國家財政治理體系的現代化之路

葉青

【摘要】外界普遍認為三中全會《決定》是近十年來中共最重要的改革文件。在所有的改革內容中，財政改革的內容是豐富而全面的。有一些爭論激烈的問題，在《決定》中也得到了充分的肯定，顛覆了一些傳統觀點。《決定》中關于財政改革的內容充分體現了現代治理理念，具有很強的指導性和可操作性。當前，尤其對規范稅收職能，應堅決拋棄“稅收任務論”。同時，建立滾動預算制度，將法定支出與GDP脫鉤。另外，在政府綜合財務報告、債務管理及風險預警機制、轉移支付和稅法相關方面，結合《決定》精神，加強改革力度。

【關鍵詞】財政改革 財政治理 中央事權 權責發生制

【中圖分類號】F812.2 【文獻標識碼】A

外界普遍認為三中全會《決定》是近十年來中共最重要的改革綱領。筆者認為，《決定》標志著“中國的第四次思想解放”。在改革開放的歷程中，有三次思想大解放：1978年打破“兩個凡是”，1992年姓“社”姓“資”之爭，1997年“公”與“私”之爭，2013年則是“改”還是“不改”、“市場決定”還是“政府決定”的爭論。第四次思想大解放將推進全面深化改革。

在所有的改革內容中，財政改革的內容是豐富而全面的，有一些爭論激烈的問題，在《決定》中也得到了充分的肯定，顛覆了一些傳統觀點。《決定》讓財政改革從理論走向了實踐。同時也應該看到，在35年財政改革的基礎上，此次又以“全面深化改革”為目標推動財政改革，令人振奮。

目前，我國財政制度離“財政治理”目標還有一定的距離。所謂財政治理，是與國家治理相對應的概念，是指財政處于一種優化狀態，并去除財政分配活動中的人為安排。對“治理”的關注，是隨著全球化進程的發展和公共管理不能有效解釋和應對公共決策的復雜和動態的過程而不斷向前的。兩個最早的例證是20世紀80年代初的“地方治理”和產生于80年代后期的“公司治理”運動。20世紀90年代，這些概念整合成一個更廣泛的概念即“公共治理”。它把單獨的公共機構的公司治理與政策網絡聯系起來，涵括了公共部門的各個層級。“財政治理”就是其中的重要組成部分。

把財政定位為“國家治理的基礎”，這是在新的歷史條件下對財政的一種新認識。財政天然具有治理的職能。這種認識突破了傳統的經濟學思維和工具化思維。一提到財政政策就認為僅是經濟政策。在缺乏財政法治傳統的中國，財政工具化傾向尤為突出。財政的職能作用不只反映在經濟方面，而是體現在包括經濟、社會和政治等各個方面。在《決定》中提出財政既要在優化資源配置、維護市場統一方面發揮經濟職能作用，也要在促進社會公平方面發揮社會職能作用。這就是說，財政要把效率與公平有機地融合在一起，使二者有機結合。這無疑構成財政的另一種功能——政治保障功能。效率與公平的有機結合內含到財稅體制之中，表明這個財稅體制是科學的，國家長治久安也就有了制度保障。從改革角度特別強調“制度保障”，比過去常說的“財力保障”更具有法治、規范意義。這也是財政職能作為國家治理基礎這個邏輯的自然延伸。

財政治理的實施途徑

筆者建議在此次全面深化財政改革的基礎上，再向前推進一步，達到“財政治理”的目標，形成一個“35年財政改革——財政再全面深化改革——財政良性治理”的路徑。具體措施如下：

堅決拋棄“稅收任務論”，回歸“經濟決定稅收，稅收反作用于經濟”的本質。《決定》指出：“審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展”。對這個問題，財政部部長樓繼偉作了十分到位的解讀：“我國預算審批包括收入、支出和收支平衡三個方面，但核心是收支平衡，而不是支出規模與政策。如果預算以平衡狀態為重點，那么每年財政收入就必須完成預算安排，否則就會造成赤字擴大。這樣一來，客觀上容易帶來預算執行的‘順周期問題，當經濟較熱的時候，完成收入任務比較容易，財稅部門會傾向于少收點，民間的錢越多，經濟就會越熱；當經濟較冷的時候，完成任務不容易，財稅部門為了完成任務就傾向于多收，民間的錢少了，經濟就會更冷。因此，在預算審批以支出為重點后，稅收就不再是任務而是預期。財政收入依法征收，這是一項重大的機制變化”。這種治國理財觀念的轉變，最大的受益者是企業。

這是對“稅收任務論”的徹底否定，《決定》的這個觀點也讓所有企業家松了一口氣。經濟發展過程充滿不確定性，稅收計劃只是一種導向，超額完成與未完成稅收任務都有可能，正好完成計劃倒是不正常的。這也是“經濟決定稅收規律”在起作用。回顧過去35年的歷程，我們會發現稅收考核計劃任務與依法征稅是矛盾的。一是稅收考核計劃任務指標數下達不科學。傳統“基數法”的稅收考核計劃任務必然與稅源實際相違背。二是稅收計劃執行帶有相當的行政指令性特色。有的地方政府在制定稅收任務時，不切實際的規定本級收入完成數額。這就容易形成稅源形勢好，稅務機關要適當控制當年稅收增長的幅度，不想收，不嚴查，以便下年“機動”。一旦稅源形勢不好，而要完成收入任務，就會出現人為“變通”手段如“拉稅”或“引稅”和不按規定稅種入庫等現象。這些都是對市場經濟的“破壞力”。

同時，還應該強調要重點審核增加民生、生態、文化等方面的支出比重，還要了解這些支出下撥之后是否達到應有目標。現在的預算公開更多的是財政收支情況的報賬，預算要更多強調公開支出政策及其效果，只有這樣，預算社會監督才有章可循。

法定支出與GDP脫鉤。“清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”。這是一個突破。按照現有制度，與財政收支增幅或GDP掛鉤的重點支出涉及七類，包括教育、科技、農業、文化、醫療衛生、社保、計劃生育。2012年，財政安排這七類掛鉤支出就占到全國財政支出的48%。支出掛鉤機制在特定發展階段為促進上述領域的事業發展發揮了積極作用，但也不可避免地造成財政支出結構固化，加大了政府統籌安排財力的難度，全國財政從中央到縣四級都要求掛鉤，也不符合社會事業發展規律，部分領域甚至出現財政投入與事業發展“兩張皮”，容易產生“錢等項目”、“敞口花錢”等問題。另一弊端是造成財政專項轉移支付過多，資金投入重復低效。清理規范掛鉤并不意味著財政要削減這些重點支出，只是不再采取這種掛鉤方式，根據需要安排。endprint

從地方的情況來看，硬性的掛鉤是一種教條主義，比如全社會教育支出占GDP的4%，對中心城區來說會造成浪費，而貧困地區仍然不足。目前在法定支出方面主要存在以下問題：一是支出數量不足不實。對于法定增長支出主要表現在年初預算中不足額安排或者安排后不能落實，逐年向后結轉造成法定支出增長“有名無實”。二是支出結構不合理。從支農支出情況看，有些縣支農支出雖然達到了法定要求的數額，但支出的絕大部分用在農業主管部門的人員經費，對農業基礎設施、農業科技、農村社會化服務體系等營運維護和建設資金嚴重缺乏。三是支出的效果不佳，尤其是重復投入的部分。

建立滾動預算制度。年度預算審核重點的變化，預算確定的收支平衡狀態在執行中有可能被打破。為確保財政可持續，就要建立跨年度預算平衡機制，一方面是建立跨年度彌補超預算赤字機制，另一方面是建立中長期重大事項科學論證的機制，對一些重大項目不能一年一定政策，要有長遠考慮，通過實行中期財政規劃管理，強化其對年度預算的約束性，增強財政政策的前瞻性和財政可持續性。也就是說各年份之間的財政任務并不均衡，有時有赤字，有時有結余，因此，不妨追求跨年度平衡。這就有必要建立滾動預算制度。

滾動預算又稱連續預算或永續預算，是指在編制預算時，將預算期與會計年度脫離，隨著預算的執行不斷延伸補充預算，逐期向后滾動，使預算期始終保持為固定期間的一種預算編制方法。如加拿大的預算編制就是建立在正確可靠預測的基礎之上，并實行滾動預算。根據《預算透明與責任法案》，政府要成立經濟預測委員會，為財政部長進行財政經濟形勢預測提供建議。在預算編制以前和預算編制過程中，經濟預測委員會將根據財政經濟形勢的發展變化，不斷更新其財政經濟形勢預測。在每年正式編制預算之前，加拿大財政部首先會根據經濟形勢的發展變化不斷更新其“經濟與財政展望”報告，這一報告包括對未來2～3年的財政收入、支出和盈余（或赤字）情況的預測，這是財政部開始準備預算編制的標志，也是預算編制的重要基礎，值得我們借鑒。

權責發生制的政府綜合財務報告。權責發生制是指以實質取得現金的權利或支付現金的責任權責的發生為標志來確認本期收入和費用及債權和債務，而不是以現金的收支來確認收入費用。權責發生制可以部分緩解“年終突擊花錢”的現象。如果是現收現付制，年度撥款的錢到了12月31日沒有花完，要么錢會被收回，要么影響下一年的基數。如果是權責發生制，這就不只是看現在還要看全項目，但這其中要配套中期預算的改革。因此，權責發生制的政府綜合財務報告與滾動預算制度是密切相關的。

政府債務管理及風險預警機制。全國審計系統的政府債務審計工作已經接近尾聲，很多專家預計債務總量在20萬億左右。各級政府債務規模到底多大才算合理？關鍵是與財政規模、GDP規模掛鉤。要有具體的統計指標。

2010年6月印發的《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，對全面清理規范融資平臺公司作出了要求部署。按照國務院要求，財政部會同有關部門采取了一系列政策措施，防范化解財政金融風險，加快建立健全地方政府性債務管理制度。財政部會同國家發改委、人民銀行、審計署、銀監會等有關部門研究相關配套制度文件，督促地方政府做好加強融資平臺公司管理各項工作。嚴格控制地方政府新增債務，財政部正會同有關部門研究地方政府性債務對賬制度，并抓緊建立地方政府性債務風險預警機制。

擴大一般性轉移支付。一般性轉移支付是指上級政府根據依法核定的下級政府標準財政需要額與財政支出額的差量以及各地區間在人口、資源、貧富等方面存在的差別因素將其財政資金轉作下級政府財政收入的一種補助形式。如增加對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的轉移支付。而“中央出臺增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉移支付調節”。也就是說不能再出現“中央請客、地方買單”的狀況，出臺政策也要出資金。對于法定配套支出主要問題是一些地方在爭取國債建設資金、農業綜合開發、世界銀行和外國政府貸款項目時有意擴大計劃申報數額而在要求地方落實配套資金時采取“假配套”或向企業借款方式。專項轉移支付是指上級政府為實現特定的宏觀政策目標以及對委托下級政府代理的一些事務進行補償而設立的專項補助資金。專項轉移支付往往與“跑部錢進”聯系在一起，因此有必要“清理、整合、規范專項轉移支付項目，屬地方事務的劃入一般性轉移支付”。當然，這些內容還寄希望于《預算法》的修改。

稅法升格。全國人大五年立法計劃不僅提到《預算法》的修改，也提到制定增值稅法等單個稅法。目前要加快、全面推進增值稅改革，建立符合產業發展規律、規范的消費型增值稅制度，消除重復征稅問題。目前除了稅收征管法之外，18個稅種中只有3個通過人大立法（個稅、企業所得稅和車船稅）。同時，把高耗能、高污染產品及部分高檔消費品納入消費稅征收范圍，以限制“三高”的消費。一方面，逐步建立綜合與分類相結合的個稅，使得個稅更加合理，加大收入分配調節，更好地體現公平。另一方面，加快完善個人所得稅征管配套措施。加快資源稅改革，推動環境保護費改稅，也是多年來的希望，稅法的嚴肅性要明顯高于收費，企業無法規避。

房地產稅立法并適時推進。加快房產稅立法和改革步伐，減少房產建設和交易環節稅費，清費立稅，增加房產保有環節的稅收。如果能夠果斷地“以稅（房地產稅）代金（土地出讓金）”，稅負放在持有環節，而不是購買環節，房價將下降，一定面積自住房產免稅，炒房則征房地產稅，如此，才會有更多的人買得起、住得起房，才能理順財政與房地產關系，扭轉“土地財政”的局面。

國稅地稅合并，才能對違規優惠“零容忍”。各地招商引資拼的就是給投資者的稅收返還，但這容易造成財政利益的總體損失。清理規范稅收優惠政策，也是三中全會確立的重要任務。市場經濟是公平競爭的經濟，稅收優惠政策過多過濫不符合市場經濟的一般原理。要按照統一稅制、公平稅負、促進公平競爭的原則，加強對稅收優惠特別是區域稅收優惠政策的規范管理。對于目前已有的優惠政策，要確定期限、限期取消。區域發展規劃應與稅收優惠政策脫鉤，原則上不再出臺新的區域稅收優惠政策，稅收優惠政策統一由專門稅收法律法規規定。同時，嚴格禁止各種越權稅收減免。《決定》中提出要“完善國稅地稅征管體制”，盡量減少征管重復與征管空白。但是，從最近20年來看，國稅地稅分設是弊大于利，增加了稅收成本，增加了征管漏洞。應該考慮將兩者合并。只有這樣才能控制稅收肆意優惠的問題。endprint

事權與財權要結合。實行分稅制近20年，事權與財權不相適應是一個突出的問題。要“適度加強中央事權和支出責任”，“部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權”，“區域性公共服務作為地方事權”。中央可通過安排轉移支付將部分中央事權支出責任委托地方承擔。“對于跨區域且對其他地區影響較大的公共服務，中央通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任”。這些都表明，有多少錢辦多少事，是必要的原則。當前中央和地方職責交叉重疊，共同管理的事項較多，這種格局造成目前中央財政本級支出只占全國財政支出的15%，地方實際支出占到85%。這說明很多該中央管的事情中央沒有直接管理，委托地方去做，再通過專項轉移支付給地方提出要求，客觀上會不同程度地干預地方事權，地方往往也沒有動力做好不適宜地方承擔的事項，造成行政效率偏低。

今后要按照建立事權與支出責任相適應的制度要求，在轉變政府職能、合理界定政府與市場邊界的基礎上，充分考慮公共事項的受益范圍和管理效率，合理劃分中央和地方事權與支出責任，適度加強中央政府事權和支出責任，減少委托事務。《決定》同時提出，要保持現有中央和地方財力格局總體穩定。在這一基礎上，中央和地方按規定分擔支出責任，規范一般轉移支付和專項轉移支付事項，有利于促進市場統一和公共服務均等化。

增加地方財力。要“保持現有中央和地方財力格局總體穩定，進一步理順中央和地方收入劃分”。這里有提高地方財力的空間。分稅制改革形成了地方“稅收短缺”，導致有的地方走向了“收費”、“賣地”、“建立融資平臺圈錢”等“邪路”。隨著時間的延續，“營改增”之后增值稅將達到稅收總收入的55%，提高地方留成比例已沒有懸念。在此基礎上，對于增值稅與企業所得稅，筆者建議實行“基數固定比例，增量提高比例”的模式，以提高地方財力。

節約成為財政常態。健全改進作風常態化制度。圍繞反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，加快體制機制改革和建設。健全嚴格的財務預算、核準和審計制度，著力控制“三公”經費支出和樓堂館所建設。

公務員節約要從領導干部開始，《決定》指出，“規范并嚴格執行領導干部工作生活保障制度，不準多處占用住房和辦公用房，不準超標準配備辦公用房和生活用房，不準違規配備公車，不準違規配備秘書，不準超規格警衛，不準超標準進行公務接待，嚴肅查處違反規定超標準享受待遇等問題。探索實行官邸制”。這些都涉及到財政的巨額支出。2013年11月25日公布的《反浪費條例》強調：“黨政機關要堅持從嚴從簡，降低公務活動成本”，這是一條基本原則。2000多年前孔子就說過“政在節財”，不管財政收入如何增長，政府以及公務員都應該成為“消費不浪費”的表率。

責 編/凌肖漢endprint