公路建設環境管理現狀及對策

高碩晗，王新軍，李長江，李勁松，高 磊

（1.交通運輸部科學研究院，北京 100029；2.吉林省高等級公路建設局，吉林 長春 130216）

近年來，隨著國民經濟的發展和拉動內需政策的帶動，我國公路建設事業得到蓬勃發展。據不完全統計，除港、澳、臺地區外，截至2012年底，我國公路通車總里程已達410萬km，其中高速公路達到9.56萬km。然而，公路建設占用了大量土地資源，穿越了濕地、林地、自然保護區、風景名勝區、飲用水源保護區等眾多環境敏感區，表現出了路域山體破壞、水土流失劇烈、景觀破碎、環境污染等一系列突出的環境問題。

隨著公路建設的快速發展與環境問題的產生，我國逐步研究和實施了適合我國國情的公路環境管理技術方法來控制或避免公路建設對環境的負面影響。我國的公路建設項目環境保護管理實行環境影響評價和“三同時”制度，但在執行過程中存在一定程度的“重審批，輕監管”的問題[1]。同時，以往我國的環境管理很大程度上是依據環境問題的出現使用相應的環境管理技術方法來補救，使得保護一直處于被動局面。為了消除上述問題，我國已逐步在公路建設項目形成過程中的各個時期介入相應的環境管理技術方法，包括公路網規劃、環境保護設計、環境監理、環境影響后評價等，初步建立了一套公路環境管理體系。但從公路建設項目全程的特點和環境影響的全面性及復雜性來看，由于目前公路建設項目各個時期的環境管理體系還不完整，其技術方法還存在缺陷，現行的環境管理技術方法在解決公路建設項目產生的各種環境影響時還存在一些不足。

當前和今后一段時期，交通運輸仍處于大建設大發展時期，面對國家“五位一體”發展布局的新要求以及能源資源短缺、生態環境惡化所帶來的嚴峻挑戰，加強環境管理工作至關重要。為此，本文全面梳理了我國公路建設環境管理各個環節的現狀與存在的問題，并提出了相應對策，以期為公路環境管理提供決策支持，以便更加高效地進行公路建設項目的環境保護工作。

1 公路建設前期環境管理現狀及主要問題

在公路項目建設前期的環境管理主要包括項目建議書、可行性研究和設計三個方面。項目建議書階段的環境管理主要工作是規劃環境影響評價，其工作內容就是進行公路網的規劃環境影響評價和結合公路網中的具體項目對規劃環境影響評價進行分析。進入可行性研究階段后，環境管理的工作是環境影響評價，主要工作內容就是工程分析、環境現狀調查、環境影響預測、分析與評價。在設計階段中，主要進行環保設計工作，其主要工作內容就是初步設計和施工圖設計。在公路建設前期進行有效的環境管理常常能夠從根源上解決公路建設帶來的環境問題，有助于變“事后管理”為“事前管理”。

1.1 公路規劃環境管理

公路網規劃環境影響評價能在規劃的早期階段介入規劃，可識別出路線走廊帶內對路線布局的制約因素，提出路線布局方案的建議，有助于彌補建設項目環境影響評價的局限性。我國的公路網規劃環境影響評價是在借鑒國外經驗的基礎上逐步發展起來的。1992年以后，國外的戰略環境影響評價開始引起我國有關專家學者及有關部門的重視。1993年在上海召開的“國際環境影響評價學會年會”上，曲格平正式提出要開展發展戰略及政策的環境影響評價；1994年在《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書》中明確提出要建立“可持續發展環境影響評價制度”，強調了在政策和規劃層次進行環境影響評價的重要性；2003年9月開始實施的《中華人民共和國環境影響評價法》明確規定了開展規劃的環境影響評價并提出了具體要求[2]。為貫徹落實《環境影響評價法》，交通部于2004年8月頒布了《關于交通行業實施規劃環境影響評價有關問題的通知》，要求今后編制的國省道公路網規劃都要進行環境影響評價。隨后，青海、云南、廣西、陜西、黑龍江、江西、河南、重慶、湖南、江蘇、遼寧、福建、山西等省、市、自治區和國家高速公路網相繼開展了規劃環境影響評價工作。2012年5月，環境保護部、交通運輸部聯合下發了《關于進一步加強公路水路交通運輸規劃環境影響評價工作的通知》，就規劃環評和項目環評兩部建立聯動機制，進一步加強了環境評價工作的管理。

雖然目前公路網的規劃環境影響評價已經在我國多個省區開展，并取得了一定的經驗和成果，但仍然存在以下的問題。

（1）規劃體系復雜，協調、制約機制不完善

公路規劃涉及國土、林業、農業、城市等多個方面，由于這些不同方面的規劃隸屬于不同的主管部門，造成公路網規劃與其他規劃相互交叉重疊，且這些規劃之間聯系和協調工作不夠，最終導致規劃體系內部互相矛盾。因為規劃的目標和等級直接決定規劃環評的類別和內容，規劃之間的不協調會導致規劃環評結論相互沖突，進而降低規劃環評有效性[3]。

與此同時，一些地方政府或交通建設管理單位環境保護意識薄弱，常看重公路建設帶來的短期效益而忽視長期影響，對規劃環評給出的結論和建議缺少重視，但此時環保部門僅僅擁有對公路網規劃環評的審查權而沒有決策權，專家審查意見也僅作規劃審批的參考依據，沒有形成完善有效的制約機制，從而導致規劃環評的效用降低[4]。

（2）規劃環評理論和方法體系未成熟

我國當前的規劃環評的理論和方法體系還不完善，公路網專項規劃技術導則也尚未出臺，難以形成有效支持。此外，公路網規劃環境影響評價中生態評價的定量分析還很薄弱，缺少合適的評價指標體系，在已開展的公路網規劃環評實例及相關的研究中，或者是借鑒公路網規劃方法提出定性評價，不能反映出公路網規劃所帶來的生態環境影響，或者是借鑒項目環評提出龐大的生態環境指標體系常常導致評價指標過細。有缺陷的評價方法必然會影響評價的準確性，從而致使預測結果不準確，在制定減緩措施時過于粗略，削弱了評價結論的說服力。

1.2 公路環境影響評價

我國的公路環境影響評價始于20世紀80年代。1987年交通部頒布了《交通建設項目的環境保護管理辦法（試行）》，標志著我國公路建設項目環境影響評價工作的開始。1990年，交通部又發布了《交通建設項目環境保護管理辦法》等規章，并制定了《公路建設項目環境影響評價規范（試行）》、《公路環境保護設計規范》、《公路綠化規范》等一批技術規范。《“十五”至2020年交通環保規劃》、《公路效能噪聲限值標準》、《公路交通行業“十五”至2010年環境保護規劃》、《公路交通行業環境保護投資界定》、《公路環境工程概預算編制辦法》、《公路環境保護設施驗收辦法》等一大批環境保護科研、規劃、規范和標準項目，為保證公路環境保護工作的落實提供了技術保障。目前，我國公路建設項目中已全面開展了環評工作，并且進行了大量的研究與實踐，一系列法律法規及技術導則的頒布也保證了公路環境影響評價工作具有科學性、先進性、實用性和規范性。

近年來，公路建設環境影響評價技術及方法在不斷改進及完善，對促進公路建設與環境協調持續發展起到了非常重要的作用，公路建設項目環境影響評價相關理論和技術研究成果也不斷出現。但是，目前我國公路建設項目環境影響評價工作還存在以下的問題。

（1）環評與工程設計結合不緊密

從預工可階段主要論證項目建設的必要性和經濟可行性，到工程可行性研究階段主要研究路線的走廊，初步設計階段基本確定路線方案，最后到施工圖設計拿出具體的設計圖紙，要經過多次審查和修訂，工程方案變更可能出現在任何一個環節中。由于公路工程設計（路線）方案的不斷調整或優化，環境敏感點變化幅度常常非常大，直接導致了環保工程變更等相應的環境管理問題。而實際工作中，大多數項目的環境影響評價由于受經費、時間、人力資源等因素的限制，往往是針對設計資料的“一次環境影響評價”，缺乏及時更新，從而削弱了環評對工程設計的指導作用[5]。

（2）環境影響評價措施執行力度不夠

許多項目建設者只是把環境影響評價工作視為項目開工建設的一道手續，只是為了得到一紙批復，而等項目開工建設后，由于業主及施工單位環境保護意識薄弱，對環境影響評價文件所要求的環保措施卻不予以徹底的執行，導致工程建設中的環境問題突出。

1.3 環境保護設計

我國建設項目環境管理的“三同時”原則自1973年在第一次全國環境保護會議中首次確立，《建設項目環境保護管理條例》使建設項目環境管理的“三同時”原則得到了有效地貫徹執行。為使“三同時”原則的源頭“同時設計”納入公路建設項目設計程序，我國在1998年制定了《公路環境保護設計規范（試行）》。2010年7月1日，交通運輸部對其進行了修訂后廢止了原規范，將《公路環境保護設計規范》作為公路工程行業標準。新規范從社會環境、生態環境、環境污染防治、綠化設計、水土保持及景觀設計6個方面論述以指導公路建設環境保護設計，對環保設計的規范化起到了重要作用。

目前，環境保護設計已成為公路設計中的專項內容，但是在編制與執行過程中仍存在以下一些缺陷。

（1）對環保設計重視程度不足

公路建設項目環境保護設計是解決公路建設與環境保護協調發展的重要途徑。通過環保設計能夠提出切實可行的措施和建議，最大程度上防止或減輕工程對環境的污染和對生態環境的破壞。但在實際工作中，一些業主和設計單位對環保措施實施及環保設計不夠重視，常常出現環保措施執行不力、環保設計不到位的現象，致使公路建設環境保護工作受到影響。

（2）缺少有經驗的環境保護設計人員

公路環境保護設計涉及面廣、內容多，近年來要求的標準越來越高，這就需要工程設計人員既要有很強的環境保護意識，又要具備環保、園林及美學等多方面的綜合知識，能夠結合項目所在地的具體情況，因地制宜，采用靈活多樣的設計手法，最大限度地將環境保護的理念應用到公路建設的每一個環節，綜合各種因素，對設計成果進行檢驗和修正，從而設計出體現環保意識的工程。目前公路設計單位普遍缺乏有經驗的環境保護設計人員，實現高技術的環保設計存在困難，在一定程度上降低了環保設計的要求。

（3）與相關學科的交流合作不夠密切

發達國家的公路工程設計常常涵蓋了環保、園林及美學等多個方面，盡量使得公路與周圍環境融為一體，最大限度減少公路建設對環境的影響。公路環保設計要求設計人員具有多方面的知識，也需要進行多學科合作，使得水土保持、景觀設計能夠在工程設計階段介入，從而更全面地完成公路建設環境保護工作，而我國在環保設計多學科交流方面與發達國家還存在一定差距。

2 公路項目建設期環境管理現狀及主要問題

公路建設項目建設期主要包括了施工準備、建設施工和竣工驗收三個階段的工作。在施工準備階段中環境管理的工作主要是項目施工組織設計環保部分編制，主要內容是根據工程施工組織設計內容，合理安排環境保護組織設計內容。在施工階段，公路項目環境監理是環境管理的主要工作，其主要內容包括環保達標監理、環保工程監理和環境監理的管理等。在項目竣工驗收階段，環境管理的主要工作是依據有關規定，進行公路建設項目環保設施竣工驗收和各項工程環保工作驗收，主要內容包括環境影響報告書回顧、環保措施及設施落實情況調查、環境影響調查等。通過建設期環境管理，能夠對公路施工中產生的環境問題實施有效管控。

2.1 公路施工組織設計

公路施工組織設計的環保部分，是施工組織設計的重要組成部分，它是準備、組織、指導施工和編制施工作業進行環境保護計劃的基本依據。公路施工組織設計中的環保部分要求工程在施工時不僅要符合質量、進度等方面的要求，還要符合施工中各個環節的環保要求，并有針對性地提出環境保護措施，將環境保護的技術方法借助施工方法體現在施工過程中，實現施工和環境保護的協調發展。

目前我國的公路建設在編制施工組織設計時，其中的環境保護內容和要求薄弱，因而施工中環境保護工作也相對薄弱，主要表現在以下方面：

（1）許多施工單位在編制施工組織設計的環保內容和要求時常常是照搬其他項目的內容，在選擇施工方案時對施工場地周邊的自然環境和社會環境條件考慮不足，缺乏針對性；（2）施工組織設計中的環保要求不能得到有效貫徹落實，同時施工過程中對于施工組織設計環保要求的監管較為薄弱，使得環保要求難以實現；（3）在時間進度安排方面，缺乏對環境保護工作時間要求的考慮，在布設施工平面圖時，對場地環境現狀和環保要求考慮不足。

2.2 施工期環境監理

我國以往的公路建設項目的環境管理重點在于環境影響評價和“三同時”的竣工驗收上面，對項目建設期的污染與防治監理較為薄弱[6]。針對建設項目施工期環境管理存在的問題，在2002年8月召開的全國建設項目環境管理工作會議上第一次明確提出，要加強建設項目的全過程監督管理，規范施工階段的環境管理，解決以往存在的“重審批，輕監管”問題。2002年10月國家環保總局、鐵道部、交通部等六部委聯合發布了《關于在重點建設項目中開展工程環境監理試點的通知》，要求進行環境監理試點。2004年交通部下發了《關于開展交通工程環境監理工作的通知》，決定在交通行業內廣泛開展工程環境監理工作，并作為工程監理的重要組成部分，納入工程監理管理體系。2007年交通部又下發了《關于在公路水運工程建設監理中增加施工安全監理和施工環保監理內容的通知》，要求在現有公路、水運工程監理組織體系框架下，將施工安全、環保融入監理職責。2012年全國環境保護工作會議提出要全面推進建設項目環境監理，推動了公路建設項目環境監理的落實。

雖然我國的公路建設已經廣泛開展了環境監理工作，但仍存在以下不足。

（1）環境監理法律法規不健全

在我國已有的環境法制建設中，對施工期的環境監理沒有做出具體規定，法律條款偏重于制定原則性的要求，缺乏技術方法的應用程序和可操作的法律條款，并且針對性不強。同時，在執法過程中也出現部分對于施工過程中的環境破壞行政執法不嚴、力度不夠的問題，導致一些施工單位只注重施工進度和質量，而用罰款為環保損害買單[7]。

（2）環境監理工作難以定量考核

目前環境監理開展工作主要是依據環境影響評價報告書及其批復文件中對工程環境保護工作的要求來執行，而缺乏工程環境監理的指南或規范以及考核指標與驗收、收費等標準，導致環境監理工作難以進行定量考核。同時，環境監理中各級管理部門和各參建單位的職責不明確，在工作的過程中會出現互相推諉的現象，不利于環境監理開展工作。

（3）環境監理對施工單位的約束力度不夠

工程環境監理主要依據環境影響報告書及其批復文件、初步設計文件等與建設單位簽訂環境監理合同，根據合同開展工作。但在實際工作中環境監理人員對施工單位缺乏有效的約束手段，難以依據合同條款對違規行為進行處理[8]。

（4）未形成環境監理專業化隊伍

目前公路建設項目的環境監理工作多由工程監理單位兼職進行。在這種環境監理組織機構模式下，一方面當工程與環境保護“沖突”時，多傾向于環境向工程讓步，將環境保護置于從屬地位，影響環境監理的執行。另一方面，由于環境監理的監理對象有其特殊性和專業性，一般的工程監理人員很難有效地承擔并完成環境監理工作，近年來在公路施工污染控制工程、聲屏障工程、綠化工程等的施工中所出現的問題也反映了建立專業化環境監理隊伍的迫切性。

（5）施工現場不具備環境監測條件

判斷施工過程中產生污水、噪聲等是否達到國家規定的排放標準需通過現場監測結果及數據分析來反映，開展環境監測是做好工程環境監理工作的一個必要條件，也是環境監理單位對施工單位進行約束的重要依據。我國目前的環境監理還沒有相應的技術裝備來進行保障，施工現場還不具備環境監測的條件[7]。

2.3 環境保護驗收

公路竣工環境保護驗收是保障公路降低環境影響的重要環節，通過實施環保達標驗收和環保工程驗收，可以有效解決公路施工遺留的環境問題，保障環保設施的運行效果，有效地避免出現新的環保“欠賬”[9]。

國家環保總局1994年下發了《建設項目環境保護設施竣工驗收規定》，該規定明確指出公路建設項目竣工后要進行環境保護措施的驗收。2001年在此基礎上進行修訂后國家環保總局下發了《建設項目竣工環境保護驗收管理辦法》，明確了建設項目除對環境保護設施進行驗收外，同時也應對環境管理措施的落實情況進行檢查和驗收，增加了環保驗收合格條件中有關環境管理和生態保護的內容。2010年，為規范公路建設項目竣工環境保護驗收工作，環保部制定了《建設項目竣工環境保護驗收技術規范 公路》，規定了公路建設項目竣工環境保護驗收調查總體要求、實施方案和調查報告的編制要求。

目前我國的公路建設項目竣工后已開展了全面的環境保護驗收，但在驗收過程中仍存在以下問題。

（1）施工期環境影響基礎資料不完整

公路建設項目施工期造成的環境影響是公路竣工環境保護驗收調查的組成部分，但目前公路建設項目的施工期環境監理過程中還有諸多弊端，如施工期環境監測數據、施工占地、開挖方、施工便道等對地表擾動情況和施工期水土流失情況等基礎資料不完整，造成公路建設項目竣工環境保護驗收調查中不能真實、確切地反映施工期的環境保護措施落實情況。

（2）未建立完善的環境監測指標體系

公路竣工環境保護驗收調查的內容涉及到區域生態環境調查、農業生態環境影響調查、水土保持調查、景觀影響調查、交通噪聲影響調查、水環境影響調查、大氣環境影響調查等，但是目前并沒有完整的指標體系來反映公路驗收調查狀況，因此也還沒有完整的環境監測指標體系來反映公路建設與環境系統之間的關系。

（3）缺乏與環評單位的信息交流

環境保護驗收的主要工作任務是驗證環境影響評價的預測結果，落實環境影響評價提出的環境保護措施。環境影響評價和環境保護驗收作為建設項目環境保護管理中的2個重要環節，環評單位與驗收調查單位之間應保持一定的信息交流。目前許多公路建設項目竣工環境保護驗收單位與環評單位缺乏信息交流溝通，有時不能及時解決驗收調查中存在的一些問題[10]。

3 對策與建議

3.1 建立健全環境保護體系與制度

健全的環境保護制度體系是進行環境管理的重要約束和保障，是對政府部門、企業和公眾行為規范管理的重要手段。我國目前的公路環境管理仍需進一步加強法制化建設：

（1）要加強對現有的公路建設相關環境管理法律、法規的系統清理，重點是對其中存在著矛盾、重疊和立法時欠缺考慮的部分及時進行修訂；

（2）要進一步完善公路環境管理機構建設，特別是要以法律形式確認各級各類環境管理機構的管轄分工、職權范圍和活動規范；

（3）要解決長期以來存在的執法監督手段薄弱問題，健全環境監管體制，提高監管能力，加大執法力度。

3.2 嚴格執行環境管理法律法規，實行全過程管理

公路建設各階段的環境管理工作各有側重，環環相扣，每一環節的缺失和不到位都可能帶來難以彌補的環境問題。應依據環境保護的法規和政策，要求建設項目從建議開始到決策、實施、使用和維護的全過程中，開展組織、計劃、協調和控制，最終達成環境目標[11]。在全過程管理的同時，每一環節在執行工作中并不是分立的。比如，環境影響評價應隨著工程不斷地調整，對防治污染和防止生態破壞的措施進行不斷的修正。如果管理不到位，建設單位僅把環評當成一道通關的手續，拿到批文則萬事大吉，就會直接影響施工建設過程中環保措施的落實。再比如環境監理和竣工環保驗收在管理中的漏洞也會使環評中的環境保護措施大打折扣。因此，須嚴格執行環境管理的相關法律法規，并且加強各環節之間的聯系，使環境管理成為一個有機的整體，提高環境管理效率和有效性。

3.3 完善現有技術和規范，實行標準化作業

我國現有的公路環境管理技術和規范還有許多不成熟之處，應逐步完善規劃環評和環境影響后評價的理論和方法體系，研究制定公路網專項規劃技術導則及環境影響后評價技術導則；針對環境影響評價、竣工環保驗收中生態影響定量分析的薄弱環節，建立適宜的評價指標體系，增強評價的科學性。與此同時，完善各環境管理環節現有技術規范的不足之處，加強高校及科研院所在這方面的研究投入。

3.4 培養專業人才，加強環境管理隊伍建設

目前，在公路建設的環境管理中如規劃、設計、監理等環節，依然缺少環境保護方面有經驗的專業人員，應對相關人員加強培訓，建立并逐步完善培訓和考試制度，做到人員持證上崗，并且專業搭配科學合理，逐漸形成一套切實可行的資質認證辦法，做到責權監管到位。

3.5 建立激勵機制，增加環境保護資金投入

隨著我國公路建設的快速發展，環境保護工作也備受關注，環保投資也逐步增加。但是與環保對投入的需求相比，我國公路建設環保投入依然不足。因而，建議建立激勵機制，如環保投入達到一定比例可享受稅收優惠、信貸支持、補貼等優惠政策，以保證環保資金的投入；同時支持和鼓勵各級部門積極籌集和落實交通運輸環境保護建設資金，加大交通環保科研資金投入，探索環保資金直補制度，確保交通環保設施運行維護資金和環保管理工作經費。

3.6 加大宣傳力度，增強從業人員環境保護意識

在公路建設中，提高公路相關從業人員的環境知識、環保思想和文化意識，是提高公路建設環保工作水平的基本保障，做到業主重視環保、施工人員積極配合、沿線居民共同監督，環境管理工作將事半功倍。對于業主，可利用發放宣傳冊等方式，宣傳公路環境與環保新形勢、新任務，開展環保講座，深入剖析環境保護對于公路運行的重要意義，消除業主對環境保護的錯誤認識，增加其重視程度。對于施工單位，可在工程開工前，聘請有關專家分別組織施工單位管理人員和技術人員開展環保知識培訓。各施工單位根據國家和交通運輸部的相關規定編印《施工期管理人員環保手冊》、《施工期施工人員環保手冊》等資料，對進場的施工人員進行不同層次的培訓，提高參建人員環保意識，明確環保工作的意義和具體要求。同時，要求施工單位在沿線樹立環保宣傳內容直觀、生動、形象的標語牌，既起到宣傳教育作用，又寓含警示意義。對于沿線居民，可通過居委會、村委會等組織積極引導公眾參與環保事業，配合環境執法，調動全民參與保護環境的熱情，維護自身權益，形成全社會監督違法行為的強大震懾力。

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