“造城”現(xiàn)象的隱憂與應對之道

在中國的各個城市走走，造城大概是最容易觀察到的一件事，各種名號的新城成了一個不可忽視的存在。造城大概有兩類，一類是地方政府牽頭造的各種新城新區(qū)，一般會成立一個類似于政府功能的管委會，以推動產(chǎn)業(yè)或者擴展城區(qū)規(guī)模為主要目標。根據(jù)國家發(fā)展改革委的調(diào)查，我國144個地級城市要建200余個新城新區(qū)，平均每個地級市能攤上1.5個。近一段時間，以“鬼城”名號聞名全國的內(nèi)蒙古鄂爾多斯市康巴什新區(qū)就是其中一例。另一類是以企業(yè)為主體建造的新城，它們往往都在政府打造的新城新區(qū)內(nèi)，毫無例外地頂著好聽的名頭，都是一些國家提倡的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向或者社會關心的熱點問題，如旅游城、生態(tài)城、養(yǎng)老城、低碳城；或者組合起來，如生態(tài)養(yǎng)老城、低碳生態(tài)城、動漫旅游城、文化旅游城等，可謂花樣翻新，而且往往占地規(guī)模和宣稱的投資規(guī)模都超大。

在眾多造城的企業(yè)中，有一種做法比較露骨，是直接把大面積土地出讓給企業(yè)，由企業(yè)全盤掌控開發(fā)事宜。這種做法在土地供應上多少是有瑕疵的，地方政府需要面對土地部門的督查執(zhí)法，更讓其擔憂的是遇到力所不逮的開發(fā)商，干個半截子工程也就罷了，行騙卷走建筑商墊付款的也不是沒有過。最近披露出的多地夢幻城項目就是一個例子，5年時間里，一家公司與全國4個地方簽約蓋主題公園，僅“大慶北國之春夢幻城”就號稱要投資680億元人民幣，規(guī)劃占地16平方公里，本來今年9月底要完工，最終只是大片荒地，建好的項目很多還是政府出資或者拉企業(yè)墊資建設，最后不得不找綠地集團介入開發(fā)，盤活項目。

開發(fā)商是愿意獲得大面積土地的，這樣既可壟斷某個區(qū)塊的土地，避免競爭者出現(xiàn)，獲得壟斷的超額收益；又可逐次分期開發(fā)，盡可能多地獲得地價上漲之利。地方政府在大地塊出讓土地過程中也自有收獲，既可一次性獲得大量土地收益，確保年度財政收入穩(wěn)定，也可通過引入知名開發(fā)企業(yè)進行大片地產(chǎn)開發(fā)，保證新城建設任務的按時完成，且新城具有一致的建筑風格和較好的建設質(zhì)量。此外，通過大面積出讓土地，政府可以將小面積出讓情況下要承擔的一部分市政建設工程，比如道路和管道鋪設等，變?yōu)槠髽I(yè)自己內(nèi)部項目的基礎設施，這樣政府既可減少自身成本支出，又能增加供應面積。可是，不要忘記這種開發(fā)模式下還存在著必須要考慮的另一個主體：原土地權利人。

如果是原城市土地，就是被拆遷戶們，如果要征收農(nóng)村土地，則是被征地農(nóng)民，他們在此過程中的利益能否得到有效保護呢？忽一日，造新城，政府來談補償，補償?shù)偷淖匀粺o法保障原權利人的利益，補償高一些的，也只是以一個當前補償額度割裂權利人與土地的關系，轉(zhuǎn)交給開發(fā)商。如果從土地收益分配角度來看，打個比方，政府把一個村子里會生蛋的雞在產(chǎn)蛋之前統(tǒng)一以小雞價格買下來，然后交給商人，其后所有源源不斷生產(chǎn)出的雞蛋都歸商人，這合理嗎？改革土地制度，讓原權利人獲得并支配開發(fā)權，才是根本杜絕政府與大企業(yè)合伙造城帶來的諸多負面問題的解藥。這種做法在廣東的“三舊（舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊）改造”和深圳的“城市更新”中已經(jīng)出現(xiàn)。要在更廣范圍內(nèi)有所突破，還需要國家從土地利用制度、政府考核方式、司法保障力度等多方面全方位進行改革。