地方政府治理：分權、競爭與轉型

【摘要】 回顧過去30余年， 中國的改革開放本質上是一個逐步分權的過程。在分權的過程當中，地方政府扮演了關鍵的角色?，F行的財政分權和地方政府競爭對我國持續高速的經濟增長起到了巨大的推動作用，但同時也帶來了粗放型增長必然伴隨的諸多問題，如經濟波動加劇、資源浪費、公共品供給不足等。實現經濟結構轉型，就需要從創新上加以突破。這個創新不僅僅是技術進步，更重要的是分權體制和地方政府競爭模式的創新。要激勵地方政府實現轉型，就必須建立創新導向的治理機制，這包括合理分權、地方政府良性競爭以及功能型跨區機構的建立和完善等。

【關鍵詞】地方政府競爭 分權 漸進式改革 地方治理 轉變

【中圖分類號】F812.2 【文獻標識碼】A

改革開放以來地方政府在我國經濟增長中起著重要作用

我國近30余年取得了令人矚目的持續高速的經濟增長，被譽為經濟增長的奇跡?，F有的圍繞經濟增長核算的經驗研究表明，資本對增長率的貢獻最大，如鄒至莊（2006）的計算結果表明，1978～1998年間中國GDP的指數化增長率為0.093，其中資本的貢獻占62.9%，勞動力的貢獻占10.6%，代表技術進步的全要素生產率（TEP）的貢獻占28.9%。相比之下，一些同樣具有經濟起飛特征的經濟體則體現為要素貢獻均勻化，甚至出現全要素生產率貢獻較高的情形，比如日本1960～1995年間GDP增長率平均為0.0566，其中資本的貢獻占31%，勞動的貢獻占22%，全要素生產率的貢獻占47%；我國臺灣地區1966～1990年間GDP增長率平均為0.094，其中資本的貢獻占34%，勞動的貢獻占39%，全要素生產率的貢獻占28%（巴羅、馬丁，2010）。如果說日本經濟起飛時期技術進步起到了關鍵作用，缺乏可比性。那么在技術進步貢獻度類似的情況下，為何中國大陸和臺灣地區相比，資本的貢獻占比要高很多？或者說，大陸以勞動密集型企業為主（被稱為“世界工廠”），為何勞動的貢獻占比反而很低？

很顯然，我們不能僅僅用增長模式不同來解釋這種要素貢獻的差異。增長核算的研究僅僅揭示了增長的表象，并沒有深入揭示其本質。我們真正需要回答的是，過去30多年資本貢獻最大的原因在哪？和這個問題相關的另一個深層次問題是，假設導致資本貢獻最大的原因在于粗放型的增長模式，那么為什么我國會一直延續這種模式？究其根本原因，在于我國并不是真正意義上的基于市場導向的分散化經濟，而是一種政府控制和主導的經濟，在這樣一種經濟體中，資本存量在很大程度上就不取決于市場力量，而是更多地取決于政府行為。政府通過經濟政策來調節和影響微觀經濟組織的資本供求決策，同時通過直接投資以及調控國有企業投資來實現資本的快速積累，這兩方面都對總體經濟的資本積累起到決定性的影響，從而最終決定了經濟增長模式和經濟增長率本身。

不過，對眾多發展中國家和地區而言，政府普遍采取趕超策略，其核心就是通過政府投資或者政府產業政策和其他經濟政策引導投資，來實現經濟起飛。因此，在這類經濟體中，就政府對經濟增長的影響而言，都是巨大的。那么，為什么日本以及我國臺灣比較均勻地依賴各種生產要素，而中國大陸主要依賴資本？要理解這一點，不得不回到財政分權這個關鍵問題上來。改革開放以來，由于我國采取了不同形式的財政分權，促使地方政府作用日益上升，地方政府承擔了主要的支出功能，因而對經濟增長的影響要更為深遠。正是地方政府的這一特定經濟功能，才使得經濟增長展現出非常不同的性質。

回顧過去30余年，中國大陸的改革開放本質上是一個逐步分權的過程。一方面，在微觀經濟領域實施承包制，并引入市場機制，使得政府逐步退出競爭性領域；另一方面，在層級政府內部，中央也逐步向地方放權，上級政府向下級政府放權，于是在層級政府之間，建立了類似政府和企業、農戶的承包關系（周黎安，2004），這意味著層級政府內部有了一定程度的市場化，地方擁有了一定程度上的事實上的自由裁量權。政府向社會分權以及層級政府內部分權的最終結果是，居民、企業和地方政府作為資源配置的主體直接參與到經濟決策活動當中，并通過市場機制進行自愿交易，從而實現了激勵兼容。這正是我國改革開放以后經濟持續穩定增長的源泉。

在分權的過程當中，地方政府扮演了關鍵的角色。這是因為漸進式改革的本質在于給定一個基本的改革路線和框架，由地方自主決定具體改革形式和改革速度。而層級政府內部的分權使得地方獲得了一定程度的自由裁量權，地方政府可以像一個企業一樣進行決策和運營。無論是早期采取的各種“財政包干”制度，還是1994年開始實施的分稅制，都激勵地方追求當地利益最大化，這在客觀上促進了地方政府對當地經濟介入的深度。這種介入不再是僅僅局限于調控者的角色，而是直接參與其中，類似于企業行事，譬如組織當地的資產整合和重組、興辦企業、直接投資或招商引資來拉動當地經濟，等等。而所有這些都和資本積累有關。究其原因，在于層級政府間實行財政分權以后，市場化機制使得地方政府的利益和當地的經濟發展直接掛鉤，促使地方政府把追求經濟利益放在首位，這就是當下被廣為詬病的“GDP主義”。同時，官員任期的時限，以及上級政府對下級政府采取相對績效考核（Li和Zhou，2005；周黎安，2007），激勵地方政府追求短期經濟利益，而只有快速資本積累才能滿足地方政府的這一目標。因此，對地方政府而言，直接投資和招商引資就是發展當地經濟的首選策略，這是導致我國經濟增長一直受粗放型模式困擾的關鍵所在。

圖1展示了改革開放以來地方政府的角色演變。我們用地方財政本級支出占總財政支出的比重來說明地方政府的作用，這一指標也可以用以度量支出角度的財政分權的程度?？梢钥闯觯椭С鲆暯嵌?，我國的財政分權程度較高，從1985年開始，該比例就開始超過60%，到2009年，該比例超過了80%。這意味著中央本級支出到2009年才占不到總支出的20%。相比之下，Dziobek等人（2011）依據IMF有關數據計算顯示，就樣本國家和地區來說，2008年發達經濟體的中央政府（或者聯邦政府）支出占總政府支出的比重平均為72%，而發展中國家和地區以及新興經濟體該比重平均為83%。盡管統計口徑上存在一定差異，但這些數據比較至少說明，我國財政分權的程度從支出視角看是比較高的，這也意味著地方政府的自主權非常大。從理論上說，財政支出相當于公共品和準公共品支出，與資本積累和投資并不存在必然的關聯。但由于財政分權激勵地方政府追求短期經濟利益，使得財政支出發生了對經濟建設支出的偏向，社會性支出被弱化（傅勇、張晏，2007）。因而，高財政分權必然意味著地方政府對投資和資本積累的高貢獻，這也就證明了我們前面所闡述的分析邏輯。endprint

財政分權、地方政府競爭及其不利后果

如前所述，財政分權下，即便是分稅制把層級政府的責權利關系制度化了，但地方政府承擔了較大的支出職能，對宏觀經濟的影響日益增大。由于層級政府內部的市場化改革、政府官員任期時限以及相對績效考核制度等多種因素的作用，使得地方政府會去追尋短期經濟利益，從而可能會輕視、甚至忽略當地的長期發展。更重要的是，政府對社會的分權推動了資源配置的逐步市場化，要素流動的成本也隨之下降，這就為地方政府爭奪要素提供了條件。在市場化改革之前，下級政府需要去上級政府那里競爭相應的資源，而市場化改革之后，除了保留這種競爭方式外，下級政府還可以去市場上競爭資源。比如通過制定相應的優惠政策、提供良好的公共服務、甚至壓低工業用地價格，來爭奪資本。結果，這種圍繞資源的爭奪形成了一種特定的地方政府競爭格局。

一方面，資本對經濟增長的刺激作用見效快；另一方面，漸進式改革使得不同要素的流動成本差異很大。資本流動最方便，而勞動受到戶口和社會保障的制約，流動障礙明顯。因此，地方政府首先進行的就是資本競爭，通過招商引資來實現當地資本的快速積累。可以說，財政分權是導致我國經濟粗放增長的制度因素，而因分權引發的地方政府競爭則進一步加劇和擴展了這一增長模式。圍繞資本的競爭給我國經濟帶來了持續穩定的高增長，但這種增長難以持續，其原因有三：其一，資本具有規模報酬遞減特征，隨著資本收益率的下降，資本流入的激勵作用也隨之下降；其二，資本主導的增長本質上是粗放型的增長，對生產率的提升較慢，資源配置效率下降，增長的代價在提升；其三，這種增長模式產生了一系列副作用，比如嚴重的不平等、經濟波動較大、公共服務供給不足、重復建設和資源價格戰帶來的資源大量浪費，等等。因此，總體上看，經過30余年的增長之后，這種模式將難以為繼。

具體來說，現行的財政分權和地方政府競爭帶來了如下副作用：

地方政府競爭加劇了宏觀經濟波動和區域不平等。地方政府競爭的主要對象是資本，資本爭奪不僅會導致投資過熱，而且會導致投資不合理，這就必然會帶來經濟過熱（郭慶旺、賈俊雪，2006）。同時，地方政府獲得資本后也會進行直接投資，但主要投資于基礎設施，這方面的過度投資同樣也是經濟波動的重要來源（傅勇、張晏，2007）。進一步看，地方政府的投資競爭會拉動投資品需求，并通過乘數效應刺激民營資本流入，進一步強化這一需求，從而導致投資品價格上漲；另外，這種競爭會增加財政支出，并導致財政壓力，可能會誘發貨幣量供給的增加，結果，通脹壓力會增加（趙文哲、周業安，2009）。在地方政府競爭的過程中，優先改革開放的地區獲得了先動優勢，可以通過優惠政策和良好的基礎設施來吸引資本流入，從而形成良性循環；而落后地區沒有這方面的優勢，只能眼看著資本選擇發達地區，結果這種競爭必然會加劇區域不平等。

地方政府競爭導致重復建設和地方保護主義。地方政府競爭之所以能夠帶來經濟波動，很大程度上是因為這種競爭導致了轄區之間的重復建設。這是一個從改革開放伊始就有的難題。這是因為在競爭的過程當中，很多地區不愿花資源去創新，而是盡可能模仿，看到其他的地區有成功的案例，就會學習、交流和考察，其結果是各個地區產業結構雷同，發展模式類似，具體表現在投資上就是重復建設。地方政府的這種重復建設，使得各地區的產品也出現了較高的近似度，而市場空間有限，如果某地企業試圖拓展市場空間，就必須向其他地區銷售，這勢必擠壓其他地區同類企業的發展空間。于是，在產品市場上各地區一度風行保護主義政策，通過行政干預來阻止其他地區企業和本地區企業競爭。地方保護的另一個目的就是確保本地要素不流出，以避免其他地區搶奪本地資源。顯然，這種地方保護主義和重復建設造成大量資源浪費，增加區際間的貿易成本，從而損害經濟增長可能帶來的福利改進（Poncet，2003）。

地方政府競爭導致招商引資競爭和土地財政。地方政府對資本追逐的最主要形式就是招商引資。其手段除了財政上的各種優惠政策（如財政補貼、稅收優惠等）之外；更重要的是土地優惠政策。許多地方政府為了爭奪海外資本，競相壓低土地價格，從而導致土地出讓的過度競爭。這種招商引資的土地競爭會帶來兩個方面的不良后果：一是很多資本拿到廉價土地，并不完全把資源投入在生產活動上，而是熱衷房地產開發；二是地方政府為鼓勵招商引資，配套基礎設施建設，其中就包括房地產開發，結果資本流向房地產行業，導致房地產泡沫，而一些地方政府依靠賣地獲得財政收入，形成了土地財政。土地競爭的后果就是當地工業空洞化、資產泡沫化、居民財富不平等加劇。

地方政府競爭導致政府公共品供給不足。地方政府側重對資本的競爭，會造成對財政支出上的偏向，繼而使得社會性支出不足，而社會性支出主要體現為地方公共品的供給水平。典型的如環境治理不力、教育和公立醫療服務投入不足等。同時，也因為教育、醫療和環境等不能在短期內給地方帶來明顯收益，在政府官員任期時限的約束下，地方沒有足夠動力大幅改善社會性支出。

當然，隨著改革的深入，部分問題已經得到改善，譬如地方保護主義和重復建設等有明顯弱化，但其他因分權和競爭所帶來的負面效果仍未消除。這就使得地方政府難以擺脫外延式增長的模式，而在目前既定層級政府治理架構下，似乎已經陷入某種囚徒困境。這點從房價調控上可以看出端倪。從宏觀上說，通過宏觀經濟政策來調控房價有利于保持經濟穩定，防止通脹，并把資本引向生產領域。但是，由于房價的形成和現行分權體制及地方政府競爭有關，使得中央政府的調控并沒有達到應有的效果。在這種情況下，如果要走出這種囚徒困境，實現經濟結構轉型，就需要從創新上加以突破。這個創新不僅僅是技術進步，更重要的是分權體制和地方政府競爭模式的創新，建立創新導向的地方政府治理機制。

建立創新導向的分權體制和地方政府競爭模式

表面上看，我國的經濟不景氣似乎是受全球經濟衰退的沖擊，而實際上也有自身的因素，那就是過去一直沿襲的粗放型增長模式已經走到盡頭。如前所述，這種增長模式與現行的分權體制和地方政府競爭模式有關，如果不改變后者，也就不可能實現增長模式的轉型。那么，如何才能實現這一轉型呢？我們首先需要回答的是，現行分權體制和地方政府競爭模式能否支持創新以及在多大程度上支持創新？endprint

財政分權、地方政府競爭和創新。在現行分權體制下，地方政府為了獲得更多的競爭力，也可能會通過稅收和補貼政策來激勵家庭和企業創新。這主要體現在地方政府通過對企業技改項目和研發活動給予財政補貼和獎勵；或者利用上級政府設立的優惠政策，變相給予各種企業稅收優惠，典型的例子如設立各種高新技術企業區，入駐園區的企業可以享受一定的稅收優惠，而入駐標準其實是由地方政府自己把握。因此，地方政府實際上有動力鼓勵創新活動，只不過在沒有稅權的前提下，這種激勵效果很有限。一些研究結果已經表明，現行的稅制結構和稅負已經阻礙了地區創新，比如周業安等（2012）最近的研究表明，無論是增值稅，還是營業稅和企業所得稅，區際競爭都會對地區創新產生顯著的負向影響。

當然，影響地區創新的不僅僅是稅收，更重要的還是支出。這是因為地方政府的支出會直接影響創新所需的投入，地方政府的教育和醫療投入等會影響當地的人力資本水平，而科研投入則直接決定當地企事業單位的科研經費水平，因此，這種直接投入和創新活動直接關聯。同時，地方政府支出還會間接影響地區創新。這是因為地方政府可以通過課題經費、科研獎勵、財政補貼等方式資助當地的科學研究，并通過提高公共服務水平來為當地創新建立良好的基礎設施和條件。由于涉及地區創新的各項投入通常都具有正外部性，會給其他地區帶來溢出效應，結果，其中一些地區就可能會免費乘車，降低自身投入，而享受創新地區帶來的好處（周業安等，2012）。結合前面我們提到的，地方政府可能對能帶來短期利益的資本更感興趣，在教育、醫療和科學研究等具有長期增長效應的項目的投入上往往動力不足，而是更多選擇免費乘車行為。可見，現行的分權體制和地方政府競爭直接影響到了地區創新，而這又進一步影響未來的經濟轉型。如果要試圖鼓勵地方政府創新，必須抓住這個根本要害，從改革現行制度和規范競爭行為著手，來實現創新導向的長期經濟增長。

合理分權和鼓勵創新。我國自實施分稅制以來，出現了一個明顯的趨勢，那就是地方政府事權和稅權的不匹配。一方面，如圖1所示，分稅制帶來了事權向地方政府集中的趨勢，單從支出角度看，和其他經濟體相比，我國明顯呈現出高度分權的狀態。再聯系到現有研究所發現的分權與地方政府競爭的各種不良后果，可以推斷出這種分權存在過度現象。但如果從稅收角度看，則不盡然。如圖2所示，分稅制以后，我國地方政府本級收入占總財政收入的比重一直保持在45%左右。假定中央政府制定了合理的轉移支付制度，使得轉移支付收入都用于社會性支出，那么可以避免前面所講的諸多問題。但從地方政府所承擔的高比例事權以及支出偏向的情形看，有理由推測，即便是中央政府的轉移支付也有一定比例用于建設性支出，而非社會性支出。這就違背了公共品供給的基本原則，即某種物品的外部性越強，非競爭性和非排他性越明顯，就越需要更高一級政府供給。

從稅收角度看，我們很容易給出稅權集中的論斷，但從支出角度看，實際上是層級政府間的分權過度了。這種不對稱的財政分權體制是導致現行各種問題的最關鍵的因素之一。如果要實現未來的增長模式轉型，就需要適當調整現行的分權體制，這需要從兩個方面著手：

首先，從收入的角度講，需要進行適度的分權改革。一是明確地方政府的稅權，把地稅稅權下放到各地方立法機關（人代會），由地方自行決定所開征的稅種和稅率。或者說保留現行的稅收體制，但把一些適合地方征收、有可能成為地方主要收入的稅種的部分稅權下放給地方，比如賦予地方自主開征以及自主決定稅率的權力，這樣可以讓地方根據自身條件來合理選擇地稅收入組合以及稅負水平。二是要改革轉移支付制度，明確規定轉移支付僅僅用于社會性支出，幫助提高各地方的公共品供給水平。

其次，從支出的角度講，要進行適度的收權改革。現行分權體制下分權過度主要體現在高外部性產品和純公共物品也交由地方承擔，這種過度分權不僅造成地方公共品供給不足，而且還加劇了不平等。因此，針對基礎科學研究、基礎教育、基本醫療、基本社會保障等應該采取全國統一標準，由中央政府統一供給，或者由中央政府通過轉移支付專項供給，地方負責執行。只有做到這些基本公共服務均等化，才能真正實現機會均等，也才能夠弱化現在嚴重的不平等局面。

地方治理模式創新。如前所述，地方政府競爭會給經濟增長帶來相應的好處，但同時也可能帶來一定的壞處。Frey（2005）提出了所謂“功能型重疊競爭轄區模型”（Functional， Overlapping and Competing Jurisdictions， FOCJs），給出了一個似乎看起來可行的地方政府競爭以及協調的合理思路。按照FOCJs的思想，功能性重疊競爭轄區的性質和大小依具體的功能而定，因而是一種功能導向的或者服務導向的政府設計理念。這一點和傳統的轄區概念和行政政府概念非常不同。傳統的政治轄區是權力導向的，有固定的邊界，地方公共物品的收益和成本分擔的范圍都被限制在地理邊界之內。因而轄區的范圍也就代表了政府的權力范圍。FOCJs則完全拋棄了這種理念，FOCJs認為，政府存在的目的就是有效提供公共品，這就意味著政府的設計就必須按照居民公共品的不同需求而加以設計；同時，居民的公共品需求可能調整，因而政府也就可以隨居民的這種需求變化而自主調整。居民的公共品需求也就代表了政府的某種功能，而這種功能是政府存在的前提。

因此，FOCJs要求政府按功能的需要而設定，不是一成不變的，而是具有相當大的彈性；并且居民偏好的多樣性決定了功能的多樣性和層次性，從而也決定了相應轄區的多樣性和層次性；單個轄區可能是單一功能的，多個轄區就構成了多個功能。不過，由于多個轄區政府的共存，就必然導致FOCJs是交疊的和競爭性的。在Frey等人看來，FOCJs本質上是轄區因為具有征稅權，能夠對自己的成員進行征稅。同時這種轄區不同于傳統意義上的轄區，FOCJs是可變的，隨功能的變化而變化；并且FOCJs是由居民自由選擇出來的，如果居民都不選擇某個功能轄區，那么這個轄區也就沒有存在的理由。FOCJs最大限度地實現了居民的用手投票和用腳投票權，并且如Frey等人強調的，這種以功能為基礎的彈性轄區，既能夠實現生產和消費的規模經濟，也有利于創新，從而改善了公共服務的提供，并且校正了公共領域的信息不對稱，減少了公共物品供給上的搭便車行為。盡管這種思路比較理想化，沒有考慮轄區之間、轄區內部的交易成本，以及公共品供給中的規模經濟問題、居民的流動成本問題等，但其中有一些提法還是具有非常重要的借鑒意義：endprint

首先，基層政府應該數量較多，且每個政府提供專業化的功能。傳統的政府體制下，基層政府和其他較高層級的政府一樣，按多任務目標設計，呈現出一種“麻雀雖小，五臟俱全”的格局。這樣一種政府結構非常容易導致權力固化，以及相應的權力邊界和轄區邊界的固化，必然會帶來官僚機構的自我膨脹。如果把基層政府功能化，而非多任務化，同時把原有的基層政府按功能分拆，增加其數量，那么政府間的競爭就會加劇，而居民的權力就會在流動中得到改善。同時，這種功能化還可以遏制政府的官僚化。

其次，賦予轄區一定的靈活性。所謂轄區靈活性，就是按照居民公共品需求來設置轄區，從而吸引居民自愿流入選擇該轄區政府。如果居民不愿在該轄區，那么又可自愿流出。居民的流動決定了轄區的存在和規模。比如，現在城市農民工子女的教育問題一直沒有得到很好的解決，因為現有的所有方案都局限在固定的當地教育部門，并沒有靈活性。當地教育部門的本位利益和官僚化使得解決這樣一個問題非常之困難。如果按照功能化政府的思路，就可以圍繞農民工子女問題建構一個功能性政府，和當地教育部門競爭。這樣一來不僅可以遏制當地教育部門的壟斷，而且還可以賦予農民工實際的權利。

再次，功能化政府還可以幫助我們實現區際間協調組織的創新。現有的區際間協調組織都是基于各地政府部門，抽調人員組成的臨時性組織，或者松散型的組織。這種組織在實際的政府間關系協調方面基本上沒有用處。最終都需要更高一級政府領導出面來解決該問題。按照功能性政府的思想，區際間組織可以按照區際間公共品需求設定，是某種特定功能的政府組織。比如就一條河流來說，河流的水資源利用就可以納入該組織。目前實際上也存在類似的機構，比如長江等河道管理部門。那么為什么這些部門仍然很難起作用呢？很簡單，按照功能性組織的理念，利用河道的居民應該自愿加入該組織并且納稅，進而行使投票權，只有這樣該功能性組織才能夠真正起作用。而現行的跨區域部門都缺乏這方面的功能，因而也就無法真正提供功能性產品。

最后，功能化政府的另一個含義就是政府部門的“俱樂部化”。如果是沿著這一思路，那么地方經濟的社區參與型治理（王敬堯，2006）就可以得到更好的實現。所謂俱樂部化，就是原先的一些政府部門按照功能化設計，就不應該作為一種擁有強制性權力的部門而存在。原先的政府機構可以縮小，更多的部門可以按照功能化建構，并形成功能導向的部門。早期行業協會的設立就符合這一思路。但遺憾的是，行業協會保留了原先政府的權力邊界，并沒有真正按照俱樂部的形式運轉，這就使得成員缺乏相應的權利。功能化政府的設計理念不僅要求進一步把一些政府部門分離出來，而且要求分離出來以后所設立的功能化政府部門要符合俱樂部的各項要件。

當然，上述看法和FOCJs的本質是完全不同的。但其中的一些思想可以運用到對現行政府體系的漸進式改革當中，不僅可以縮小政府規模，提高對政府的約束力，而且可以讓居民獲得更有效的權利，并改進政府的績效。

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責 編/鄭韶武endprint