關于專員辦轉型的分析和建議

●江 龍 董承勇

關于專員辦轉型的分析和建議

●江 龍 董承勇

一、分析體系設計

為更清晰地掌握專員辦的工作脈絡，使專員辦在深化財稅體制改革中發揮更堅實、有效的作用，筆者對全國專員辦2011—2013年的年度工作總結進行統計分析，發現專員辦轉型過程中的一些問題和原因，并提出改進完善的建議。

之所以選擇年度工作總結作為分析對象，是因其完整記錄了專員辦的工作情況，有總體概況和分項詳述，有經驗成果和問題探析，具備內容全面、真實可靠的特點。筆者設計了專員辦工作評價體系 （見附圖），具體由兩類指標組成：一是核心指標，由業務指標和創新指標組成，其中，業務指標包括監督檢查、收入監管、支出監管、綜合監管四個方面，創新指標重在聯合監管、創新監管兩方面；二是輔助指標，由管理指標和成績指標組成，其中，管理指標主要針對干部管理、信息管理、制度管理三方面，成績指標主要是本年度獲得的省部級 （計劃單列市）集體榮譽和機關文化建設情況。核心指標體現了專員辦的業務開展、轉型基礎等信息，輔助指標反映了專員辦的軟實力建設情況。因為部分專員辦年度總結中缺乏相關數據，所以，為了增強比較的科學性，分析報告更多地運用平均數、中位數、比率等相對數進行探討。呈逐年遞減趨勢。2012年檢查項目數較上年度增長的專員辦占比為33.33%，而2013年下降到26.67%；2012年檢查發現問題資金額較上年度增長的專員辦為 61.29%，2013年下降到38.71%。這說明專員辦的工作重心正悄然發生轉變。圖2顯示，雖然檢查項目數減少，但2013年全國專員辦檢查發現的問題資金額平均數卻有所回升。表明在轉型要求之下，專員辦并沒有弱化傳統會計檢查手段，其檢查質效仍有所提升。

圖1 專員辦專項檢查平均項目數

圖2 專員辦檢查發現問題資金額平均數

二、主要分析結論

（一）業務轉型悄然變化

1、專項檢查呈現遞減趨勢，檢查成效逐步分化。如圖1，從專項檢查項目平均數來看，2011-2013年全國專員辦專項檢查

圖3顯示，2013年，專項檢查項目數超過全國平均數的專員辦占比為45.16%，明顯高于2011和2012年。說明專員辦之間的檢查項目數差異正在縮小。但是，圖4顯示，2013年，檢查發現的問題資金額高于全國平均數的專員辦只有31.25%。也就是說，大多數專員辦發現的問題資金額沒有超過平均數，不同專員辦之間的檢查成效產生了差異。產生這種差異的原因，可能在于部分檢查項目的牽頭專員辦，把多個專員辦共同發現的問題資金額計入了自己的年度總結，導致平均數過大，影響了統計結果。即便如此，這也為專員辦轉型過程中可能產生的差異化敲響了警鐘。核審批金額總和，預算審批剔除率=一行三會、海關、邊檢系統的預算剔除金額總和/受理的預算金額總和。這兩個剔除率較好地反映了專員辦應對未來轉型工作的潛能。如表1，三年來，審核審批剔除率的平均值與中位數的差距越來越小，而且最大值與最小值之間的差距也在縮小。表2中的預算審批剔除率也呈現出同樣的變化。這說明專員辦的審核審批工作趨于理性，且已經積累了一定的經驗，具備轉型的基本條件。不過，各專員辦在剔除率上的尺度并不一致。這與不同駐地的不同情況有關，也與對剔除率缺乏合理的考核評價有關。目前，暫沒有統一的剔除率判罰尺度和考核評價標準。如有的專員辦認為剔除率越高越好，在棚戶區改造專項資金等審核項目上進行了大筆剔除，這從一定程度上遏制了地方套取中央財政資金的企圖，但也有可能對該地區的經濟建設造成誤傷；有的專員辦一方面剔除一行三會、海關、邊檢系統的不合理預算資金，一方面又承認這些單位在一般性支出方面存在預算不足。對于這些矛盾，尚須加快預算管理科學化步伐盡早解決。

圖3 專項檢查項目數在平均數以上的專員辦占比

圖4 檢查發現問題資金額在平均數以上的專員辦占比

圖5 實行聯合監管和監管方式創新的專員辦占比

表1審核審批剔除率描述性統計分析

2、非稅收入征繳增長明顯，駐地管理大有可為。2011年-2013年，專員辦年征繳的非稅收入平均數分別為68.09億元、63.11億元、80.00億元，其中，2013年平均數較 2012年增長了26.76%。另外，2012年，非稅收入征繳額較上年度增長的專員辦占比為46.88%，2013年則達到90.91%。這說明在稅收大幅增長極為困難的時候，專員辦駐地管理作用得到了有力發揮，通過對非稅收入應收盡收支持財政收入增長。全國年征繳非稅收入過百億元的有北京、江蘇、廣東、浙江四個專員辦，除北京因為國管物資審核審批多設立一個業務處外，其他專員辦并沒有增設處室。

3、審核審批功能不斷強化，工作標準尚待統一。審核審批剔除率=所有審核審批項目的剔除金額總和/受理的審和2012年主要集中在綜合監管方面的創新，這與各專員辦設立綜合監管處密切相關；2013年主要集中在專項支出監管和國庫集中支付監管等方面，這與專員辦融入財政主體業務緊密相連。轉型工作不斷推進的同時，專員辦在聯合監管方面卻有弱化的趨勢。三年間，提及實行聯合監管的專員辦占比從14.29%下降到8.57%，不排除有些專員辦在年度工作總結中沒有提及這部分內容。但是，這也從側面反映出部分專員辦還不夠重視與地方其他部門的聯系和合作。

（二）內部管理不斷加強

1、內部管理機制趨于成熟，干部輸出是老大難。一是干部管理方面。從干部培訓情況來看，超過半數以上的專員辦獨立實施了培訓，主要內容包括業務加強、思想提升以及人文修養等，主要形式包括專家授課和集中學習。相對而言，干部輸出情況則要遜色得多。除2012年外，2011、2013年，存在干部上掛下派及外調其他單位任職等情況的專員辦占比僅為17.14%，有48.57%的專員辦近三年間沒有干部輸出，使其成為老大難問題。管存在不足。如圖5所示，2011—2013年間，提及了監管方式創新的專員辦占比呈上升趨勢。這是在財政部黨組提出的專員辦轉型要求下，各專員辦所進行的轉型嘗試。從創新的內容來看，2011

圖6有獨立培訓和干部輸出的專員辦占比

2、信息管理方面。隨著文風會風的進一步改進，各專員辦報送給財政部的平均信息稿件數有所減少，如圖 7。2012年，信息稿件數較上年度增長的專員辦占比為59.09%，2013年則只有35.00%。此外，各專員辦信息稿件數的差異正逐步縮小，2013年55.56%的專員辦報送的信息稿件數量在全國平均數以上，如圖8。化建設方面的投入有所減少。長期來看，這不利于建設和諧專員辦。

圖9獲得集體榮譽和開展機關活動的專員辦占比

圖7專員辦報送信息稿件數量的平均數

三、重點改進建議

圖8報送信息稿件數高于平均數的專員辦占比

3、制度管理方面。從統計情況來看，各專員辦非常重視管理制度創新，2011年有11.43%的專員辦進行了管理制度創新，2012年為 14.29%，2013年增長到17.14%。主要創新內容在于黨建、廉政風控、人事考評等方面，歸功于近幾年開展的廉政風險防控建設、黨的群眾路線教育實踐活動。機關文化建設成效顯著，文體活動逐漸減少。從圖9可以清晰看出，專員辦是一支素質很高的隊伍。2013年，31.43%的專員辦獲得了省級文明單位等省部級（計劃單列市）集體榮譽。三年來，超過半數專員辦獲得過此類榮譽。這體現了專員辦在駐地單位中的影響力和認可度。需要注意的是，2013年，在工作總結中提及機關文化建設活動的專員辦只有34.29%，明顯低于上年度的74.39%。意味著在中央八項規定等嚴格要求下，部分專員辦在機關文

（一）著力轉型頂層設計，切入預算管理體系

專員辦的轉型定位為財政部整體工作在地方的延伸。這需要通盤考慮頂層設計，從預算支出監管、預算收入監管、監督檢查等三個方面，既積極主動、又快而不亂地推進轉型，力爭最大化轉型工作的綜合效益。日前，素有“經濟憲法”之稱的《預算法》完成首次大修，為新一輪財稅體制改革奠定了基石，也為專員辦切入預算管理體系提供了契機。專員辦應緊緊圍繞黨中央、國務院和財政部的改革步伐，加強對新政策、新法規的理解和學習，為順利實現轉型做足準備。

（二）強化專項檢查質效，規范審核審批標準

以會計信息質量檢查為主要手段的專項檢查，是專員辦開展執法工作的重要支撐。不論未來如何轉型，這項工作的質效只能提升，不能下降。專員辦應從檢查內容的選取、檢查結果的處理、檢查效果的宣傳等方面下功夫，提升檢查的影響力和震懾力。對于以審核審批為主的轉型工作，專員辦應在不斷創新監管方式的同時，從當前已有的案例和經驗中提煉出一般化的參考標準。此項工作并不單單是為中央節省財政資金越多就越好，而是要為財政資金“花的值”努力。

（三）加大非稅收入投入，加強聯合監管合作

雖然非稅收入占中央財政收入的比重并不是非常大，但從單個專員辦的征繳額度來看，還是一筆可觀的真金白銀。所以，為確保非稅收入應收盡收，發揮非稅收入的逆經濟周期作用，專員辦應加強人員配備，提升征繳能力。此外，專員辦還需要加強與其他單位的合作，并不局限于當地的財政廳（局），包括發改、建設、民政、工信委等業務部門；加強與審計署特派辦、審計廳（局）的溝通，盡量減少對某個單位的重復檢查；加強與人民銀行、證監、銀監、保監、金融辦的聯系，推進金融聯合監管；加強與會計協會等自律性組織的交流，掌握行業動態，推進社會誠信體系建設。在聯合監管中，應該去除誰向誰匯報的陳規舊習，建立常態化平等合作機制，形成從上至下的一整套聯系制度。

（四）規范化專員辦管理，提升干部隊伍建設

對于關系專員辦機關文化建設的文體活動，不能一刀切式的一改了之，應該區別對待，并從制度層面予以規范。建議從實際出發，鼓勵開展健康、向上的文體活動，鼓勵干部積極報送相關成果。對于干部隊伍建設問題，應該從延伸干部的職業生涯的角度，利用加強輪崗等方式，拓寬干部的視野和知識面，把有限的職級變成無限的事業。

附圖：專員辦工作評價體系

（作者單位：財政部駐廣東專員辦）