我國農業科技人才隊伍建設的政策效應與基本對策

趙澤洪，全 薇

（重慶大學公共管理學院，重慶400030）

農業科技人才是指受過專門教育和職業培訓，掌握農業行業的某一專業知識和技能，專門從事農業科研、教育、推廣服務等專業性工作的人員[1]。我國這方面的人員目前已達到60多萬，隨著城鄉一體化進程和農業產業的現代化轉型，農業科技人才還會增加。這支龐大隊伍的建設需要公共政策的宏觀調控做保障。然而學界對農科人才政策的研究多集中在直接的農科人才政策上，政策視野較為狹窄，難以真正顯示人才政策效應。為此，研究農科人才的政策保障效應，必須在更廣闊的的政策視野中去探尋，通過政策環境與政策體系，并透過各類政策的多重效應，才能透視農科人才政策的多重保障效應。

1 公共政策對農科人才隊伍建設的保障效應

公共政策對農業科技人才隊伍建設的保障效應主要體現在宏觀調控效應、整體推進效應和分層實施效應三個方面。公共政策保障效應的大與小、強與弱，都與這三方面的效應有著密切的關系。

1.1 從政策動力看公共政策的人才調控效應

政策動力指公共政策對人才隊伍建設的推動作用。農業科技人才隊伍建設屬于公共人力資源開發與管理，它的建設有著從內到外的三重動力（圖1）。

圖1 農科科技人才隊伍建設的三重動力

一是組織及個體的內在推動力，農科人才隊伍的建設其目的就是要調動農科組織和農科人才的積極性、創造性，以此保證農業科技的發展，這是農科人才隊伍建設的出發點和最終目的；二是人才市場的市場推動力，它給人才流動、人才調劑、人才發展更廣闊的的空間，在社會主義市場經濟中它是農科人才隊伍建設的活力所在；三是公共政策的政策推動力，它屬于人才隊伍建設的頂層設計，規定了農科人才隊伍建設的發展方向、戰略規劃，并可以克服市場調劑帶來的人才分布不均等市場缺陷，發揮人才隊伍建設中的區域性乃至全國性的宏觀調控效應。鑒于農業的弱質性，農科人才發展的滯后性，這種政策推動力對于農科人才隊伍的發展是十分重要的。

1.2 從政策體系看公共政策的整體推進效應

公共政策對人才的宏觀調控效應是在一定政策體系的整體推動下實現的。政策體系可以分為根本性政策、基礎性政策、專項性政策和地方性政策四種類型的系統組合（圖2）。

政策體系的構架：一是指導性政策，這是黨對農業科技及科技人才的綱領性文件，如黨的代表大會公報，歷年的中央一號文件中涉及農科人才的內容。這些綱領性文件奠定了農業科技人才隊伍建設的基礎，夯實了農科人才發展的平臺，規定了農科人才隊伍建設發展的方向，對其他人才政策都具有指導意義；二是戰略性政策，這是政府主管部門對農科人才發展的計劃與規劃，如農業部制定的“農村實用人才和農業科技人才隊伍建設中長期規劃”，這些規劃明確規定了一定時期農科人才隊伍建設的目標、任務，具體體現了公共政策的人才宏觀調控效應；三是專項性政策，包括了專門的人才激勵政策、人才培育政策等。這些政策是對農科人才隊伍某一方面建設的落實與強化；四是地方性政策，即地方政府根據中央政策和地方實際所制定的區域農科人才規劃、人才激勵、人才培育等相關政策，它是國家政策的具體落實，是政策體系的重要組成部分。

圖2 農業科技人才政策整體效應模式

上述四種類型的政策有相互聯系、互為依存的關系，它們共同構成農業科技人才隊伍建設的政策框架和政策鏈。這一政策鏈從中央指導性政策出發，經戰略性政策、專項性政策再到地方性政策而構成循環。其中，指導性政策和戰略性政策起著政策規定性作用，規定了專項性政策、地方性政策的政策走向，而專項性政策和地方性政策起政策配套和政策落實的作用。公共政策的人才保障作用就是通過各類型政策的集合作用達到對農業科技人才隊伍建設的整體推進效應的。

1.3 從政策功能看各類政策的分層實施效應

根本性政策的主要功能在農科人才政策中起到的是頂層設計作用。它集中體現在中央關于農業問題的“一號”文件上，這些綱領性文件規定了農業科技人才的基本政策走向。以近十年“中央一號”文件為例，2005—2009年的“中央一號”文件關于農業科技的論述重點在農科體制改革上，還處于開拓人才環境，打造人才平臺的階段；2010—2013年的“中央一號”文件開始明確論述到了農業科技人才上。如2010年的“提高農科創新能力，培養農科領軍人物”，2011年的“加強水利隊伍建設，引進、培養各類人才”，2012年的“加快培養農科人才，推進杰出人才培養計劃”，2013年的“強化科技推廣服務,建立服務示范基地”，都具體涉及到了農科人才。2014年的“深化農科體制改革，推廣國家科技報告制度”，又再次集中到了體制改革上。這為農業科技人才隊伍建設指明了發展方向。

戰略性政策的功能涉及到人才戰略規劃，對人才隊伍建設起具體的指導作用。2011年，由中央組織部、農業部等部門聯合制定的《農村實用人才和農業科技人才隊伍建設中長期規劃(2010—2020年)頒布。這是我國建國以來第一部農業科技人才戰略規劃，是我國實施人才強農戰略的總體規劃。該規劃確立了“政府主導、服務發展、統籌兼顧、因地制宜”的農科人才發展基本原則，明確了“擴大人才規模、改善人才結構、優化人才環境和發揮人才作用”的人才發展目標。在農科人才規模上規劃從2008年的62.6萬增至2015年的68萬，2020年要達到70萬。在人才結構上計劃大幅度提高農科人才隊伍的研究生學歷比例和大專以上學歷比例。在人才建設重點上提出了“突出培養農業科研人才、大力培養農業技術推廣人才”的任務。

專項性政策的功能就是對總體人才政策若干方面分別進行專門的政策布置或政策落實。如農業部在2006年頒布的《農業專業技術人才知識更新工程（“653工程”）實施辦法》，2007年設立的“中華農業英才獎”，2011年出臺的《現代農業人才支撐計劃》和《關于加快青年農業科技人才隊伍建設的意見》等，這些專項性政策對人才培育、人才激勵以及對農業推廣人才、農科青年人才的培育都做出了比較詳盡的、專門的規定，發揮了人才的政策激勵與政策培育效應。

地方性政策的功能是貫徹執行國家政策，保證農科人才政策的區域性效應。例如國家的農科人才中長期規劃頒布后，各省市也相繼頒布了適應于本地區的地方農科人才規劃，為本地區農科人才的發展做出了布局。

2 農科人才隊伍建設中的政策效應弱化現象分析

現行公共政策對農業科技人才隊伍建設總體上能起到較好的政策保障作用，但分層或分類分析，現行政策還存在一些問題，表現在政策效應上就是政策效應弱化現象比較明顯，這種弱化效應分別體現在政策環境、政策體系、政策周期和政策結果上。

2.1 農科人才政策環境中的政策抵消效應

所謂政策抵消效應，即同樣的公共政策，在不同的政策環境中其政策效應是不同的，農業的弱質性會部分抵消公共政策的效應。在公共政策分析中，政策環境指公共政策內、外生態環境的總和，按照系統論的觀點：凡是影響政策存在、發展及其變化的因素皆構成政策環境，包括自然環境和社會環境兩大部分[2]。這屬于廣義的政策環境，狹義的政策環境又叫政策內在環境，指政策作用范圍所構成的環境。農科人才政策的內在環境就是農業這一特殊行業，它自身的強弱直接影響到公共政策的效應。

農科人才政策環境中最突出的政策抵消效應來自農業的弱質性。所謂農業的弱質性，即農業與生俱來的、相對于國民經濟中其它產業的不利秉性。農業產業的本質是經濟再生產與自然再生產相交織的過程，農業的本質特點決定了農業弱質性[3]。農村的弱質性將對農業經濟和農業科技產生直接影響。農業生產與其他行業比較，一是周期較長，供給調整常常滯后于市場；二是資本周轉較慢，投資回報率相對較低；三是風險較大，同時承受自然風險、市場風險兩類風險。農業的弱質性決定了農業科技上的弱勢性，一是農業科技也受到自然風險等不確定性因素影響，風險性較大；二是研發、推廣的周期較長，一旦失敗則需要一個新的周期；三是條件相對艱苦，多數農科項目都要長期深入到田間地頭才能有所成果。

農業的弱質性導致農業科技的相對落后，使農業缺乏行業間的人才競爭力，農業科技相對于其他行業的科技來說難以形成人才聚集的良好平臺，這在一定程度上會削弱人才政策效應的強度。我國農業科技人才政策難以打造具有吸引力的農科人才高地，原因就在于此。

2.2 農科人才政策體系中的政策短板效應

所謂政策短板效應，就是政策體系中的功能相對較弱，政策效應相對較差的那類政策，它的存在將影響政策體系的整體功能發揮，從而削弱人才政策本身應該具有的效應。

從農科人才政策體系來看，目前功能相對較弱是地方性政策。其表現在：一是地方政策的被動性。本來國家政策與地方政策應該是互動的，地方政策應該在國家政策的目標與精神下有所創新。政策創新最根本的是創造性地貫徹落實中央的大政方針，創造性地制定實施具有區域特色的地方政策[4]。但是地方政府有關農科人才的政策基本都是被動復制國家政策，創新性的較少。例如各地農業人才規劃基本上都是在國家農業人才規劃出臺后才制定的，而各地制定的人才規劃一般都沒超出國家人才規劃的框架。二是地方政策的差異性，即與國家政策存在著一定的政策落差，比如在農科領軍人物的引進、農科青年人才的培養、農科推廣人才的發展上，很多地方政策與國家政策相比都有一定差距，這在西部地區更為明顯。三是地方政策的不平衡性，即地區之間的政策不平衡。經濟相對落后的地方更需要農業科技人才，但受經濟的制約其人才優惠政策往往不如經濟發達地區。

2.3 農科人才政策周期中的政策遞減效應

所謂政策遞減效應，即公共政策從制定、執行到最終落實的政策周期中存在著政策走樣、政策變通等問題，使公共政策的效力逐漸減弱。在政策周期中，政策制定產生的效應是一種政策期待效應，是政策主體對政策未來效應的一種預期；政策執行產生的是一種政策動態效應，它會在執行過程中因各種因素的變化而變化；政策落實產生的是一種政策實際效應，它是政策評估的重要依據。從期待效應、動態效應到實際效應這一政策周期中，初始的政策期待效應有時與最終的政策實際效應有相當的差距。

政策遞減效應在農科人才政策中尤為明顯。農科人才政策在執行過程中分為縱橫兩條相互關聯的政策鏈條。縱向的政策鏈是從中央到地方。國家政策需要各級地方政府的貫徹執行，也需要各地區的地方政策配套，在政策下移的過程中各地區的政策理解力、執行力是不一樣的，而最需要農業科技人才的中西部地區，政策移位現象卻比東部發達地區更顯著，政策遞減效應也就更加突出。橫向的政策鏈涉及同一層次不同政府部門的相關政策。農業科技人才方面的政策除了農業部外，還涉及到教育、人社、財政等諸多部門。以農業科技投入為例，早在上世紀80年代中期，世界各國農業科研投資占農業增加值的比重的平均值約為1%，發達國家一般為2%，北美國家則高達3%，相比之下，在1999—2008年的十年間，我國農業科技投入強度始終未突破0.45%[5]，農業科技投入不足勢必影響農業科技及其人才的發展。因此，沒有強有力的農業科技投入作支撐，農科人才政策的實際效應將大打折扣。同樣，政策執行過程中的信息機制、監督機制、反饋機制不配套，也將人才政策的效應遞減。

2.4 農科人才政策對象中的政策乏力效應

公共政策的力度一方面來自政策本身，另一方面來自政策所作用的對象。所謂政策乏力效應，即由于政策所作用的對象相對弱勢，導致政策沒能發揮出應有的效應。我國農科人才隊伍的相對弱勢主要體現在人才規模和人才結構兩個方面。

從人才規模來看我國農科人才隊伍不僅總量不足，而且單位數量也不夠。資料顯示我國每百畝耕地平均擁有科技人員，中國為0.049名，美國為1名；每萬名農業人口擁有農業科技人員，中國為6名，日本100名，荷蘭200名；全國農村所擁有的農業科技人才數量僅占農業勞動力總數的0.64%。發達國家農業技術推廣人才與農業人口之比為1∶100，而我國為1∶1200[6]。雖然我國農業科技貢獻率由上世紀70年代的27%提高到目前的42%，但是與發達國家的70%-80%仍有較大差距[7]。

從人才結構上看，我國農科人才結構也長期不合理。表現為：在農林院校中從事教學與科研的人員為46576名，研究與發展人員為19412名，成果應用及科技服務人員為3627人[8]。學歷結構中，中專學歷人數比例最大為40.65%，研究生為0.68%。中央、省級研究生占同級比例較高，分別為18.47%、2.15%[6]。年齡結構上，年齡斷層現象普遍存在，科技力量主要集中在30-40歲之間，占總數的42.7%，年齡梯次缺乏連續性。在職稱結構上，高、中、初級農業科研人員比例分別為24.4%、30.8%和23.9%（表1），三者比例欠合理，為1:1.26:0.98，呈棗核型乃至金字塔形[9]。

表1 中國農業科技人才結構

農科人才隊伍的相對弱勢性部分來自農業的弱質性，人才的市場調控作用也相對較小，對農科人才隊伍的數量和結構上的調控需要更多的政策傾斜，只有加大政策力度才能有效保持農科人才隊伍的良性發展。

3 強化農科人才政策保障效應的基本對策

針對農業科技人才政策的現存問題，可以按照由外部到內部，從宏觀到微觀的邏輯關系，即從政策環境、政策體系、政策執行和政策落實四個方面進一步強化農科人才隊伍的政策保障效應。

3.1 優化人才政策環境，利用政策外部效應

從政策環境看，農科人才隊伍建設不能只重視直接的農科人才，還必須重視政策的外部效應。所謂外部效應是借用經濟學的概念，是指一個經濟主體在自己的經濟活動中對他人產生了一種或有利或不利的影響。在公共政策中，外部性是公共政策的重要屬性，是表達政策影響的重要概念[10]。它是指一種政策在其實施過程中對其他政策產生的正面或負面影響。因此，政策外部效應也分為正外部效應和負外部效應。農科人才政策要重視并充分利用政策的正外部效應。其具體做法：①利用政策正外部效應，構筑農科人才高地。這種正外部效應，一方面表現在中央的農業政策上和國家人才規劃上，另一方面表現農業人才規劃上。如2014年中央一號文件所提出的推行農業領域國家科技報告制度，明晰和保護財政資助科研成果產權，創新成果轉化機制等舉措，國家人才規劃把農業人才列為國家重點發展的六大人才領域等，這些都有助于提升農業科技影響力，有利于構筑農業科技人才戰略高地。農科人才隊伍建設可以抓住人才發展的機遇，在優化人才環境，吸引優秀人才上實施大宣傳、大引進、大發展。②創造良好政策環境，加強“軟硬環境”建設。硬環境包括改善農業科技人才的工作條件、研究設備，提高農業高科技的基礎設施建設；軟環境主要是指完善相關法律法規，從立法的角度來確保農科人才的權利地位、工資福利以及知識產權的保護等，在社會保障上借鑒美國的補貼政策和日本的“普及津貼”政策，將農業科技人員的養老、失業、退休和其他獎勵性資金均由國家財政同一撥付，以此從根本上緩解農業科技人才的流失、確保人才的穩定性。

3.2 協調人才政策體系，發揮政策整體效應

從政策制定看，目前農業科技人才政策的頂層設計已基本成型，人才目標、人才原則等頂層要素比較清楚，人才規劃、人才調整的思路比較明確。現在需要的是體現頂層設計精神的基礎部分，即地方性政策能夠跟上，使農科人才政策體系的整體效應得以充分發揮。

發揮政策整體效應的具體做法，①彌補政策“短板”，強化地方政策。要鼓勵地方政府發揮人才政策上的積極性、主動性、創造性，制定出符合國家人才政策和本地人才實際的地方農科人才政策，尤其要加強西部地區的農科人才政策，使農業科技相對弱勢的地區具備人才發展的政策競爭力。②加強政策協調，形成政策互動。要避免不同層級、不同部門間的政策干擾、政策沖突，保證政策鏈條自上而下的連貫性，實現不同職能部門之間政策的協調性，防止因政策的過大差異性而導致的農業科技人才的不適應性。③實行利益協調，杜絕惡性競爭。政策協調的實質是利益協調，要防止因地區利益、部門利益出現的人才惡性競爭，尤其要杜絕因政策原因導致的惡性競爭。

3.3 加大政策執行力度，發揮政策遞增效應

從政策執行角度看，政策周期中出現的政策遞減效應較多出現在政策執行階段，主要表現為政策執行主體，即各級政府在政策執行過程中的政策敷衍、政策照搬、政策替換、政策附加、政策缺損等，而農科人才政策的執行問題更多地體現在政策敷衍和政策照搬上，即政策執行主體不認真執行人才政策和被動地執行人才政策。

加大政策執行力度需要從以下幾方面入手。①改變執行主體觀念，樹立政策服務意識。農科人才政策執行主體不是農科人才的管理者，而是服務者，只有樹立了政策服務意識，才能認真貫徹人才政策。農業科技人才很多都是常年奮戰在農業第一線，工作十分辛苦，政策執行主體要想農科人才之所想，急農科人才之所急，政策執行主體要充分利用政策，在農科人才對政策滿意的基礎上實現政策目標。②協調執行主管部門，改變多頭執行狀況。農業科技人才目前主要屬農業部管，同時組織部、教育部、人社部乃至地方政府也在參與管理，很容易形成多頭執行，從而容易使某些執行部門產生懈怠。為此要由農業部牽頭建立政策執行協調機構，在重大政策問題上可吸收農科人才代表參加，逐步形成“多元一體”的執行主體。③改革政策執行機制，實現政策遞增效應。要在農業科技人才的引進、招聘、選拔等涉及農科人才利益的問題上實行信息公開、社會監督，保證人才問題上的公開、公平、公正，使人才政策贏得人心，從而擴大人才政策的影響力。

3.4 擴大政策下行張力，注重政策實現效應

從政策結果看，農業科技人才政策效應最終還是要落實在實現效應上，也就是從最終結果來評價人才政策。農科人才政策的出發點和最終目的都是農科人才，這支隊伍建設的好壞是衡量農科人才政策的重要標準。鑒于農業科技人才隊伍在數量上和結構上的問題，以往農科人才政策的實現效應是不太理想的。為此，有必要擴大人才政策的下行張力，也就是把重點放在農業科技人才隊伍的建設上。

重視政策實現效應，①夯實人才基礎，重視人才規模效應。沒有數量就沒有質量，當前農科人才隊伍在規模上還不能滿足農業科技的發展，因此，相關政策首先要保障農業科技人員和農科推廣人員隊伍的穩定和壯大，保證農業科技人才規劃所提出的人才規模目標的實現。②調整人才分布，提升人才結構效應。人才結構的合理分布是人才隊伍建設的重要任務。鑒于農業科技人才隊伍的學歷結構、職稱結構都不太合理，尤其是與其他行業的科技人才相比差距較大，人才結構合理性的任務還任重道遠，需要公共政策在農業科技領軍人才、杰出人才、高技能人才的引進上給予政策支持。③促進人才發展，突出人才激勵效應。要建立科學合理的人才評價機制和激勵機制，設立專項獎勵基金，用于獎勵優秀人才、創新人才的獎勵，實行物質獎勵與精神獎勵相結合，最大限度地調動農科人才的積極性和創造性。④創新人才培養機制，彰顯人才培育效應。要實行政府引導，高校和培訓機構牽頭的多層次、多元化、多渠道的農科人才培養機制，永葆農業科技人才隊伍的可持續發展。

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