我國征地制度的缺陷及成因分析

宋茂華

(1.湖北文理學院漢江研究院，湖北襄陽 441054;2.荊楚理工學院新農村科技學院，湖北荊門 448000)

我國征地制度的缺陷及成因分析

宋茂華1，2

(1.湖北文理學院漢江研究院，湖北襄陽 441054;2.荊楚理工學院新農村科技學院，湖北荊門 448000)

隨著工業化和城市化的加速，大量農村土地被征用。因征地引發的社會矛盾日益凸現。文章分析了我國征地制度存在的缺陷:征地行為不規范、土地資源浪費嚴重、征地補償標準低、土地收益分配不合理，以及造成征地制度缺陷的成因，并且提出了完善我國征地制度的對策、建議。

征地制度;農地產權;征地補償

快速的工業化和城市化進程加大了對建設用地的需求，導致大量農民承包地被征用，成為非農建設用地。隨著征地規模的擴大，因征地引發的社會矛盾日益凸現。據中央財經工作領導小組辦公室的調查統計，因征地問題引發的農村群體事件已經占全國農村群體性事件的65%以上，嚴重影響了農村社會的穩定(中財辦，2006)。矛盾的根源在于目前不合理的征地制度。現行的征地制度因為征地范圍過寬、補償標準偏低、征地程序缺失，嚴重損害了農民利益而為人所詬病。

一、征地制度的缺陷

(一)征地行為不規范

土地征用是政府為滿足公共利益的需要而依法強制取得他人土地財產權利并給予補償的行為。征用權是統治者在沒有征得土地所有者統一的情況下將財產用于公共利益目的的權力，是一種政府與生俱來的權力(Barlowe，1978)。為了確保國家為公共利益才行使征地權，各國對土地征用權的行使都有嚴格、詳細的規定。我國《憲法》、《土地管理法》規定，國家為了公共利益需要，可以征用農民土地，并且給予合理補償。但是，在我國的征地實踐中，由于對公共利益的范圍缺乏嚴格、規范的界定，相關的法律、法規對公共利益的表述模糊，導致“公共利益”和“非公共利益”缺乏明確的邊界，為政府濫用征地權大開方便之門，征地范圍從公共利益需要擴大到非公共利益需要的用地項目。并且在征地過程中，政府將以公共利益名義低價征得的土地以高價投放到商業用途，獲取巨額收益。巨額的土地轉讓收益激勵政府不斷擴大征地規模，最終造成政府征地行為失范、加劇土地征用過程的無序化狀態。

(二)土地資源浪費嚴重

由于征地補償標準嚴重低于土地真實價值，征地成本低，土地價格不能反映土地資源的稀缺程度，造成我國土地資源浪費嚴重。在我國耕地資源相對短缺的情況下，出現了大量的土地征而不用。

(三)征地補償標準低

《土地管理法》規定，征收土地的補償費用包括土地補償費、安置補助費、地上附著物費和青苗補助費，補償費和安置補助費的總和不得超過被征地年產值的30倍。但是，這一征地補償標準不合理表現在以下幾個方面:第一，征地補償費偏低。我國征地補償費嚴重偏低，并且實行一次性支付補償費的方法，沒有考慮物價上漲等因素對被征地農戶生活帶來的影響，無法保證農戶土地被征收后生活水平不下降;征地補償費低還導致用地成本低，土地價格不能反映我國土地資源的稀缺程度，帶來土地資源的粗放利用和浪費現象嚴重;第二，征地補償費計算方法不科學。征用耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。土地補償費通常按照被征土地原用途前三年平均年產值最高不超過30倍計算，這種計算方法沒有考慮到土地的利用方式、種植制度、種植作物的類型以及土地專用后的市場價值，沒有充分考慮土地的生產要素功能、社會保障功能等給農民帶來的利益。

(四)土地收益分配不合理

土地征用過程中土地收益分配不合理表現在以下兩個方面:第一，征地補償費分配不合理，農民獲得的比例偏低。據統計，在我國征地補償費用分配中，農民只得5～10%，村集體得25～30%，縣、鄉(鎮)得60～70%(經濟體制改革動態跟蹤與改革建議課題組，2010);第二，農地轉為非農用地后土地增值收益分配不合理。土地價值是由土地未來收益的凈現值決定，土地收益又取決于土地的用途，農用地轉為非農建設用地，會帶來土地收益的增加，發生土地增值。王小映(2006)等將農地轉用產生的土地增值分為兩部分:一部分是在土地征收環節政府以稅費形式取得的土地增值收益，即初次增值;另一部分是在土地供應環節政府通過用地者支付的土地受讓價款或者土地出讓金取得的土地增值收益，即二次增值。根據王小映等人的統計，政府稅費收入即初次增值收益占當地平均土地取得價格的比例，東、中、西部地區分別為48.5%、41.9%、35.8%;二次增值收益中，每平方米土地增值收益，東、中、西部地區分別為149.8元、123.6元、75.2元，占土地供應價格的比例分別為69.2%、73.2%、55.6%;而政府獲得的二次增值收益占比，東、中、西部地區分別為74.4%、74.5%、26.6%(王小映，2006)，剩下部分為開發商獲得。可見，巨大的土地增值收益被各級政府以各種稅、費的形式獲取，剩下部分被政府和開發商獲得，農民和村集體無法分享農地轉用的巨額增值收益。

(五)征地程序缺失

程序公正是結果公平的制度保障。征地過程中農民缺乏必要的知情權、參與權和抗訴權(國務院發展研究中心課題組，2009)。我國征地制度的實踐表明，政府征地程序缺失，在土地利用規劃、公共利益確認、制定征地補償標準時，未能廣泛聽取被征地農民和農村集體經濟組織的意見，農民缺乏參與征地過程的渠道，導致公共利益的審查、征地補償標準的制定，都是由政府單方面決定。根據國務院發展研究中心中國土地政策綜合改革課題組的調查資料表明，征地補償方案確定過程中，只有22.4%的農戶表示當地政府和村委會人員開會并且上門征求過意見;21.5%的農戶表示僅僅開會聽取意見;48.1%的農戶表示征地前沒有聽取意見;8%的農戶表示“不了解當時情況”。在征地過程中，32.2%的家庭積極參加相關村民代表大會并表達意見，39.7%的家庭沒有參加但委托別人參加，19.7%的家庭表示沒有召開會議(國務院發展研究中心中國土地政策綜合改革課題組，2006)。

二、現行征地制度缺陷的原因分析

(一)農地產權殘缺

第一，農地所有權缺乏法律保障。農村集體所有的土地只有用于農業用途時，其土地權益才會得到國家法律、法規的保護;如果農地一旦改變用途，則農地的所有權就由村集體轉移到國家，農民自動喪失集體土地的所有權。由于土地所有權主體的變化，土地改變用途產生的巨額增值收益與農地的原始所有者無關，農民或村集體不能獲取農地改變用途的增值收益。第二，農地使用權受到嚴格限制。我國《農村土地承包法》規定，農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地，但是，《農村土地承包法》同時規定，承包方“不得改變土地的農業用途，不得用于非農建設”。這項規定將農民的承包地用途限制在農業，農民沒有將集體土地使用權流向收益更高的非農用途的權益，農民獲取的土地收益僅限于農業用途的收益。因此，政府以土地農業用途產生的收益制定征地補償標準就有了法理依據。這是導致農民不能分享土地增值收益的重要原因之一。第三，農地的轉讓權受到限制。在工業化和城市化的過程中，農地的產權主體能夠在多大程度上分享農地轉為他用引起的增值，是由農地產權制度——特別是農地權利的轉讓制度決定的(周其仁，2004)。《農村土地經營權流轉管理辦法》規定，“農村土地承包經營權流轉應當在堅持農戶家庭承包經營制度和穩定農村土地承包關系的基礎上，遵循平等協商、依法、自愿、有償的原則”、“受讓方應當依照有關法律、法規的規定保護土地，禁止改變流轉土地的農業用途”、“受讓方應當具有農業經營能力”。現行的法律、法規將農民擁有的農地轉讓權限定在農業用途，要求農地流轉承擔穩定農村土地承包關系等政治責任，并且對受讓方的資格進行了明確的限制，使得農民的承包地不能流向效率更高的領域，妨礙了農民最大化土地轉讓收益權利的實現。如果農地改變農業用途，流向收益更高的工業、商業等領域，承包農戶的農地轉讓權就不再得到法律的保護。《土地管理法》規定，農地轉為非農建設用地，必須經過政府征收環節，將農民集體所有的土地變為國家所有，再由政府以協議轉讓、“招拍掛”等形式出讓國有土地使用權，農民沒有買賣自己土地的權力。這一制度安排要求農地專為非農建設用地必須以土地國有化為基礎，國家征用是農地轉為非農建設用地的唯一合法途徑，政府成為農地轉讓一級市場唯一合法主體。政府的壟斷地位和擁有的行政強制力使政府可以排斥市場機制配置土地資源，壓低土地價格，降低征地補償標準，將農民承包地的產權租金變為行政權力租金。

(二)政府征地行為不受約束

征地權是政府與生俱來的權力。我國《憲法》規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。但是，由于缺乏一套科學的關于土地征收行為的監督約束制度體系，對公共利益的界定也缺乏一套嚴格、合理的標準，政府手中掌握了巨大的自由裁量權，而農地的所有者村集體和使用者農戶被排斥在征地過程之外，農民的知情權、參與權、決策權和異議權被剝奪，因此，征地范圍的確定、征地項目是否符合公共利益屬性以及征地補償標準的確定、補償費的發放，全憑政府部門說了算。最終必將導致政府征地權的濫用和政府征地行為失范。

(三)現行征地制度承載著為我國工業化和城市化提供資金和廉價土地、推進城市化進程的特殊社會功能

現行征地制度的首要功能是為我國快速城市化提供所需要的土地。我國正處在工業化和城市化快速發展的時期，對土地的需求急劇增加。城市化的過程也就是大量農地非農化的過程。如果沒有現行征地制度的建設用地供應功能，我國超常規城市化建設是難以獲得足夠的建設用地的。征地范圍過寬問題的出現，正是與現行征地制度承載的為快速城市化提供建設用地的社會功能息息相關。不僅如此，我國現行征地制度為地方政府承擔起了為地方政府積累城市建設資金的責任，是地方土地財政的重要制度基石。蔣省三、劉守英對東、中、西部數省的調研發現，房地產稅和建筑業稅增長最快，是地方政府財政預算內收入的主體，而這兩項稅收的增長與城市化的迅速擴張和農地轉為非農用地相伴而生，從1952～2002年，農民向社會無償貢獻的土地收益位51 535億元(黨國英，2005);然而，補償標準過低問題的出現與農地承擔的此項社會功能息息相關。1994年分稅制改革后，各級政府財權和事權嚴重不對稱，財權上收，事權下放，地方政府面臨資金不足的窘境。為了籌集到足夠的城市建設資金，地方政府必然會壓低征地補償標準，以獲取更大的土地轉讓差額收益，從而導致過低的征地補償標準。地方政府獲取的巨額土地轉讓收益和農民獲得的過低征地補償是一枚硬幣的兩面。

三、對策和建議

(一)尊重農民擁有的農地用益物權，建立與此相適應的征地補償制度

經過近30年的改革，我國基本形成了“兩權分離”的城鄉土地制度。國家土地所有權和集體土地所有權是我國土地公有制得以實現的兩個基本法律制度(靳相木，2008)，在保持國家土地所有權和集體土地所有權的同時，發展出土地承包經營權、宅基地使用權等土地用益物權。征地制度改革必須遵守著兩個基本法律制度，正視設立于農村集體所有土地之上的土地用益物權，尊重和保護農民擁有的承包地用益物權，在國家征收農民土地時，土地用益物權必須成為土地征用權的標的，讓土地承包經營權人成為土地征用之相對人并且享有相關權利，并且在用益物權制度的基礎上界定農村集體所有土地上農民擁有的權利，確定征地補償的標準。因此，未來征地制度改革的重點應該從單純“提高征地補償標準”向“尊重農民的土地物權”轉變，因為任何單純提高征地補償標準、剝奪農民獲取土地增值收益的征地補償，都缺乏對農民土地用益物權這一權利的保護。根據用益物權的基本原理，所有人一旦為非所有人在其所有物上設立了用益物權，除期限屆滿和用益物權人違反物權契約的情形外，所有人是不能收回用益物權的。農村土地征收是政府運用公共權力強制消滅設立于集體土地上的用益物權，因此應該給予土地被征收農民因失去用益物權而蒙受的損失;并且農地征收帶來土地用途的改變，引起土地市場價價值的提高，而土地市場價值提高，部分來源于農民放棄農地用益物權的代價。因此，征地制度改革應該確保農地用益物權主體獲取土地增值收益、參與征地決策的權利，以維護農民的土地權益。

(二)建立城鄉一體化的土地市場

打破政府對土地一級市場的壟斷，建立農村集體建設用地直接進入土地一級市場的機制，允許符合土地利用總體規劃的農村集體建設用地直接進入市場流通;取消對農民土地產權交易特別是土地流轉的不合理限制，賦予農戶土地承包經營權合法流轉的權利，明確規定農戶有將自己的承包地向非農用途流轉的權利，探索土地承包經營權出租、抵押、入股等土地流轉方式，促進農民土地承包經營權合理流動;建立“同地、同價、同權”的城市國有土地和農村集體土地使用制度，盡量縮小城市國有建設用地和農村集體建設用地之間的價格差額;建立和完善農村土地確權、登記和頒證制度，依法保障農民的土地權利;建設包括咨詢、代理、土地價格評估、仲裁等土地流轉中介服務，為建立城鄉一體化的土地市場提供制度保障。

(三)嚴格區分公益性與非公益性征地

將政府的征地權嚴格限定在公益性范圍內，嚴格界定公益性目的的范圍，借鑒國外關于“公共利益”界定的經驗，合理確定我國的公共利益內涵，限制政府征地權利的濫用;對于非公共利益的征地，必須引入市場機制，由用地單位按照土地的市場價格直接從農民手中購買;逐步完善土地交易市場，建立農村土地價格發現機制;法律必須保障農民有平等參與土地交易談判的權利，確保農民能夠分享農地轉用之后的增值收益。

(四)完善征地程序，規范政府征地行為

確保農民的知情權、參與權和表達異議的權利。農民作為農村集體土地的所有者(作為村集體經濟組織的成員而享有農地所有權)、承包地的使用者，擁有對自己土地使用用途轉換的知情權、參與權和決策權，因此，必須改革現行征地制度，確保農民的知情權、參與權和表達異議的權利實現。第一，建立完整的征地方案確定、聽證和評議程序;第二，建立征地方案審核程序;確定征地審核機關，行使對征地范圍的確定、征地目的是否符合公共利益用途等進行審核的權利;第三，完善征地實施程序;征地補償標準的確定、補償額度、補償范圍和補償費分配等的決定，必須有農民代表參加，建立征地補償聽證制度，賦予農民代表異議權。

［1］巴澤爾.產權的經濟分析［M］.上海:上海人民出版社，上海三聯書店，2003.

［2］王小映，賀明玉，高永.我國農地轉用中的土地收益分配實證研究——基于昆山、桐城、新都三地的抽樣調查分析［J］.管理世界，2006，(5):62-68.

［3］周其仁.農地產權與征地制度——中國城市化面臨的重大選擇［J］.經濟學，2004，(1):193-210.

［4］冀縣卿，錢忠好.中國農業增長的源泉:基于農地產權結構視角的分析［J］.管理世界，2010，(11):68-75，187-188.

［5］曲福田，高艷梅，姜海.我國土地管理政策:理論命題與機制轉變［J］.管理世界，2005，(4):40-47.

［6］陳標金，李大勝.征地補償標準與失地農民的利益保護［J］.華中農業大學學報(社會科學版)，2007，(4):46-49.

［7］陳瑩，譚術魁，張安祿.公益性、非公益性土地征收補償的差異性研究——基于湖北省4市54村543戶農戶問卷和83個征收案例的實證［J］.管理世界，2009，(10):72-79.

F301

A

1672-0768(2014)01-0030-04

2014-01-08

湖北省哲學社會科學項目(2013172);湖北省教育廳人文社會科學研究項目(13D110);湖北省高校人文社會科學研究基地湖北文理學院鄂北區域發展研究中心項目。

宋茂華(1969-)，男，湖北荊門人，湖北文理學院漢江研究院教授，荊楚理工學院新農村科技學院特聘教授，管理學博士，研究方向:農村組織與制度。

［責任編輯:盧紅學］