社會資本辦醫的市場準入政策與退出機制研究

嚴惠蘭 許靜靜

·衛生改革與發展·

社會資本辦醫的市場準入政策與退出機制研究

嚴惠蘭①許靜靜①

公共醫療領域的諸多問題，公立醫療衛生資源的相對匱乏，凸顯了社會資本辦醫的必要性。我國目前正積極倡導將社會資本引入醫療服務市場，并陸續出臺了宏觀政策指引。文章針對當前社會資本辦醫引導政策的現狀與不足，從市場準入制度和退出機制兩個方面提出完善措施。

社會資本辦醫 市場準入 退出機制 醫療機構

我國的醫療服務體系以公立醫院為主導。來自《2011中國衛生統計年鑒》的數據顯示，2010年公立醫院13 850所，民營醫院7 068所，公立醫院數量是民營醫院數量的兩倍；2010年公立醫院床位數為3 013 768個，民營醫院床位數373 669個，公立醫院床位數是民營醫院床位數的8.06倍。可見，人民的醫療服務主要由公立醫院承擔。公立醫院在保障人民的基本醫療需求及醫療保障方面發揮著舉足輕重的作用。然而，隨著人們生活水平的提高，以公立醫院為主導的醫療服務體系仍難以滿足廣大人民群眾的醫療需求，并且公立醫院壟斷地位所產生的弊端也被社會大眾所詬病。“看病難，看病貴”的問題不僅為社會大眾所不滿，而且極大地阻礙了全面建成小康社會的進程。

為了充分發揮公立醫院的公益性，緩解“看病貴，看病難”的問題，國家采取了一系列醫改措施，但收效甚微。一方面，雖然公立醫院定位于公益性，但醫院維持日常開銷，支付員工工資福利，購進大型醫療設備等所需資金數額龐大，而政府補助有限。因此，難免出現公立醫院憑借自身在醫療行業的壟斷地位而進行的逐利行為。有數據顯示，2010年公立醫院收入為9 699.23億元，來自財政及上級補助收入為847.99億元，僅僅占比8.74%。百分之九十以上的收入來自醫院的自主經營，也即來自于病人，看病貴難以從根本上解除。另一方面，我國人口眾多，醫療機構雖然總量多，但人均少，人均醫療服務量不足。并且，我國醫療衛生資源分布不均，大型優秀醫療機構多分布在中東部及沿海地區，且集中于城市，難以滿足廣大人民群眾對醫療質量的需求。

將社會資本引進醫療衛生行業，開辦醫療機構是解決上述困境的有效途徑，也是醫療服務體系的發展趨勢。以發達國家的醫療衛生體系來看，社會資本舉辦的醫療機構即通俗意義上的民營醫院占醫療機構的比重較大。在我國，民營醫院比重小，有廣闊的發展空間。導致民營醫院發展緩慢的政策因素正逐步放開，鼓勵社會資本開辦醫療機構的政策法規陸續出臺。2010年12月，國務院辦公廳轉發發展改革委、衛生部等部門《關于進一步鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構意見》，引起廣泛關注，不少省份相繼出臺鼓勵社會辦醫的法規，為社會辦醫帶來契機。在鼓勵社會辦醫的同時，如何完善相關法規，特別是如何規范社會資本辦醫準入與退出機制，從而使社會資本辦醫良性發展，是國家醫療衛生部門亟待解決的問題。

1 我國社會資本辦醫的準入政策與退出機制現狀

1.1 積極推出宏觀準入政策 2009年，國家發布深化醫藥體制改革的意見，明確對社會辦醫的態度。意見指出：要發展多元辦醫的格局，堅持公立機構為主導，非公立機構共同發展的辦醫原則，促進公平與效率統一，在政府主導的同時，動員社會力量參與，發揮市場機制作用，滿足人們的醫療衛生需求。在隨后出臺的重點實施方案中，強調多元辦醫的重要性，鼓勵民營資本舉辦非營利性醫院。并指出民營醫院在醫保定點、科研立項、職稱評定、繼續教育、服務準入、監督管理等方面享有與公立醫院同等待遇。這些政策為社會資本辦醫準入提供了有利因素。

1.2 現有宏觀準入政策未得到充分的細化與實施 需要注意的是，2009年意見中國家著重鼓勵的是民營資本辦非營利性醫院，對民營資本辦營利性醫院的具體準入條件并未作出詳細規定。2010年，國家放寬社會資本舉辦醫療機構的準入范圍。從單純鼓勵民營資本舉辦非營利性醫院到鼓勵社會資本舉辦非營利性醫療機構，支持舉辦營利性醫療機構，并從優先考慮社會資本新增醫療機構、非公立醫院的執業范圍、鼓勵社會資本參與公立醫院改革、境外資本辦醫等方面降低社會資本辦醫的準入門檻。這些政策確實為社會資本辦醫帶來新的機遇，但相關實施細則的空缺又為社會資本辦醫的準入帶來操作上的困難。

1.3 缺乏有效的市場退出機制 從我國目前的有關社會辦醫的政策指引來看，政策中心大多還停留在對市場準入政策部分的研究上，對社會資本辦醫如何退出尚沒有得到充分的重視。市場主體退出機制是市場機制的重要組成部分。構建完善的社會資本辦醫的市場主體退出機制，是進一步促進醫療服務市場健康良性發展的客觀需要。

2 我國社會資本辦醫的市場準入政策與退出機制的完善措施

準入制度是指政府為了克服市場失靈，實現某種公共政策，依據一定的規則，允許市場主體以及交易對象進入某個領域市場直接控制或干預的經濟關系的法律規范的總稱[1]。其表現是國家通過立法，規定市場主體資格的條件及取得程序，并通過審批和登記程序執行。市場退出機制則與市場準入政策相呼應，其關注的是通過合理設定市場化或非市場化的機制來規范市場主體的退出行為。該部分將針對前文所論述的問題和不足，提出我國社會資本辦醫的市場準入政策和退出機制的完善措施。

2.1 我國社會資本辦醫市場準入政策的完善措施

2.1.1 完善市場準入的審批制度。各級衛生行政部門應切實認識到社會資本辦醫發揮的積極作用，改革現有的審批制度，簡化審批程序，縮短審批時間，降低準入門檻的同時不放松應有資格的審查，提供社會資本辦醫準入指導服務。在改革審批制度的過程中，各級衛生行政部門應采取開放的態度。一方面，以國家宏觀政策為指導，切實放寬準入條件，為社會資本的進入提供便利。另一方面，應廣泛調研，聽取社會各界的意見與建議，尤其應關注已經或將要進入醫療服務領域的社會資本的訴求，論證其合理性，從而為審批制度的革新提供參考，建立公平合理的準入制度體系。需要注意的是，鼓勵社會辦醫，并不意味著對社會資本無原則的妥協。在準入資格方面要合理設定準入門檻。對進入醫療服務領域的社會資本及其投資類型進行充分論證。并設置與準入制度相適應的監管體系，以確保社會辦醫與政府辦醫有序競爭。

2.1.2 結合國家宏觀政策，逐一明確和細化規則。地方各級政府應充分結合國家宏觀政策，在醫院評級、稅收、土地、醫保、繼續教育、人才流轉等方面逐一明確和細化社會辦醫的細則及措施，為社會資本的準入搭建平臺。尤其在人才流轉方面，各級政府應促進醫生由“單位人”向“社會人”的轉變。目前的現狀是，醫生在不同醫院的流動性很小。現實中鼓勵醫生多點執業的政策難以操作。究其原因，一方面，公立醫院中醫生類似于公務員的事業編制身份，使其不便于在不同醫院中流轉。醫生也不會因民營醫院中的高薪而輕易跳槽[2]。另一方面優秀的醫生往往存在于大型公立醫院中，屬于醫院的“私有財產”，醫院不支持自己的醫生多點執業。所以，如何促進醫生的流動或多點執業，仍需政府從細則處入手，完善相關措施。

2.1.3 地方準入政策應充分結合區域資源狀況。地方準入政策充分結合區域資源狀況，不僅有利于進入醫療機構領域社會資本的發展，也會促進本地區的醫療衛生事業的發展壯大。各地應根據自身的區域特點，諸如地理位置、資源狀況、人口密度、經濟情況等，選擇合適的社會資本開辦適合的醫療機構。例如，東部沿海經濟發達地區，可優先選擇雄厚的社會資本，開辦面向高端醫療需求的醫療機構。而西部欠發達地區，可從優惠政策上吸引社會資本參與設立基層醫療機構，滿足社會大眾基本的醫療需求。

2.2 我國社會資本辦醫市場退出機制的完善措施

2.2.1 明確以市場競爭機制為主導的退出機制。將社會資本引入具有公共服務性質的醫療服務市場，是一種向市場化靠攏的表征，社會資本愿意進入醫療服務市場，本身也是受資本趨利性特質的驅動。因此，社會資本的退出也應當按照市場競爭“優勝劣汰”的生存法則，建立以市場競爭機制為主導的退出機制。在市場競爭機制下，服務質量、服務價格以及響應速度等因素是市場主體能否長久生存的關鍵。在健全開放的市場競爭環境下，如果民營醫療機構服務質量過硬、價格公道，自然可以獲取合理利潤，持續發展；但如果民營醫療機構服務質量低下、亂設價格、欺騙患者，這樣的民營醫療機構應當被淘汰出醫療服務市場。當然，市場競爭也有失靈的時候，如目前部分民營醫療機構虛假宣傳、惡性競爭，給不少患者造成了極大的經濟和健康上的損失。在這種情況下，政府監管部門就應設定合理的競爭規則，規范市場主體的競爭行為。

2.2.2 完善政府監管，建立適度的行政退出機制。社會資本在獲得醫療市場準入資格，創辦醫療機構后，要長久保持良好的醫療水平，保證優良的醫療秩序，需要政府監管部門的有效監管。政府監管部門應當完善規章制度，建立切實可行的動態監管機制來加以規范，將審計、醫療質量和患者滿意度等納入監管范圍，對社會資本開辦醫療機構的服務要素進行監督，督促其履行義務、守法經營。對違反經營目的、私自變更經營性質或謀取不當利益，損害患者合法權益的，醫療衛生監管部門要依法責令限期改正，情節嚴重的，按規定責令停止執業，并依法追究法律責任。在市場競爭機制為主導的退出機制下，輔之以適度的行政退出機制，對一段時期內不能有效完成醫療服務職能的非公立醫療機構，衛生、工商、民政等相關部門要依法予以取締，促進社會資本舉辦醫療機構的健康發展[3]。

2.2.3 合理設立醫療機構注銷登記程序，降低退出成本。從現行的企業注銷登記程序來看，程序不夠簡化、規則設置不夠合理，市場主體的主動退出成本過高，影響了企業通過正常途徑合法注銷的積極性。由于我國一直大力實施公立醫院為主導的醫療衛生服務體系，各級政府相關行政職能部門應當協同衛生部門一起，結合醫療服務行業的特點，合理設定醫療機構注銷登記程序，降低退出成本。如對個體診所、小型醫療服務機構的退出，可以設置簡易程序，提高退出效率；對于存在較多醫患問題的醫療服務機構，以及社會影響較廣的大中型醫療服務機構，應當遵從更為嚴格和規范的注銷登記程序，將綜合退出成本降到最低。

3 結語

公共醫療領域的諸多問題，以及公立醫療衛生資源的相對匱乏，凸顯了社會資本辦醫的必要性。我國目前正積極倡導將社會資本引入醫療服務市場，并陸續出臺了相關宏觀政策指引。本文針對目前社會資本辦醫引導政策的現狀與不足，從市場準入制度和退出機制兩個方面提出了相關完善措施。

1 潘勁東.社會資本舉辦醫療機構準入制度的思考 [J].延邊黨校學報，2011，26(2)：50-51.

2 孫曉云.中國醫療服務市場準入制度的困境與出路[J].金融與經濟，2007，7：27-32.

3 劉燦.社會資本舉辦醫療機構準入制度的法律問題研究[D].北京：中國社會科學院研究生院，2012.

·本文編校 朱 毅·

AStudyonthePolicyofMarketAccessandExitMechanisminDevelopingMedicalInstitutionsbySocialCapitals

YanHuilan,XuJingjing.

The affiliated Drum Tower Hospital to Nanjing University Medical School, Nanjing City, Jiangsu Province 210008

Because of the many problems existing in public medical service field and the shortage of public medical resources, it is absulately necessary to encourage social capitals in developing medical institutions. Now China is actively encouraging the introduction of social capitals to medical service market and a series of macro-policies have released in succession. The article proposed some improving measures from the aspects of market access system and exit mechanism based on the present situation and drawbacks in the development of medical institutions by social capitals.

development of medical institutions by social capitals market access exit mechanism medical institution

2013-11-15)

①南京大學醫學院附屬鼓樓醫院 南京市 210008