理模式的時候，首先要選擇盈利能力較強、具有較好現金流量的項目，如果項目本身的盈利能力較弱，則應該注意構造較好的盈利模式。一些基礎設施項目有較強的社會性，即具有較高的間接經濟效益，而直接的經濟效益較弱，因此，構造盈利模式時可合理加入壟斷性。如水廠項目的供水、電廠項目的供電，都是政府的壟斷項目，產品的定價和出售都可同有關部門簽訂合同而得到一定保證。壟斷性有利于保證項目有足夠把握達到財務目標。如果所選擇的項目盈利能力較強，其壟斷性可以低一些，相反，如果項目的盈利能力較弱，其壟斷性應該高一些。

2.靈活的政策和有力度的激勵措施。根據項目的特點，政府應該為經營者提供相應的優惠激勵措施。通常有如下幾個方面:(1)最低經營收入保證。為了確保項目的成功實施，政府應該在一定時期內以固定的價格購買一定數量的產品或服務，如電廠、水廠等?；蛘咴诂F金流大幅度下降時，政府給予適當的補貼，如隧道或公路交通等。即使補貼產生財政壓力，也會比政府自己辦項目的財政壓力低很多。(2)授予經營現有收費設施的專營權。(3)商業自由空間。準許項目公司在授權范圍之內進行符合公司利益的開發。(4)無第二設施擔保。必要時政府應該擔保在該項目經營期內不再建設第二設施，以保證該項目的獨家經營權。

3.技術上的創新。在新農村的基礎設施建設中，強調使用新的技術是非常關鍵的。例如現代的水利灌溉技術在我國農村水利基礎設施中的應用、農村能源的有效利用等。如果缺乏技術創新的公私合作，其意義就會大打折扣。公私合作的一個重要目的就是利用民營企業的管理效率和新技術。

4.重視財務經濟分析。我們傳統的基礎設施經濟評價重點放在項目的社會經濟效益，容易忽視財務狀況。重視財務經濟分析是國際慣例，也正是我們以往的薄弱環節。政府如何對項目公司做出承諾和擔保，如何商定項目設施的收費標準及收費標準的調整幅度，如何合理形成具體的PPP操作方案(合同和專營管理辦法)?這些都需要財務經濟分析作為依據。由于目標的差異，不言而喻，民營申辦方在獲取最大利潤目標的驅動下傾向于把風險推給政府方，而政府部門如何判別其合理性與可接受性，其基礎正是項目的財務經濟分析。

5.制定有效的專營管理辦法。專營管理辦法的主要內容取決于具體項目的特點及財務狀況。一般應該包括以下幾方面:第一是要界定項目的邊界;第二是明確項目公司的職責;第三是明確政府的權力范圍;第四是政府對項目公司的承諾。

五、小結及政策建議

為了更好地落實《中共中央、國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》中提出的“要把國家基礎設施建設投入的重點轉向農村”方針政策，加快我國社會主義新農村的建設，有必要在農村基礎設施建設及經營管理中，積極探索和采用公私合作伙伴關系(PPP)管理模式。其主要原因有如下兩點:加強農村基礎設施建設，需要政府投入之外的多渠道融資，市場經濟環境也提供了這方面的潛力和可能性。PPP有利于避免以往政府投入模式的重建設輕管理的現象，并提高農村基礎設施經營管理的效率。

因此，PPP模式有可能在將來成為農村基礎設施建設中的一種重要的經營管理模式。

為了爭取PPP管理模式在我國新農村基礎設施建設中得到成功實施，充分發揮其對新農村基礎設施建設的促進作用，提出如下政策建議:

1.應積極宣傳和探索在我國新農村基礎設施建設中運用PPP模式。建議首先鼓勵沿海發達地區和城鎮周邊地帶的試點。

2.今后欠發達地區得到中央對于農村較大型基礎設施的專項資金支持時，也應積極配套和延伸可能的PPP項目。

3.積極構建民間資金進入農村基礎設施建設的激勵機制，以必要、合理的政策手段，鼓勵更多的民營企業財力和信貸資金，參與到新農村基礎設施建設中來。

4.積極為民間資金進入農村基礎設施出臺相關的法規和形成政策保障。在實踐探索、總結經驗的基礎上，逐步地、由粗到細地形成明確規定，哪些基礎設施可以由民營企業實行哪類經營管理，哪些基礎設施可以由民營企業階段性擁有，等等。

5.各地新農村建設中，應高度重視引導農民自愿出資出勞的方式開展小型基礎設施建設，或自愿與公共資金“拼盤”從事本地基礎設施建設。有條件的地方可采取以獎代補、項目補助等方式給予支持，并由政府方面實施必要的建設與運營監督。

［1］薩瓦斯:《民營化與公私部門的伙伴關系》，中國人民大學出版社2002年版。

［2］Stevens，“Comparing Public and Private-sector Efficiency”.

［3］世界銀行:2004年發展報告《讓服務惠及窮人》，中國財政經濟出版社2004年版。

［4］加雷斯·D·邁爾斯著:《公共經濟學》，中國人民大學出版社2001年版。

［5］歐文·E·休斯:《公共管理導論》，中國人民大學出版社2001年版。

［6］孫潔:《城市基礎設施經營的公私合作管理模式研究》，博士論文，2005年。

［7］《中共中央、國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》，2006年中央一號文件。

［8］丹尼斯·C·繆勒著，楊春學等譯:《公共選擇理論》，中國社會科學出版社1999年版。