代建制政府投資項目的審計監督、治理與績效間關系的實證研究

錢水祥，黃 陽

（紹興文理學院，浙江紹興312000）

隨著我國城鎮化進程的逐漸加快，政府投資項目日益成為我國實現“十八大”戰略目標的重要抓手、推動經濟社會科學發展的有效手段。同時，隨著我國政府投資項目的專業化水平的不斷提高，傳統自建制行政式管理的缺點（如低效率、低質量和權責不清等）不斷暴露，這促使政府部門更多地選擇“代建制”，即“以招投標等方式選擇專業化的項目建設和管理單位負責政府投資項目的決策、實施，并嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”。為核減造價、及時糾正管理方面的漏洞和問題，同時增加代建制的透明性、提高公共服務質量，我國政府對代建制項目實施審計監督，對其真實性、合法性、經濟性、效率性和效果性等進行審查，做出客觀評價和提出改進意見，從而有效保障了項目績效目標的實現。

本文將政府投資項目的審計監督、治理和績效問題整合到一個研究框架下，構建全新的理論模型，從“審計—治理—績效”的視角研究三者之間的基本邏輯關系，并運用結構方程模型、利用來自我國長三角地區的143份有效問卷進行實證分析。本文旨在揭示從政府投資項目的審計監督到績效的“黑箱”，為有效實施審計監督、規范代建制政府投資項目的治理機制、提升項目的綜合績效水平提供依據。

1 文獻綜述與研究假設

1.1 政府投資項目的審計監督

李克強總理于2013年6月17日在國家審計署考察座談時強調：“審計監督是國家監督體系的重要組成部分，管好國家大家業，審計監督一定要跟上。”劉家義審計長曾用16個字概括投資審計應關注的重點內容，即決策、程序、環境、土地、質量、資金、案件、績效；他于2013年12月27日在全國審計工作會議中又強調要進一步加大跟蹤審計力度和績效審計力度，努力實現審計監督全覆蓋。目前審計機關對政府投資項目的監督方式主要是跟蹤審計和績效審計。筆者認為，跟蹤審計是指國家審計機關根據法律、法規和審計準則，對被審計事項的真實性、合法性和效益性進行持續監督的審計方式［1］。曹慧明［2］認為，跟蹤審計是指將建設全過程劃分成若干階段或期間，審計人員在項目建設過程中及時對各階段或期間的審計事項進行審計，并及時提出審計意見和建議，供被審計單位糾正存在的問題、改進和完善建設工作，使建設實施得以規范、有序、有效運行，最終取得最佳效益。跟蹤審計是審計機關實現審計“免疫系統”功能的有效方式，也是國家審計服務于國家治理的重要途徑［3］。

當前社會公眾在公共管理活動中的主體地位不斷鞏固。社會公眾作為公共產品的所有者，有權利也有強烈的意愿了解政府使用和管理財政性資金的效率和效果，因此近年來社會公眾尤為關注政府投資項目的綜合績效。績效審計是指對公營部門管理資源的經濟性（economy）、效率性（efficiency）和效果性（effectiveness）即“三E”進行評價與監督，其目的在于促進經濟效益、社會效益和生態效益的提高。劉小敏［4］和李冬、王要武和宋暉［5］將跟蹤審計與績效審計有機結合，探討了績效跟蹤審計模式在政府投資項目審計監督中的應用問題。審計是一種外部監督手段，目前國內外學術界對如何提高代建制政府投資項目績效的研究僅限于定性分析層面，缺乏客觀的實證檢驗。

基于此，本文提出，代建制政府投資項目的審計監督應將過程導向的跟蹤審計和結果導向的績效審計有機結合，進而提升政府投資項目的治理水平。

1.2 政府投資項目治理

杜亞靈和尹貽林［6］對代建制政府投資項目的治理問題進行了深入研究，認為公共項目治理包括治理結構和治理機制兩個方面。治理結構更多是一種相對固化穩定的秩序，強調各利益方的權利分配和契約關系；治理機制強調的是權利制衡和共同利益實現的手段，相對靈活多樣，可根據項目所面臨的不同外部環境和具有的不同內部條件予以調整。因此，治理結構一般在項目實施前就已形成并建立，而治理機制更多是在項目實施全過程中通過項目管理而形成的。換言之，治理結構是治理機制的現實載體，治理機制是治理結構發揮作用的根本途徑，兩者相輔相成。杜亞靈和尹貽林［6］通過多次實證研究，驗證了政府投資項目治理對政府投資項目的管理績效有正向影響。嚴玲［7］從項目治理的角度探討了代建制政府投資項目績效改善的路徑。基于此，本文從治理結構和治理機制兩個方面研究政府投資項目治理，提出強化政府投資項目治理可提升項目績效。

1.3 政府投資項目績效

政府投資項目績效評價是近年來研究的熱點和難點。國外學者對政府投資項目績效的研究始于20世紀30年代，其研究內容集中于指標體系和評價方法［8－9］。世界銀行集團和亞洲開發銀行都重視項目可行性評價、強調指標體系的全面性，世界銀行還對項目可行性評價實行一票否決制。國內學者宋常和趙懿清［10］以“5E”（經濟性、效率性、效果性、環境性和公平性）為核心，設計了投資項目績效評價的基本框架，通過某項目績效審計評價的實例證明了所設計的評價指標體系具有可操作性。李琛［11］提出圍繞“投入－經濟性”“過程－效率性”“結果－效果性”和“效應－影響性”4個維度建立績效評價指標體系。戚振東和吳清華［12］以及楊凱鈞［13］也分別對政府投資項目績效評價指標體系進行了探索。

綜合以上學者們的觀點并結合我國國情，本文將代建制政府投資項目績效分為經濟效益、社會效益和環境效益3個方面。

1.4 研究假設推演

根據曹慧明［2］的觀點，審計監督的最終目的是提升政府投資項目的績效水平。杜亞靈和尹貽林［6］以及嚴玲和尹貽林［7］也通過實證檢驗指出加強代建制政府投資項目的治理是提升項目績效的關鍵路徑。此外，白憲生和田新翠［14］采用logistic回歸方法實證研究了上市公司的公司治理與審計意見的關系。因此，本文認為，審計監督、代建制政府投資項目治理與項目績效之間有著密不可分的聯系。首先，審計實際上是從項目治理中單獨抽離出來并由專門的政府部門行使的外部監管職能，如此可以有效發揮審計的專業性和獨立性優勢。將審計與項目治理分離開來，有利于對項目治理活動進行全面監管。因此，審計監督與項目治理之間有著天然的聯系。其次，審計監督制度健全而有效有利于項目治理結構的科學設置和項目治理機制的嚴格執行，有助于為項目治理的開展營造良好、適宜的氛圍。最后，審計監督與政府投資項目治理對于提高政府投資項目的績效都是必不可少的。其中，項目治理側重于績效的事前規劃和事中控制，而審計監督側重于績效的過程監督和事后評價。因此，項目治理在保證政府投資項目績效提升方面具有更為直接的影響。總而言之，脫離了政府投資項目治理這一中間環節，審計監督并不能從根本上保證政府投資項目績效的改善。據此，本文提出以下假設：

跟蹤審計與代建制政府投資項目治理正相關（H1a）；

跟蹤審計與代建制政府投資項目績效正相關（H1b）；

跟蹤審計通過影響代建制政府投資項目治理正向地間接影響項目績效（H1c）；

績效審計與代建制政府投資項目治理正相關（H2a）；

績效審計與代建制政府投資項目績效正相關（H2b）；

績效審計通過影響代建制政府投資項目治理正向地間接影響項目績效（H2c）；

代建制政府投資項目治理與項目績效正相關（H3a）。

2 變量與數據分析

2.1 變量設定與概念模型建立

本文采用結構方程模型檢驗上述研究假設。結構方程模型是一種研究潛變量間關系的統計方法，是一種通用而重要的線性統計建模技術，彌補了傳統統計方法無法用于研究不能直接觀察變量（潛變量）的缺陷。結構方程模型既可用于研究各變量間的直接作用，也可用于研究各變量間的間接作用，并能以路徑圖的形式直觀展現各變量間的因果關系和傳遞途徑。因此，該方法能滿足本研究的需要。

圖1 初始結構方程模型的參數估計結果

根據研究假設和構建結構方程模型的需要，本文分別設計了相應的潛變量和對應的觀測變量［15］，如表1所示。根據各變量之間的關系，本文構建了如圖1所示的結構方程理論模型。圖1中，用橢圓形表示潛變量，用矩形表示觀察變量，用小圓形表示觀察變量對應的殘差變量。

表1 潛變量和觀測變量

續 表

2.2 數據收集

本文進行實證研究所需收集的數據涉及審計監督、政府投資項目治理以及政府投資項目績效3個方面。實證研究基于調查數據展開。調查由課題組成員具體實施，調查渠道、調查樣本及其有關數據由課題依托單位浙江省審計廳和科技廳提供和支持，調查對象為位于我國長三角地區的紹興、杭州、寧波、嘉興、蘇州、無錫6市的代建制政府投資項目。為了保證調查數據真實、可靠，以表1中的潛變量和觀察變量為依據，針對樣本項目的政府委托方和代建方，分別設計兩套獨立的問卷。調查采用發放電子郵件和實地訪談兩種形式。調查問卷包括3大潛變量因子、28項可測指標，采用Likert5級打分法量度。問卷填答人完全在自愿自主的情況下，依據自己的實際經驗和專業技術對問卷選項做出判斷。調查問卷采用匿名制，純粹為學術研究，不涉及和泄漏任何內部機密。

為了盡可能排除研究變量以外的其他不可控因素對實證結論的干擾，選擇處于相同或類似環境中的項目作為樣本。實證樣本的選擇標準為：①具體發放地區如下：紹興（38份）、杭州（30份）、寧波（32份）、嘉興（28份）、蘇州（25份）、無錫（20份）。企業型代建項目；②項目所在地為長三角地區；③公用建筑類項目；④最近3年內已竣工驗收。

問卷調查歷時2個多月，共計發放問卷173份①，回收問卷151份。采用表列刪除法進行數據處理，即某條記錄中只要有一項缺失就刪除該記錄，最終得到143條樣本數據，基于這部分數據開展實證分析。

結構方程模型的樣本數量需滿足3條標準：第一，樣本數量減去模型中所要估計的參數數量應大于50；第二，進行極大似然估計所需的樣本數最少應在100～200之間；第三，樣本量不宜太大，否則極大似然估計就會變得非常敏感，對擬合的要求就會變得過于苛刻，不利于得出合適的研究結論。本研究所用樣本數為143個，完全滿足分析要求。

2.3 信度和效度檢驗

審計監督對應2個子潛變量——跟蹤審計和績效審計，各用5個觀測指標進行測度。政府投資項目治理對應2個子潛變量——治理結構和治理機制，本文借鑒尹貽林和杜亞靈的研究，用4個觀測指標度量治理結構、用5個觀測指標度量治理機制。政府投資項目績效對應3個子潛變量——經濟效益、社會效益和環境效益，各用3個指標測度3個潛變量。

將樣本數據輸入SPSS17.0軟件，測算各潛變量量表的Cronbach'sα系數，結果見表2。通過驗證性因子分析檢驗各潛變量量表的效度，結果見表3。表2和表3所示的檢驗結果表明，各潛變量量表的信度和效度均滿足分析要求。

表2 潛變量量表的Cronbach’sα系數

表3 各變量的驗證性因子分析結果

綜上所述，模型中各變量量表基本上通過了信度和效度檢驗，因此，在滿足研究目標的前提下，可用單一衡量指標取代多重衡量指標［11］，這既能降低研究的繁瑣性，又能確保實證結論的有效性。鑒于此，本文在衡量政府投資項目績效時以其子潛變量（經濟效益、社會效益和環境效益）的題項得分均值作為各子潛變量的值，即潛變量政府投資項目績效的觀測變量為經濟效益、社會效益和環境效益。

3 參數估計與模型修正

在對結構方程模型的信度和效度進行檢驗的基礎上，利用AMOS17.0軟件再次對模型進行參數估計和修正，以驗證各研究假設。

3.1 參數估計

本文通過極大似然估計對模型參數進行估計，參數估計結果和擬合指數如圖1所示。

3.2 模型修正

由圖1可知，初始結構方程模型的各項擬合指數尚可，但模型參數的顯著性檢驗結果顯示，跟蹤審計到政府投資項目績效的路徑系數并不顯著（p＝0.3），其CR值非常小（僅1.101）。鑒于此，首先將該路徑在結構方程模型中去除，然后再利用Amos17.0軟件進行極大似然估計，部分擬合指數結果見表4。

表4 一次修正后的結構方程模型的擬合指數

從表4可以看出，與初始結構方程模型相比，一次修正后的結構方程模型的卡方值明顯減小，并且各擬合指數也有所改善，但與判斷標準的擬合指數值仍有差距。通過觀察模型參數估計結果①限于篇幅，本文省略。可知，一次修正后的結構方程模型的各參數在0.05的水平下都是顯著的，且各變量因子之間的路徑關系也符合實際意義。

下面利用修正指數對一次修正后的結構方程模型進行修正。首先查看模型中殘差變量之間的協方差修正指數（modification index，MI）。如果MI值較大，則在2個可測變量的殘差變量之間增加一條相關路徑可適當減小模型的卡方值。一般來說，根據修正指數值，逐步添加殘差變量之間路徑，每次添加新路徑后都需要對模型參數進行重新估計。

在重新估計二次修正模型的參數后，尋找最大的MI值。r11與r12的MI值最大（25.432），表明若增加Y11與Y12之間的殘差相關的路徑，則模型的卡方值會減小較多。而事實上，如果政府對所選的代建單位實施有效監督（Y12），則代建單位進行非法尋租的可能性較小，代建單位的實力一般更能得到相關利益方的認可（Y11），所以兩者之間存在相關性，可增加r11與r12之間的相關路徑。

重新對三次修正后的結構方程模型進行參數估計，重新尋找最大的MI值。e22與e25的MI值較大（14.794），表明若增加X22與X25之間的殘差相關路徑，則模型的卡方值會有所減小。一般而言，績效審計人員的專業水平（X25）越高，績效審計評價指標（X22）就越科學合理，所以二者之間存在相關性，可增加e22與e25之間的相關路徑。

通過上述調整，最優結構方程模型的參數估計結果如圖2所示。利用Amos17.0軟件對該模型再次進行極大似然估計，得出最優結構方程模型的各路徑系數估計結果和擬合指數，如圖2。觀察發現，各擬合指數都得到了較大改善，各參數值在0.05的水平下也都仍是顯著的，同時模型的修正指數值也在合理范圍內。

3.3 研究結果分析

結構方程模型中各變量間的影響效應有3種——直接影響效應、間接影響效應以及總影響效應。直接影響效應是指原因變量對結果變量的直接影響，用兩變量間的路徑系數衡量直接影響效應。間接影響效應是指原因變量通過影響一個或多個中介變量對結果變量產生的間接影響。當只有一個中介變量時，間接效應是兩個路徑系數的乘積。

由圖1和圖2可知，跟蹤審計對代建制政府投資項目績效并無顯著影響，但會通過影響項目治理對項目績效產生間接影響。跟蹤審計到治理結構和治理機制的標準化路徑系數估計值分別為0.611和0.589，治理結構和治理機制到項目績效的標準化路徑系數估計分別為0.387和0.601。則跟蹤審計對代建制政府投資項目績效的間接效應就是0.611×0.387＋0.589×0.601＝0.590。這說明，當其他條件不變時，潛變量“跟蹤審計”每提升1個單位，潛變量“項目績效”將間接提升0.590個單位。

績效審計對項目績效既有正向的直接影響，也會通過影響項目監管對項目績效產生間接影響。績效審計到項目績效、治理結構和治理機制的標準化路徑系數估計分別為0.522，0.331和0.448，則績效審計對代建制政府投資項目績效的總效應就是（0.331×0.387＋0.448×0.601）＋0.522＝0.919。這說明，當其他條件不變時，潛變量“績效審計”每提升1個單位，潛變量“項目績效”將間接提升0.919個單位。

圖2 最優結構方程模型的參數估計結果

4 討論與結論

審計監督在提升政府投資項目績效方面的關鍵作用已得到了理論界和實務界的高度認可。但是，如前所述，審計是一種外部監督機制，必然需要通過一定的內部傳導機制才能影響項目績效。對此，國內外學者鮮有通過實證分析對其進行揭示和驗證。本文利用結構方程模型，探究了審計監督、項目治理與項目績效三者之間的關系，揭示了審計監督對代建制政府投資項目績效的影響路徑。所得研究結論主要如下：

第一，跟蹤審計和績效審計均對代建制政府投資項目治理具有顯著影響（支持假設1a和假設2a）。無論是公司治理還是代建制政府投資項目治理，其理論基礎都是委托－代理理論和受托責任理論，其治理的關鍵點就是要保證委托人能有效監督、約束代理人。政府投資項目的資金主要來源于財政撥款，真正的出資者是納稅人（社會公眾），其他各利益方只是項目的代理人，如果沒有很完善的權、責、利分配和對應機制，那么，按照公共選擇理論，一個理性人肯定會受到相關刺激機制的支配。而政府通過實施各種審計公告制度可以有效提高政府委托人（社會公眾）與代理人（政治家和政府官員）之間的信息透明度，這對各層次的代理人也是一種很好的外部約束機制，從而大大減少各代理人的逆向選擇、減低其道德風險。此外，審計監督制度能夠使委托人（社會公眾）更好地監督代理人，從而降低政府活動的代理成本。因此，審計監督可以促進代建制政府投資項目治理結構和治理機制的不斷完善。

研究結果顯示，跟蹤審計對政府投資項目治理的影響較績效審計更為顯著。主要原因在于：相對于以事后結果為導向的績效審計而言，跟蹤審計貫穿于項目的整個實施過程，打破了傳統審計僅對工程預決算實施情況進行審計的常規做法，進行全過程動態監督是政府投資項目治理中不可或缺的組成部分；同時，跟蹤審計在項目治理中滲透到各個層面、各個環節，從而更有效地發揮了審計在項目治理中的作用。

第二，跟蹤審計對代建制政府投資項目績效的直接影響并不顯著（假設1b未得到支持），但會通過影響項目治理間接影響項目績效（支持假設1c）。可能的原因是：跟蹤審計更強調“過程”監管，與項目治理相伴相隨。跟蹤審計只有作用于項目治理，通過各種治理手段才能改善代建制政府投資項目績效。因此，相對于績效審計而言，跟蹤審計是一個條件性過程，并不是影響項目績效的直接因素，必須通過中間行為（項目治理）的干預才能促進項目績效的提升。此外，跟蹤審計的成本效益會受到各種復雜情況的影響，有些審計環節并不是必需的，有時對項目既定效益目標的實現甚至是不利的。同時，跟蹤審計不同于績效審計，績效目標不是跟蹤審計的直接目的。因此，跟蹤審計只有通過監督各利益相關者的行為，并轉化為合理、完善的治理結構和治理機制，才能延伸其影響效應、提升項目績效。

第三，績效審計對代建制政府投資項目績效的直接影響顯著（支持假設2b），而且會通過影響項目治理間接影響項目績效（支持假設2c）。政府投資項目績效審計本身側重于對項目的經濟性、效率性和效果性進行審計，所以績效審計對代建制政府投資項目績效的直接影響很大。同時，在績效審計中，審計人員對政府投資項目投資活動和結果進行綜合、系統的審查和分析，并對照一定的標準來綜合評價效益的現狀和潛力，同時會提出提高效益的建議，進而促進政府部門提高公共管理效率、節約社會公共資源，實現公共利益最大化。此外，在政府各部門以經濟工作為中心的情況下，如果能對政府投資項目的經濟性、效率性和效果性進行經常性的審計監督，那么官僚主義和腐敗現象就會少一些，經濟決策就會更準確，國家的經濟損失就會更少，社會效益也會大大提高。

第四，代建制政府投資項目治理對其績效的影響顯著（支持假設3a）。根據杜亞靈、尹貽林［6］和嚴玲［7］的觀點，適合的項目治理結構和有效的內外部治理機制有助于實現項目績效的改善。一方面，項目治理結構中的組織委托－代理鏈條比企業管理中的更長、更復雜，治理結構設計的有效性、科學性對項目的最終績效水平具有關鍵影響。此外，治理結構是治理機制的載體，決定了政府投資項目能否具有較高的治理水平、能否達到預期的績效目標。另一方面，治理機制主要包括工程項目各利益主體完善溝通和協調機制以及項目建設中各種風險和矛盾的控制和處理手段，最終可以改善項目績效。總之，項目治理是以工程項目為載體，通過對信息流、資金流、風險的設計、規劃、協調和優化控制來實現項目的最優績效和項目各利益主體的最高滿意度，它對代建制政府投資項目具有直接的影響效應。

綜上所述，本文的研究結果表明，代建制政府投資項目治理在跟蹤審計與項目績效的關系中起完全中介作用，在績效審計與項目績效的關系中起部分中介作用。跟蹤審計和績效審計這兩種獨立的監督活動都是提高政府投資項目績效的有效途徑。所以，實施跟蹤審計與績效審計一體化舉措，即對政府投資項目建設活動和結果的真實性、合法性和效益性進行全過程的監督、評價和鑒證，可以確保工程項目的經濟性、效率性和效果性。

本文只是一種探索性理論研究，主要存在以下兩方面的不足：第一，本文對政府投資項目審計監督、治理和績效的維度劃分，主要根據以往學者的觀點，其合理性需要進一步探討；第二，本文的實證樣本主要是來自我國長三角地區，且都為公用建筑類項目，研究假設和結論的普適性需要進一步通過擴大樣本予以驗證。

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