英國開展公私合作伙伴關系的經驗及借鑒*

英國是較早采用PPP模式開展基礎設施建設的國家，從20世紀70年代末開始，英國對電力、電信、自來水和煤氣供應等進行了大規(guī)模民營化改革，但考慮到民營化改革的影響和沖擊，在英國提供公共服務最重要的領域——教育、醫(yī)療等卻沒有選擇民營化。1990年梅杰接任撒切爾夫人后，由于面臨經濟衰退，公共支出不斷擴大，1992年首次提出了私人融資計劃(PFI)。PFI是購買公共服務的一個重要技術，但只是PPP模式中眾多采購方法的其中一種，PFI占英國整體公共部門投資的11%。目前，為了降低項目風險，提高公共部門權益，保證項目的成功率，英國將PFI進一步改進為新型私人融資(PF2)，兩者最大的區(qū)別是在PF2中私人部門對基礎設施不再運營，同時提高特殊目的公司(SPV，是針對項目而設立的一個特殊目的公司，我們通常稱為項目公司)的注冊資本金，政府持有一定股權。在管理方面，英國1993年在財政部下設立私人融資工作組和私人融資辦公室，1997年在財政部設立專門工作組負責PFI推廣工作，1999年成立長期英國伙伴關系組織替代前期的財政部工作小組，2001年該伙伴關系組織變?yōu)橐粋€PPP(原來由政府持有全部股權，2001年就變?yōu)檎退饺瞬块T共同持有股權，所以稱為PPP)，政府持有49%的股權，私營部門持有51%的股權。英國財政部持有44%的股份，在特殊情況或特殊事項上擁有一票否決權，確保了在重大事項上公共部門的決定權。英國伙伴關系組織的目的是通過向政府部門提供更好的技術支持從而發(fā)展整個PPP市場以進一步獲得投資機會。PFI政策的主要制定者、實施者和監(jiān)管者是政府商業(yè)辦公室。2011年，財政部設立基礎設施局全面負責PPP工作。

一、英國采用PPP模式的背景

英國為了應對第二次世界大戰(zhàn)后的經濟困境，選擇政府干預的凱恩斯主義，為了振興經濟，促進就業(yè)，工黨政府增加公共支出，資金來源主要通過大量發(fā)行政府債券和增加政府借款予以保障。但是1979年后，保守黨政府執(zhí)政后面臨龐大的國有經濟體系(如自來水、污水處理、垃圾處理等公用事業(yè)完全由政府經營)，撒切爾領導的保守黨政府采取了緊縮的貨幣政策，并減少公共開支，減少政府債務的“雙減”財政政策，同時進行民營化改革。但1990年自梅杰任英國首相后，英國一方面經濟陷入衰退，另一方面公共支出卻保持不斷增長，為了應對這一難題，這一時期的保守黨政府開始考慮利用私人資金來支持日益增長的公共服務支出，即推行私人融資計劃(PFI)。

(一)歷史欠賬過多。

20世紀90年代，英國基礎設施需要巨大的維修資金。由于撒切爾上臺進行民營化改革，使原來由政府提供的自來水、電力、電信等通過不同形式轉讓由私人部門經營。但由于公眾強烈反對密切關乎民生領域的學校、醫(yī)院、交通等民營化，而要求必須由政府提供，與此同時，政府又采取了緊縮的財政政策，使得政府很難支持這幾個領域的巨大開支。比如，僅教育和醫(yī)療，1997年就需要維修資金100萬英鎊，而國家衛(wèi)生系統(tǒng)的建筑維護資金超過30億英鎊，學校所需的維修資金更高達70億英鎊。

(二)“雙超”現(xiàn)象普遍(時間超期和成本超預算)。

傳統(tǒng)的采購方式弊端重重。英國是市場制度高度發(fā)達而完善的國家，但即便如此，公共投資項目在采購過程中也常會遇到完工時間超期和成本超支的風險。例如，蓋思醫(yī)院預算3600萬英鎊，實際結算1.24億英鎊;法斯萊恩三叉戟潛艇泊位預算1億英鎊，實際結算3.14億英鎊;蘇格蘭議會大樓預算4000萬英鎊，實際結算3.14億英鎊。

(三)資本預算的有限性(政府債務轉為企業(yè)債務)。

在增加公共開支預算時，其中一部分來源于政府貸款增加或通過債券發(fā)行。為了控制財政風險，對政府債務所占比例具有一定的限制，很難再通過增加政府債務規(guī)模來提高政府公共開支預算。而采用PFI方案可以將政府債務轉化為企業(yè)債務，同時增加公共投資規(guī)模。

二、英國PPP模式的主要形式與特點

英國PPP分為兩大類，一類是特許經營;另一類是私人融資計劃(PFI、PF2)。PPP項目中，凡是由使用者付費的稱為特許經營;凡是由政府付費的就稱為私人融資計劃。目前，PPP模式在許多國家都有應用，不同國家所應用的領域與模式也不盡相同(PFI=DBFOM設計、建設、融資、運營和維護;PF2=DBFM設計、建設、融資和維護)。英國PPP模式有以下幾個突出特點:

(一)風險管控，降低政府風險。

英國的PFI項目風險轉移目標清晰:一是將項目的超期完工風險、超預算風險轉移給私人部門;二是將項目的經營風險轉移給私人部門。英國很少采用特許經營的PPP項目，即使有也沒有政府補貼這種形式。理由是如果給予補貼，政府又將承擔其經營風險。一個項目運營風險要依靠企業(yè)自身的判斷，不能通過政府補貼來降低風險。例如通過PPP建設一個隧道，流量多少需要投資者自己預測，不能要求政府在流量低時給予補貼。

(二)價格固定，運營周期長。

對于PFI項目，整個項目的成本是確定的，而政府負擔的成本也是不變的。在政府傳統(tǒng)采購項目中，其價格并不是固定的。另外，PFI項目運營周期長，一般會在25年到30年，最少的也在10年之上，長的也有40年的項目。例如英國皇家醫(yī)院，總投資額20億英鎊，經營期為40年，政府每年向這家投資機構支付1.5億英鎊的運營費(作為投資回報)。

(三)產出為基礎，重績效后付費。

PFI項目是以產出為基礎的，只有在項目完工后，能夠達到預期的產出目標，這時政府才開始向投資者付費。項目完工前或完工后卻沒有達到預期目標的，政府是不會向項目公司付費的。政府是根據(jù)結果付費而且是根據(jù)投入付費的，這是與傳統(tǒng)采購項目根本的區(qū)別。

(四)領域集中，交通項目投資比重大。

項目領域主要集中在交通、醫(yī)療和教育。從1987年到2012年，英國共批準PPP項目730個，650個在運營中，運營金額達540億英鎊。從項目價值上看，交通占36%、醫(yī)療占19%、教育占14%、宿舍(保障房)占10%。從項目數(shù)量上看，醫(yī)療占32%、教育占24%、宿舍(保障房)占13%、交通占7%(見圖1和圖2所示)。交通項目雖然數(shù)量少，但每個項目的投資金額卻非常高，而醫(yī)療和教育項目雖然數(shù)量多，但其每個項目的投資規(guī)模相對較小。

(五)較少采用特許經營，多數(shù)情況下選擇PFI。

特許經營的PPP項目，需要使用者付費，而PFI項目則是政府付費的。由于英國的教育和醫(yī)療是全民免費，所以，在PPP項目中采用PFI模式。即便是交通(高速公路、鐵路等)絕大多數(shù)也是采用PFI模式，整個英國目前只有一條使用者付費的交通(公路項目22公里，因公路收費，使用者較少，目前政府打算收回國有)。為了降低項目風險，提高公共部門權益，英國將PFI進一步完善改進為PF2。

三、當前我國開展PPP存在的問題

我國早在20世紀末就有通過PPP模式建設基礎設施的項目，至目前已經在多個領域采用了該模式。雖然通過PPP模式解決了基礎設施和市政建設在融資方面的問題，取得了成效，但存在的問題也是非常突出的，主要有以下幾個方面:

(一)風險轉移的目標沒有充分實現(xiàn)。

我國開展的PPP項目，很多經營性項目都有財政補貼，雖然名義上是采用了PPP模式，但并沒有將經營風險完全轉移，讓民營部門(私人部門)承擔，政府在許多項目中負責“兜底”，實質上承擔了最終的風險。

(二)項目運營周期較短。

當前我國實施的一些PPP項目(如BT項目)運營期通常只有3～5年，不僅沒有解決政府財政融資問題，相反被私營部門增加了一部分成本，例如一些地方通過PPP建設的城市環(huán)線，通常建成之后政府付費40%，接下來連續(xù)兩年每年再付30%。由于企業(yè)融資成本一般會高于政府融資成本，所以，這樣不僅沒有發(fā)揮財政資金的杠桿作用，最終還會成為政府一個重要的債務來源。這與采用PPP的初衷是不一致的。

(三)項目多集中在用戶付費項目。

PPP的核心理念之一就是解決財政資金困難問題，在用戶付費項目中，完全可能通過使用者付費來解決問題，這類項目完全可以通過市場化方式解決。例如污水處理、保障性住房中的公共租賃房等項目完全可以通過向使用者收費解決項目前期投資，無須政府投資。

(四)財政部門監(jiān)督和約束力弱。

我國PPP項目一般由各部門安排，與財政沒有必然聯(lián)系，在需要融資時還要求財政部門出“安慰函”。這與國際貨幣基金組織強調在PPP項目中財政部門有一票否決權是不一致的。

總之，如果我們不對當前使用的PPP模式及時規(guī)范、加強監(jiān)督和有效控制，必然會給地方政府帶來更嚴重的債務危機。

四、我國采用PPP模式的政策建議

為解決財政資金不足及提高使用效率問題，采用PPP模式是一個必然的趨勢，針對當前我們的實際情況，有必要分兩步走:一方面是做好近期工作;另一方面從長遠看，還要建立完善相應的法規(guī)、制度等。

(一)近期工作。

近期工作主要有以下幾個方面:

第一，分清責任歸屬。按照國發(fā)［2010］13號文件明確的領域與方式確定所屬部門責任，并根據(jù)項目具體情況審慎確定是否向使用者收費。

第二，加強監(jiān)管，明確要求。對于向使用者收費的PPP項目，其實是一種特許經營，政府應加強監(jiān)督管理，嚴格監(jiān)督收費價格、產品或服務質量等。如果有經營期限要求，并最終將資產移交政府的項目，應當對移交資產質量有嚴格要求。

第三，延長經營期限。對于財政資金支付費用的PPP項目，應當嚴格確定私營部門運營期限，一般不能低于10年，如果太短，財政資金很難發(fā)揮杠桿作用。經營期限最好在20～30年為宜。

第四，降低財政風險，嚴控開展PPP項目的數(shù)量和規(guī)模。對于擬實施PPP模式的項目，要得到財政部相對應管理部門的審批，根據(jù)地方財政收入規(guī)模嚴格控制各地通過財政資金支付費用PPP項目的數(shù)量和規(guī)模。

第五，推試點、制法規(guī)。在全面推廣PPP模式之前，建議在每一個領域選擇一個項目作為試點，在試點(或已有做法)基礎上，制定規(guī)范的PPP合同和流程。

(二)長遠安排。

從長遠看，應當做好以下幾個方面工作:

1.完善法制體系。英國在PPP方面并沒有專門的法律，但有較為完善的市場經濟體制及相關法律環(huán)境，其通過相應的政策、指南和合同法來指導PPP項目實施，這是他們成功實施PPP的保證。但我國目前采用的是部委發(fā)“通知”，指定“政策”的方式來規(guī)范，其法律效力較低，而PPP的特殊性決定了要對項目公司、招投標和稅收優(yōu)惠等問題做出特別的法律規(guī)定，這就意味著PPP立法與一般法規(guī)必然存在一些沖突。國務院各主管部門在各自管理范圍內做出的規(guī)定，只能適用于一部分行業(yè)，且都是從自身管理角度出發(fā)，法規(guī)文件各自為政，很多時候不能相互銜接，缺乏全局性和系統(tǒng)性。我們則需要通過立法方式來保證在PPP項目中的各方利益不受損害，特別是公眾利益。同時通過立法，明確PPP應用的領域與方式。PPP項目的法律關系較為復雜，涉及許多領域的法律問題，有些問題在針對特許經營的法規(guī)中有統(tǒng)一規(guī)定，但更多的方面仍由該領域內我國現(xiàn)有的其他法規(guī)或行政法規(guī)來管制。

2.加強機構建設。英國財政部基礎設施局負責所有英國PFI項目的政策制定，國家審計署和公共事業(yè)管理委員會負責對重要的PFI政策方面進行調查研究并提出意見。

基礎設施局為所有公共管理部門提供PFI的專業(yè)管理，尤其是采購方面的知識。并通過建議和指南對地方政府提供PPP項目支持，并幫助其制定標準化的合同。與此相比，我們目前沒有專門的管理機構。英國財政部表示建立一個專門機構統(tǒng)一管理PPP項目是必要的，由于財政的特殊地位，其建議在機構設置方面參照英國經驗，在財政部下設立相應的管理部門具體負責PPP政策制定、項目規(guī)劃、審批和確定項目優(yōu)先順序，并在機構下設立PPP項目采購、合同管理指導的經濟咨詢機構，利用現(xiàn)有行業(yè)部委屬下的具有專業(yè)知識(比如交通、污水處理等)的技術咨詢機構，滿足PPP模式在各行業(yè)的應用需求。

3.明確政策指導。我國在開展PPP項目中雖然有20多年的經驗，也出臺了不少相關政策，但這些政策更多具有針對性，缺乏相互協(xié)調性。建議出臺支持運營周期長的PPP項目政策，同時充分發(fā)揮市場機制，降低政府在PPP項目中的成本和風險。針對項目本身經濟性的強弱采用不同的激勵政策。對經濟性較強的項目，可以采用市場化程度更高的方式，而市場化程度較低的也可借鑒PFI模式。

4.提高項目開發(fā)和儲備能力。我國目前沒有相應的管理機構，更沒有相應的項目開發(fā)和儲備。在設立相應的管理部門的同時，建議該部門應當同時負責PPP項目的開發(fā)與儲備，其方法是通過項目評估，確定項目是否采用PPP模式。采用的方法是依據(jù)“物有所值”的理念和定量計算的方法來確定一個項目是否能夠采用PPP模式。一個PPP項目的成功實施需要較長的準備工作，一般要2～3年。由于目前我國“物有所值”評估體系的缺失以及對PPP項目適用類型題解不清，直接導致了PPP模式在國內選擇的盲目性，這也是很多PPP項目失敗重要原因之一。

5.促進能力建設。PPP項目是一項技術性較復雜、專業(yè)性強的管理模式，涉及金融、法律、會計等多個領域的專業(yè)技術，有的甚至涉及政治問題，因此，需要一大批既有理論又有實踐經驗的復合型人才。為提高PPP的管理能力，一方面，要加強相關人員的培訓(與PPP相關的法律、金融、政策等);另一方面，有必要加大相關專業(yè)人才和管理技術的引進力度。

6.完善并加強合同管理。我國應加強合同的規(guī)范化管理，英國在《PFI合同規(guī)范化第4版》中，對PFI項目的合同管理做出了詳盡的規(guī)定，各章節(jié)包括合同的持續(xù)時間、項目的開始時間、防止服務開始時間延遲、意外事件的防護、擔保、服務定價方案、服務標準、服務監(jiān)督、設施維修、服務變更的處理、法律變更的處理、通貨膨脹時的價格處理、分包和雇員變動時的處理、所有權變更時的處理、交接時資產估價、提早結束服務的處理、知識產權的處理、爭端解決方式以及政府合法介入等均做出了詳盡的規(guī)定。在我國現(xiàn)有的合同管理政策中，包括《城市供水特許經營協(xié)議示范文本》、《城市污水處理特許經營示范文本》等，雖然對相應的定價、風險、標準等做出了規(guī)定，仍然存在諸如價格調整、風險控制等方面出現(xiàn)不少問題，希望能盡早完善并規(guī)范化管理。

7.提升監(jiān)管管理力度。參照英國管理PPP項目的經驗，我們應當在不同階段實施不同的監(jiān)督舉措，在招投標階段、運營階段和資產轉讓階段都應有相應的監(jiān)督管理依據(jù)與措施。在招投標階段的監(jiān)管中，英國在2001年的《公私合作指南》和《如何與選定的投標者合作》中分別提出了在初選投標者階段、選定投標者階段和定標階段的監(jiān)管，提出了對投標人的財務能力、專業(yè)知識、組織能力以及關系管理嚴格篩選的標準。在運營階段的監(jiān)管中，《運營任務指南2之項目移交指南》第3章中提出了對價格、服務水平、客服幫助平臺以及重要事件進行監(jiān)管的要求;而在《PFI合同規(guī)范化第4版》的第10章中對如何明確監(jiān)管的責任、誰進行監(jiān)管、什么時候進行監(jiān)管、誰為監(jiān)管付錢以及監(jiān)管注意事項等均做了詳盡的規(guī)范。

8.加強風險管控。凡是PPP項目都屬于政府投資公共項目，特別是私人融資項目，雖然在有產出后才向投資者付款，但是，未來每年支出的現(xiàn)值總額便是政府的或有債務，如果PPP項目規(guī)模過大或總額過大都會給政府帶來財政風險。國際貨幣基金組織(IMF)認為財政部門在PPP項目立項上應有否決權，以此防范項目帶來的財政風險。