“誰執法誰普法”如何落到實處？

李軍

“誰執法誰普法”如何落到實處？

李軍

2014年10月31日，合肥包河區常青街道司法所的工作人員裝扮成“包公”來到第六十一中學小學部，給這里的孩子們開展普法小課堂。CFP/供圖

“誰執法誰普法”只是普法的一種機制，但并不是唯一機制，還需要相關部門發揮各自的職能作用。比如，司法部門負責綜合普法工作，環保、林業、農業、海洋、教育等部門負責各自領域相關法律法規的普及，這樣既有綜合的普法，也有某一個部門的普法，相互協調起來才能共同提高整個社會的法治水平。

黨的十八屆四中全會提出，健全普法宣傳教育機制，各級黨委和政府要加強對普法工作的領導，宣傳、文化、教育部門和人民團體要在普法教育中發揮職能作用。實行國家機關“誰執法誰普法”的普法責任制，建立法官、檢察官、行政執法人員、律師等以案釋法制度，加強普法講師團、普法志愿者隊伍建設。把法治教育納入精神文明創建內容，開展群眾性法治文化活動，健全媒體公益普法制度，加強新媒體新技術在普法中的運用，提高普法實效。

實踐中，我國許多地方已開始探索試行“誰執法誰普法”的普法工作責任制。那么，“誰執法誰普法”究竟是怎樣的負責制？普法模式的轉變需要解決哪些難題？環保部門該如何將這一責任制落到實處？

內涵：如何正確理解“誰執法誰普法”？

普法宣傳是一項重要的基礎工作，旨在提高全民法律意識和法律素質，提高全社會法治化管理水平，促進社會主義法治文化建設，推動形成自覺學法守法用法的社會環境。從1986年“一五”普法至今，我國普法教育已走過近30個年頭。

“誰執法誰普法”工作機制是我國“六五”普法規劃中首次明確提出來的，它要求各部門各行業要按照該原則，積極面向社會開展本部門本行業相關法律法規的宣傳普及工作，也就是要求實施法律的部門和機構承擔起普法的任務和責任。

如何理解“誰執法誰普法”中的“誰”，對落實普法責任至關重要。對此，中國政法大學王燦發教授表示，毫無疑問，執法者有普法的義務，在具體執法過程中，要向執法對象講清楚所執行法律，執法對象不懂的地方，應告訴對方。作為各主管部門，也應承擔起普法工作，而不是說僅僅由部門內具體執法的機構去普法。他舉例說，環境監察部門作為執法單位，在平時或者執法過程中需要進行普法，但環境宣教、政策法規等部門也都負有普法的責任，就是說普法是整個部門和系統的事。

那么，這是否意味著普法完全是相應執法部門的任務和責任，而其他部門就沒有普法義務了呢？

并非如此。“誰執法誰普法”也不應忽略公檢法部門，法官、檢察官、行政執法人員、律師等在執法辦案過程中，同樣有責任采用以案釋法等方式開展普法。

王燦發也強調，“誰執法誰普法”只是普法的一種機制，但并不是唯一機制，還需要相關部門發揮各自的職能作用。比如，司法部門負責綜合普法工作，環保、林業、農業、海洋、教育等部門負責各自領域相關法律法規的普及，這樣既有綜合的普法，也有某一個部門的普法，相互協調起來才能共同提高整個社會的法治水平。

現在我國已經進入“六五”普法規劃后期，隨著形勢的變化發展，普法工作面臨著一系列挑戰，需要不斷創新突破。過去，在國家普法規劃中，雖然也要求各地區各部門各行業根據各自特點，開展法制宣傳教育工作，但更經常性的普法工作還在于全國各級普及法律常識辦公室和各級司法機關，對于其他部門和行業，普法只是附帶性工作。從普法責任主體來看，“誰執法誰普法”原則的提出，將實現“主管部門獨唱式普法”向“全社會合唱式普法”轉變，能夠真正促進大普法格局的形成。

意義：“誰執法誰普法”有哪些好處？

那么，普法方式的轉變有何意義？對此，北京林業大學人文學院生態法研究中心副主任楊朝霞表示，變此前的“統一普法”模式為“分散普法”模式，有利于擴大普法治理工作的覆蓋范圍，充分利用各類法制宣傳教育資源，強化和明晰各部門的普法宣傳責任。同時，通過普法和執法的銜接，加強普法工作的專業化建設，進而降低普法成本，提升普法的針對性和有效性，為法律實施奠定更為扎實的社會基礎，促進依法治國的順利實現。

具體來看，實行國家機關“誰執法誰普法”的普法責任制，現實意義主要有：

一是“誰執法誰普法”有利于明確和擴大責任主體。這一原則進一步明確了各級司法和行政執法機關在普法中的任務與責任，普法不再是相關單位的附帶性工作，而成為一項基本的職能。比如，針對環保法律法規，各級環保部門及其執法主體都有責任開展普及工作；而法院在審判環境違法案件過程中，同樣也有責任開展普法工作。

二是“誰執法誰普法”有利于依法執法和文明執法。嚴格執法的過程就是最好的普法。在嚴格執法過程中不僅使國家法律法規得到貫徹落實，同時也向人民群眾傳播法律、宣傳法律，使執法過程成為最生動的普法實踐。同時，“誰執法誰普法” 能夠倒逼執法，讓執法部門及執法人員依法執法，轉變以處罰為核心的執法方式，把執法與普法有機結合起來，有效避免野蠻執法，推進文明執法。并且在普法過程中，也會通過群眾的反饋，發現執法過程中存在的問題和不足，提高執法效率。

三是“誰執法誰普法”有利于形成大普法格局。“誰執法誰普法”能夠充分發揮各執法部門主導作用，擴大普法工作覆蓋面，增強法治宣傳教育的針對性、專業性，真正形成部門、行業分工負責、各司其職、齊抓共管的大普法工作格局。

四是“誰執法誰普法”有利于促進和提高執法者自身的法律素養。打鐵尚需自身硬，“誰執法誰普法”對執法部門提出了更高要求，要求執法部門不僅要精準掌握法律、了解法條表面含義，還要吃透法條的精神實質。比如，新修訂《環保法》中規定“按日計罰”，環保部門在執行過程中，不僅要向處罰對象講清楚怎么罰，還應說明白為什么這么罰，做到處罰有據，服人以理，以免后犯。

10月17日，西藏山南地區看守所，武漢“貼錢援藏普法”的律師范倜會見販賣槍支的嫌疑人，向他出示指定辯護通知書。CFP/供圖

楊朝霞強調，就環境法律法規而言，由于其具有很強的科學技術性，相比司法行政部門而言，由環境保護行政主管部門和相關部門進行普法，可以大大提高普法的針對性、專業性和權威性，實現更好的普法效果。

難點：模式轉變需解決哪些難題？

普法方式變或不變，目的都在于增強普法的效果，但很多時候普法教育被看成“虛的”，各普法主體也常常把普法變成“走過場”，著眼于完成“規定動作”。

法治是一個包含立法、普法、守法、執法、司法和監督的統一體系，普法是連接法律制定（立法）和法律實施（守法、執法、司法）的必要環節，不可或缺。然而，在我國，對于法治，無論是國家機關（立法、行政、司法）工作人員、專家學者還是社會大眾，均沒有對法律的宣傳教育即普法工作給予應有的重視。

因為不夠重視，造成我國目前無論環保法律還是其他法律，在普及過程中都存在這樣那樣的問題，影響了普法的效果。模式的轉變無疑是深化普法的一種有益探索，但這種探索不可能一轉了事，它伴隨著一系列問題需要研究解決。

首先，普法方式轉變后，如何從制度上保證“誰執法誰普法”責任制落到實處，是亟需解決的問題。普法工作應是各級黨委、政府的一項重要工作職能，但由于其影響并不立竿見影，這就使一些追求短期效應和政績的領導對此不感興趣，部分領導認為普法工作無足輕重、可有可無，這大大削弱了普法工作力度。

楊朝霞強調，在我國普法并無專門的法律法規，沒有建立規范化的普法制度，以至于普法工作主要靠政策和習慣進行調整，很不規范。

其次，“誰執法誰普法”責任制要落到實處，還需要切實解決監督考核的問題。以往普法工作監督考核僅僅停留在司法部門或普法機構常規性督促檢查上，這種檢查無關緊要、不痛不癢，多是例行公事，走走過場，因為檢查結果不影響年終考核，久而久之，一些單位、部門不再重視普法工作，很多地方或部門持無所謂和消極應付態度。

再次，還有人財物的問題。在統一普法模式下，人員、編制、經費全都納入司法部門統一管理，普法模式轉變后，必然帶來各相關部門和機構的工作量增加，以及經費不足問題。是否相應地把人財物轉移到各主管部門、執法單位，這需要研究解決，否則只給活兒，不給人、不給錢，普法工作同樣無法落到實處。

此外，“誰執法誰普法”同樣需要解決動力問題，建立激勵機制，解決好獎懲問題，否則，無法調動普法主體的積極性。

就環保法律的普及，除了上述問題以外，還存在對環境標準、名錄、目錄等環保技術性規范的宣傳教育重視不夠。

楊朝霞就指出，環境法具有很強的科學技術性，突出表現為含有環境標準等大量的技術性規范，盡管其事實上構成了環境法體系不可或缺的組成部分，但普法實踐中對其重視嚴重不夠，以至于執法和司法中頻頻出現適用錯誤的問題。

建議：如何將責任制落到實處？

把國家機關“誰執法誰普法”責任制落到實處，需要理清各部門的責任與分工，構建普法保障機制，打造與時俱進的宣教平臺。對于環保部門來說，這既是增強環保法律普及的大好機會，也面臨著克服各種困難、突破創新的巨大挑戰。那么，如何才能確保環保法律宣傳普及到位？

必須認識到，做好普法工作，任重道遠，不可能一蹴而就，關鍵是要在“健全機制、創新形式、注重實效”上作足文章。

一是要增強法治觀念，提高普法地位。各級黨委、政府領導應加強對普法工作的重視，將其納入法治建設的范疇，特別是要建立健全由法律規范體系、普法宣教體系、行政執法體系、司法裁判體系和法律監督體系等組成的法治體系。

二是要建設法治文化，培養法律信仰。有一個問題值得反思，經過這么多年的普法，為什么官場上依然有如此之多與依法治國格格不入的現象？為什么社會上仍然存在如此之多與現代法治精神不和諧的問題？究其根本，不難發現，當今中國在法治化進程中，從政府到普通老百姓缺的不僅僅是法律知識，還有遵守法律、維護法律權威的法律素養，缺少對法律的信仰。因此，新時期的普法重點應從法律知識的灌輸轉向法律意識的培養，樹立全民對法律的信心和信仰。而要達此目標，加強包括環境法治文化在內的全社會法治文化建設，刻不容緩。

三是要建立規章制度，保障規范普法。國家應制定規范普法工作的專門法，如《普法法》或《普法條例》；建立新法宣講、公共事件通報等制度，比如《環保法》、《大氣污染防治法》等新法出臺或者修訂，必須要開展宣講活動；環境群體性事件發生后，及時向社會通報，作為普法的活教材。通過規章制度的建立，讓普法工作不因領導干部的變動而改變，不因領導干部注意力的轉移而改變，確保持續深入進行下去。

四是要創新宣傳手段，注重普法實效。實踐證明，以案說法是最有效的普法方式之一，要把普法宣傳貫穿于依法執法的過程中，以生動具體的現實案例說法普法，增強針對性和震撼力。因此，環保法律宣傳普及應與各級行政執法部門的環保執法相結合，加大對環境破壞行為的執法力度，通過依法執法活動，增強全社會的環境法律意識。同時，應充分利用廣播、電視、報刊等各類傳統媒體，探索利用互聯網、手機等新興媒體開展環境法治宣傳教育。還必須明確，普法的目的不是讓每一個公民都成為法學家，環保普法應把重點普法和一般普法相結合，重點做好對各級領導干部、企業負責人等人群的宣傳普及。

五是要建立考評機制，落實責任追究。“誰執法誰普法”的關鍵在“責任制”，而“責任”能不能落到實處在制度，“責任”有沒有落到實處在考核。環保法律普及要取得實效，必須建立考核評價機制，將環保普法工作納入各級環保部門政績考核評價范圍，有獎有懲。

六是要抓好專業隊伍建設，提升普法能力。環保法律具有極強的專業性，需要專業人員開展普及。因此，需要培養專兼職相結合的環保法律宣傳教育人員，組建由環境執法人員和環境法學者、NGO專業人士、律師等組成專業化的環保普法講師團，建立健全調研、交流、培訓等方面的制度，提高普法工作的能力和水平。