從62號令談原料藥出口歐盟

李曉雪 梁 毅

（中國藥科大學醫藥發展研究中心，江蘇南京210009）

0 引言

化學原料藥在我國醫藥制品出口額中所占比重最大，大宗化學原料藥更是我國醫藥出口的主力軍。我國《醫藥工業“十二五”發展規劃》中提到，我國醫藥出口持續快速增長，2010年，出口總額達到397億美元，“十一五”期間年均增長23.5%。我國作為世界最大化學原料藥出口國的地位得到進一步鞏固。而在未來幾年，隨著專利藥的到期及仿制藥市場的繁榮，將拉動仿制原料藥的需求，這將成為我國原料藥出口的機遇。

中國醫藥保健品進出口商會相關數據顯示，目前我國出口到歐盟的原料藥數量約占醫藥商品年出口量的25%左右，歐盟是我國原料藥貿易的主要市場之一，可以說歐盟出口政策情況的變化對我國醫藥出口影響是比較大的。為防止假藥流入正規銷售渠道，近年來，歐盟不斷提高藥品的進口門檻。2011年，歐盟對2001年的藥品管理法（2001/83/EU號指令）進行了較大修改，并于當年6月8日頒布了第2011/62/EU號指令（以下簡稱62號令）。

1 歐盟2011/62/EU號指令的有關內容

62號令的核心內容主要涉及藥品安全特性、藥品流通管理規范（GDP）、網絡銷售、活性物質（原料藥）和輔料4個方面。該指令自2013年7月2日起正式實施。歐盟相繼頒布配套文件《人用藥物活性物質生產監管框架評估實施辦法》、《關于人用藥物活性成分的GMP原則及指南授權法案》、《人用藥物活性物質進口書面證明格式草案》。

1.1 62號令關于原料藥的主要內容

62號令中最為核心的對中國影響最大的為加強對活性物質的監管。62號令加入的“條款46b”要求：

（1）成員國應采取適當的措施來確保在他們的領域內生產、進口和銷售的活性物質，包括用于出口的活性物質，符合GMP和GDP要求。

（2）活性物質只有滿足以下條件才可以被進口：

1）活性物質在符合GMP或至少等同于條款47第3段要求下生產；

2）活性物質有一份來自第3方出口國藥監部門的官方書面證明，包括：適用于出口產品的生產企業的GMP至少等同于條款47第3段下的要求（即歐盟GMP要求）；對生產企業實施定期、嚴格、透明的GMP檢查，包括定期檢查和飛行檢查，以確保對公眾健康的保護水平至少等同于歐盟的標準；第3方出口國應及時向歐盟通報違反GMP的案例（即建立預警機制）。

（3）如果出口國在條款111b所列的清單上（國別豁免名單），此條款不適用。

（4）當生產企業生產的出口用的活性物質已被成員國之一檢查，并且結果是符合條款47第3段規定的GMP指南和原則，此條款規定的要求可以被任何成員國在和委員會聯系過的條件下，且不超過GMP證書有效期內棄用。

1.2 條款解讀

能夠獲得豁免名單的國家，為已經和歐盟簽訂涵蓋活性物質生產的醫藥產品GMP的互認協議的國家（MRA）、人用藥物注冊技術要求國際協調會成員國（ICH）或國際藥品檢查合作成員國（PIC/S）。因我國不在豁免國家名單范圍內，所以要出具出口監管部門的書面證明，以此表明該進口商的藥品生產符合歐盟要求的標準。

根據歐盟頒發的“62號令”和“進口人用藥品活性物質的問答”可總結出以下不需出具書面證明的情況。

（1）不論是否獲得歐盟GMP認證，自2013年7月2日起，活性物質在進入歐盟市場時都需要提供書面證明。但獲得歐盟GMP認證的企業將享有一個例外，即歐盟指令在轉換為成員國法規時有一個例外條件，為了保證成員國的藥品可及性，成員國可以決定通過歐盟GMP且在證書有效期內的企業豁免，即該企業可省去出具出口國的書面證明。

（2）用于轉口、獸藥、以醫療器械類進入歐盟市場的產品的活性物質不需要提供書面證明。

（3）血液制品不需提供書面證明，但有藥理學、免疫學、代謝作用活性的血液制品衍生物屬于活性物質，需要提供書面證明。

（4）活性物質的起始原料、混有輔料的活性物質不需要提供書面證明。

（5）氯化鈉、VC、蔗糖等產品由于更多是用于食品行業，可作為膳食補充劑出口，不需提供書面證明。

2 我國原料藥出口歐盟現狀

2011年，中國共有對歐化學原料藥（活性物質）出口企業3833家，出口金額45億美元，藥用原料藥出口企業2400家，出口金額37億美元。據歐洲仿制藥協會估計，歐盟75%的原料藥來源于歐盟以外地區，其中約20%來自中國。據中國醫藥保健品進出口商會統計，2012年，我國醫藥企業共向歐洲藥品質量管理局（EDQM）提交CEP申請173份，較2011年同比增長34.1%，有效證書總數達到393份。我國現有原料藥生產企業中有400多個原料藥產品獲得國外的GMP認證，包括WHO、美國、歐盟、日本以及PIC/S組織成員等，有些企業的多個產品獲得認證。另據估計，我國獲得歐盟GMP認證的原料藥企業有80多家，其中不少企業還因為定期檢查中存在問題而被吊銷了認證。

3 62號令對我國的影響

3.1 政府方面

一方面，此次歐盟62號指令的實施加速了我國整治原料藥生產經營的進程，對原料藥出口歐盟出具證明文件也將從根本上凈化國際貿易購銷鏈條。某種程度上說，歐盟新指令也體現了對中國監管部門的藥品監管和執行技術標準的認可。事實上，出具證明文件的本質是，歐盟試圖通過國家信用手段凈化歐盟市場，提高進口產品的安全性。這也就意味著要求我國的藥監部門為企業的境外銷售提供擔保，相當于要為企業承擔責任。所以從另一方面看，對于我國監管部門來說也帶來了未來監管中亟待破解的難題。

3.1.1 基礎概念的不同

國際上原料藥是指具有生物活性的化學物質，即活性成分（AS）的概念，而不是我們通常所說的原料藥（API）的概念，我國也還沒有官方對此概念的定義。活性成分對應的產品范圍比原料藥對應的產品范圍廣泛。我國對于原料藥生產有著較為嚴格的監管，但是對于有些具有生物活性的化學物質，即活性成分AS，由于生產沒有按照原料藥監管，總會出現質量等問題。

從海關統計數據來看，在我國活性物質出口結構中，有相當一部分是化工企業生產的，由于未按藥品生產規范生產，其生產成本較低，質量難以保證，這類產品的出口不僅擾亂了出口市場秩序，同時也形成了安全隱患，被國外所詬病。國家藥品監管部門也曾努力推進原料藥企業GMP認證，但由于監管權限所限，化工企業未進行相關認證卻生產原料藥的情況仍大量存在。這部分產品在國際貿易中占據成本優勢，對規范原料藥出口造成一定沖擊。未來國家藥品監管部門可通過對該種情況不出具相關證明而限制其出口歐盟。

3.1.2 工作量增大

從出具書面證明的角度看，2011年，我國對歐出口原料報關批次約為76000單，涉及原料藥品種達900多個，每個報關批次可能涉及多個品種，要求我國監管部門對所有原料藥對歐出口企業根據歐盟GMP標準開展等效性監管，工作量是很大的。在這種情況下，監管部門只會對那些有藥品生產許可證并通過國內新版GMP認證的企業出具書面證明，而那些在國內沒有通過GMP認證的企業將面臨出口歐盟國家受阻的境地。

3.1.3 監管要求更為嚴格

出口歐盟的原料藥許多是通過轉口貿易完成的，按歐盟要求伴隨進口原料藥的書面確認應由生產原料藥的非歐盟國家頒發，即使該原料藥是通過另一個非歐盟國家進口。因此，文件防偽，確認其唯一性顯得特別重要。

3.2 企業方面

62號指令的實施，對于部分企業來說是機遇大于挑戰，一些希望走向國際化、進軍歐盟市場的企業，可以借此機會淘汰大量競爭力弱的對手。對相當一部分小企業，特別是連國內新版GMP認證都未通過的企業來說，出口歐盟市場的大門已經逐漸關閉。

盡管我國新版GMP標準與歐盟已經很接近，但由于我國企業的軟件管理水平還未完全與國際接軌，加之員工的培訓脫節，我國企業在接受外國政府機構和企業現場檢查時往往出現這樣和那樣的問題。目前中國還尚未與歐盟簽訂GMP雙邊互認協議，即使通過中國新版GMP認證的企業也不一定能順利通過歐盟的GMP現場檢查。因此，“至少相當于歐盟GMP的標準”對通過中國新版GMP的企業又提出了更高的要求。

4 應對62號令的措施

4.1 提高技術含量附加值

原料藥出口壁壘不斷提高，對原料藥傳統發展方式的限制將會越來越多。高能耗、高污染、低附加值的原料藥生產模式已經明顯不可持續。企業應通過技術創新，減少能源和資源耗費，向化學原料藥的產業鏈下游發展，提高出口商品的結構層次、技術含量和附加值。

4.2 嚴格實施GMP要求

隨著美國、歐盟和日本三方在藥品注冊程序和法規上的相互協調，歐盟在進口的原料藥注冊中逐步接近美國FDA的偏重現場GMP檢查的辦法，今后有可能對每一家提出認證的生產廠家進行現場的GMP檢查。因此，企業應在嚴格實施我國新版GMP基礎上，積極靠攏國外GMP認證。此外，前文已經介紹在62號令中獲得歐盟GMP認證的企業將享有一個例外，成員國可以決定通過歐盟GMP且在證書有效期內的企業豁免，即該企業可省去出具出口國的書面證明。

4.3 逐步走向國際技術互認

中國處于全球藥品產業鏈的最前端，中國原料藥管理關系到全球藥品安全體系建設。然而中國與西方國家的藥品管理體系差別很大，技術標準和GMP也缺少互認，如何協調中外藥品管理法規體系是擺在中外藥品管理機構面前的共同課題。我國監管部門應進一步完善藥品監管體系和執行技術標準。在整體上與國際市場加強溝通，在未來逐步走向國際技術互認。

5 結語

藥監部門對出口歐盟原料藥出具證明文件措施的實施，將對我國原料藥出口購銷供應鏈進行全面梳理，使之最終走向透明，這對于監管部門和企業來說都是一個挑戰。從長遠來看，此舉有利于凈化我國原料藥市場，增強我國原料藥的國際競爭力。歐盟進口門檻不斷提高實際上也促進中國企業自身的競爭力和議價能力的提高，原料藥企業需要積極提高自身水平，在國內GMP認證的基礎上，積極推進進入歐美市場的產品認證工作，滿足國內市場對更高水平醫藥產品的需求，同時以質優物美、價格合理的優勢開拓國際原料藥市場，提高產品附加值和出口產品的檔次水平。