分稅制下我國地方財政收入的基本分析

●侯帥圻

分稅制下我國地方財政收入的基本分析

●侯帥圻

為扭轉分級包干財政體制導致的中央政府在財政收入上的被動地位，1994年我國進行了政府間財政關系最為深刻的分稅制改革，以適應社會主義市場經濟發展的要求。中央政府與地方政府稅收劃分是兩者分配關系的核心，它一方面影響著中央政府在宏觀調控方面的力度，另一方面又影響著地方政府積極性的調動，必須同時兼顧。鑒于分稅制改革所規范的是中央與省級地方政府的財政關系，因此本文的研究對象為省級地方政府。分稅制實施近20年來成效顯著，“兩個比重”明顯提高，2013年國家財政收入占GDP的比重為 22.7%，而 1993僅為12.3%，2013年中央財政收入占全國財政收入的比重為46.59%，而1993年僅為22.02%；地方政府經濟行為逐步合理化；轉移支付有效地緩解了政府間的財力不均衡。但是分稅制財政體制改革在集中財力的同時，并下放了部分事權，形成地方政府以較少的財力承擔著較多的事權的格局。在承擔過重事權的壓力下，地方政府轉向追求非稅收入的增長。

一、分稅制下地方政府財政收入規模與結構變化分析

（一）規模變化分析

自1994年分稅制改革以來，全國地方財政收入的總體情況呈現如下特點，如圖 1所示：絕對量實現了快速增長，從1994年的2311.6億元增長到2013年的68969.1億元，年平均增長率為 19.6%。 1994-2013年期間地方財政收入占國家財政收入比重大致在50%之間浮動，收入穩定，整體比重變化不大，側面反映出地方經濟發展平穩。但地方財政收入與支出之間卻形成巨大缺口，從2007年起這一缺口一直保持在30%以上。

圖1地方財政收入及收入、支出占整個財政收入、支出的比重（1994-2013年）

（二）結構變化分析

地方本級收入，由稅收收入和非稅收收入構成。其中稅收收入包括國內增值稅等14種稅收收入和其他稅收收入，按照《中國財政年鑒》的統計口徑，列入一般預算的非稅收入包括專項收入，行政事業性收費收入，罰沒收入及其他收入。

自1994年以來，地方稅收收入和非稅收入規模均呈不斷增長的趨勢，地方本級財政收入中稅收收入占主體地位，但稅收收入占地方本級財政收入的比重呈下降趨勢，而非稅收入占比卻呈現上升趨勢，1994年稅收收入占比 99.28%，2012年，這一比重就下降到了77.47%；而非稅收入占比則從 1994年的 0.72%增加到2012年的22.53%，地方對非稅收入的依賴程度很高；且在多數年份非稅收入增速高于稅收收入增速。

表1 1994-2012年我國地方財政收入結構及增速情況

二、基金預算下的地方政府財政收入分析

前面的分析，是關于一般預算收入，而其僅僅是政府收入的一個重要部分，為了全面深入分析，必須進一步將視野放寬至全口徑預算下，找出地方政府收入面臨的問題，為尋找改革創新的路徑提供更加堅實的決策依據。

1994的分稅制改革對地方政府預算外收入有極大的影響。從結果看，分稅制是集權化的財政改革，嚴重縮減了地方政府的財源，促使其尋找預算外收入來源，并將其作為自身財源增長的重要基點之一。分稅制只是就當時預算內的財政收入進行了政府間層級的劃分，而沒有對預算外資金進行分配。

按照IMF的標準，中國的全口徑財政收入包括一般預算收入，政府性基金收入，社會保險基金收入和國有資本收益。鑒于社會保險基金預算和國有資產收益預算形成目前尚未規范，以及性質尚有爭議，本文暫不考慮在內，僅將政府性基金計算在內。以2012年為例，全國基金預算收入為37534.9億元，其中地方政府性基金達到34216.74億元，占全部政府性基金的91.16%，由此可見多數政府性基金為地方所掌控。把一般預算收入和基金收入都考慮在內，同年，非稅收入占地方財政收入的比重為50.34%（見表2）。盡管我國對非稅收入管理逐步規范，但不論從實踐來看，還是數據來看，非稅收入占據了地方財政收入的“半壁江山”。

表2政府性基金及非稅收入占比情況

另外，我們必須注意到地方政府性基金預算中占大頭的是土地出讓金。隨著工業化進程的不斷推進，房地產價格越來越高，土地出讓金的規模也隨之越來越大，根據國土資源部發布的數據顯示，2013年全國土地出讓總價款為4.2萬億。從圖2清晰可見，土地出讓收入相當于地方一般預算收入的比重2003年首次達到50%，隨后幾年雖有波動，但整體呈現增長態勢，其中2010年最高達到67.6%。

資料來源：根據國土資源部歷年發布的《中國國土資源公報》及《中國財政年鑒》整理

三、地方政府財政收入增長的主要原因分析

（一）地方政府財政收入增長得益于體制改革

1994年分稅制財政管理體制的確立和不斷完善，對調動地方政府發展本地區經濟的積極性，激發地方政府推動地區經濟增長等方面起到了極大的促進作用。一是分稅制促使地方政府將擁有的經濟資源投入到地方基礎設施的發展，必將使地方經濟得以發展；二是地方政府提供公共服務和產品，加大對科教文衛的支出力度，根據內生增長理論，人力資本和科技是經濟發展的重要推動力，必將會促進地方經濟的高速發展。分稅制財政管理體制建立以來，由于有效的財政激勵，地方政府推動經濟增長的努力能夠使得地方財稅同步增長，從而促進了財政收入增長。

（二）地方政府財政收入得益于經濟增長

財政收入和經濟發展是“水”與“源”的關系，穩定的地方經濟的增長是實現地方財政收入規模擴大的基礎。從一般意義上講，如果保持財稅政策、管理水平不變，經濟發展水平越高，財源越豐富，財政收入規模也越大。我國自改革開放以來，GDP增長快速，2013年GDP達到56.89萬億元，比1994年的4.82萬億元增長了11.8倍，扣除價格因素近20年內平均增速達到9.7%；而地方財政收入從1994年的0.23萬億元增長到2013年的6.9萬億元，增長了29.86倍，平均實際增長率 （實際財政收入是以GDP平減指數剔除價格影響后的實際值）為15.2%。

（三）工業化城市化帶來的地方政府財政收入的增長

我國地方政府對土地財政收入的依賴隨著工業化和城市化的不斷推進日益加深。發展工業的前提是土地，工業化的迅猛推進，必然伴隨著工業用地需求量的大幅增長。在我國各種名目的經濟開發區和高新技術開發區是工業化最主要的空間表現形式和載體。地方政府通過出讓工業用地獲得收入。土地在城市化進程中也發揮極其重要的角色，我國目前正處于加速城市化階段，以人口城市化率作為衡量指標，我國城市化水平已經從1994年的28.62%，提高到2012年的52.57%。伴隨著城市化，土地用途發生轉變，大量農用地被轉為城市建設用地，這一轉變提升了土地的價值，引起土地出讓價格上漲；城市化的另一個表現是人口和非農產業向城區迅速集聚，對住宅需求的快速增長，推動了住宅用地價格上漲。土地對地方財政收入的作用，主要表現在土地出讓金，前文用數據已經表明土地收益是地方政府的重要資金來源。

（四）地方政府公共決策中的短期行為帶來的收入增長

在政績觀驅動下，當前中國的地方政府在做出公共決策過程中，用眼前利益替代長遠利益，局部利益代替整體利益。為了追求地方利益的最大化，趨于優先考慮經濟發展目標和財政收入，粗放地加工利用資源，對有限的資源進行大規模破壞式開發；弱化環境保護，出于經濟發展的迫切要求，環保方面的法律法規往往得不到有效執行；地方政府出于地方保護，常常運用經濟行政手段，人為制造地區封鎖，對本地資源、市場、貿易實施保護；地方政府片面追求增長數量、速度短期見效的指標，而對于利國利民，但周期長見效慢的公共事業往往忽視。將大量財力投入到工業上，而忽視教育、醫療、社會保障等公共服務；土地批租制度誘發地方政府短期行為，當屆政府為了謀求任期利益最大化，大量批地，將未來若干年的土地租金“一次性拿足”，導致土地批租泛濫，土地開發低效率。

四、規范地方財政收入的基本思路

為適應社會主義市場經濟，建立公共財政體制，應從如下幾個方面著手規范地方政府財政收入：

（一）重新定位政府與財政職能范圍

要重新界定政府財政的活動領域和作用邊界，處理好政府和市場的關系，凡是市場能夠解決的，絕不讓政府解決，充分發揮市場的作用；而政府要積極介入滿足社會必需的公共服務的提供，加大對基礎教育、基礎科技、醫療衛生、社會保障、文化等方面的投入，建設服務型政府。將財政收入規模和速度控制在合理的空間，減少將行政手段無節制地運用到資源配置上的情況。十八屆三中全會也明確指出要讓市場在資源配置中起決定性作用。

（二）合理規范劃分政府間財力

中央政府與省級政府之間財力劃分不僅要劃分稅收，還應合理劃分非稅收入，將政府性基金中最大的份額土地出讓金也進行合理劃分，將其納入到公共財政預算統一管理，逐步形成完整全面的政府預算體系，強化中央政府的宏觀調控能力。

（三）建立健全地方稅體系

改變我國目前還沒有真正意義的地方稅局面。應配合營改增，及早適時出臺零售稅，輔之以財產稅如房產稅、遺產稅，以形成較為完善的地方稅體系。整體思路是在生產環節征收增值稅，全額歸中央；而對消費環節的商品按全值額征零售稅，全額歸地方。由于零售稅的稅基為社會消費品零售總額，隨著居民收入增長，其消費會迅速攀升，隨之零售稅也大幅增長，這足以成為地方政府的主體稅種。

（作者單位：東北財經大學）