南昌創新城市管理的實踐與探索
——以“啄木鳥行動”為例

溫江斌

（南昌社會科學院，江西 南昌 330038）

城市管理是城市經濟和社會發展的重要組成部分，是加快城市化進程和建設現代化城市的重要保障。江西南昌市自2011年5月開展的啄木鳥行動以來，通過市民參與、媒體曝光、政府問責等方式，探索出城市管理新路徑，在眾多的城市管理中具有典型意義，其理論價值與實踐方向都值得我們深入把握和思考。

一、南昌“啄木鳥行動”的基本做法

2011年贛臺經貿合作研討會、泛珠三角區域合作與發展論壇暨經貿洽談會、全國第七屆城市運動會和世界低碳與生態經濟大會等活動相繼在南昌召開，各方希望進一步提升南昌城市形象的愿望強烈，為此在南昌市市委書記王文濤的倡導下，“啄木鳥行動”應運而生。“啄木鳥行動”是對城市管理中群眾意見多、呼聲高的問題，通過市民參與、媒體曝光、政府問責，以“啄木鳥”的“啄”和“鉆”精神，推進城市管理問題的解決，其實質是南昌提升城市管理水平的載體和渠道。自開展以來，全市上下大力推行和推進，通過媒體找、行政抓、群眾評等手段，城市弊病和機關陋習得到較快改變，許多與市民生活息息相關的問題得到快速解決。兩年多來，南昌城市面貌發生巨大變化，政府效能得到加速，市民滿意度得到提升。目前，南昌“啄木鳥行動”成功做法有以下幾方面：

以“群媒互動”為觸手的工作方式。兩年多來，《南昌日報》和《南昌晚報》在重要版面、南昌電視臺在黃金時段開設“啄木鳥行動”專欄，或對群眾意見大、呼聲高的問題，毫不留情地曝光；或以內部參考形式，圍繞南昌當前發展中深層次、典型性的問題，著重反映我市城市建設、市容市貌、交通秩序、市民文明素質等方面存在的問題，并延伸到作風、效能、服務等各個領域，推動“啄木鳥行動”報道向縱深發展，通過集中報道形成了強大的輿論監督聲勢，形成群眾與媒體的聯動互動。在活動過程中，《南昌日報》、《南昌晚報》、南昌電視臺等主流媒體相互呼應，扮演了承擔查找問題、監督整改的重要任務，極大發揮和提升新聞媒體的輿論監督作用。

以“督辦問責”為抓手的工作手段。解決問題、改進工作是“啄木鳥行動”根本目的，“督辦問責”是“啄木鳥行動”核心的手段。“啄木鳥行動”督辦問責機制是指，南昌依據出臺作風效能辦法、作風效能問責辦法等文件，對工作108種問責情形、8種問責方式和問責程序進行明確規定，對違反工作紀律的干部職工進行嚴格問責，并對負有領導責任的單位主要領導、分管領導和處室領導進行追責，確保監督問責的針對性和具體化；活動還聘請人大代表、政協委員和社區管理員擔任“啄木鳥”，他們利用現代通訊設備，隨時隨地發現問題和督查解決問題；與此同時，并將“啄木鳥行動”跟蹤反饋結果納入到全市聯動問責、考核考評機制中，督辦問責多方合力為“啄木鳥行動”發揮最大威力提供了組織保障。

以“協同合力”為規范的工作機制。“啄木鳥行動”積極發揮以“社會協同”為規范的工作機制，它嚴格做好“加強與讀者（觀眾）的互動、積極與各縣區、開發區及市直部門聯動、讓被曝光單位對存在問題有觸動”三個環節。嚴格把好“尺度關、人情關、審校關”，使群眾和政府在解決矛盾當中實現良性互動。隨著問題逐一得到解決，“啄木鳥行動”激發了群眾參與城市管理的熱情，越來越多的市民、組織也主動投身“啄木鳥行動”，“公眾參與”社會管理的生動局面在南昌市初步形成，形成全城共同管理城市、共同建設城市的良好氛圍。

二、南昌城市管理“啄木鳥行動”的理論與實踐價值

以“啄木鳥行動”為代表的城市管理創新活動是城市在深入改革開放的歷史背景下，針對城市社會進入矛盾多發期，通過媒體曝光、群眾，如實掌握城市發展中出現的某個問題和和某些問題的態度傾向，并采取辦法落實解決問題形式，其實質是地方黨組織和政府將推進城市發展的“助力器”和維護社會和諧穩定的“擴容器”。活動開展以來，有效地轉變城市管理方式方法，快速地解決了大量具體問題和日常矛盾糾紛，促進了社會和諧穩定。從某種意義上，以“啄木鳥行動”為代表的城市管理創新活動是中國共產黨優良傳統在新世紀的歷史繼承與發展。

“啄木鳥行動”是對黨密切聯系群眾優良作風的積極弘揚。“從群眾中來，到群眾中去”是我們黨長期堅持的優良傳統和作風，是黨一以貫之的政治優勢和優良傳統，是黨的力量源泉和勝利之本。在改革開放的新世紀，“啄木鳥行動”繼續樹立群眾觀點，堅持走群眾路線，它密切了黨與群眾的互動聯系，充分體現了黨的群眾路線的優勢，使城市改革開放和現代化建設事業具有牢固的群眾基礎和雄厚的群眾力量。

“啄木鳥行動”是對群眾首創精神和主體地位的充分發揚。城市管理是一項群眾性的實踐活動，市民既是城市的創建者，又是城市的受益者，在創建城市中具有主體地位和主體作用。“啄木鳥行動”始終堅持以群眾路線指導行動，做到行動的過程靠群眾參與、行動的實效請群眾檢驗、行動的成果由群眾共享，提高群眾對城市工作的知曉率、支持率、參與率。同時，把城市創建的過程作為群眾自我教育、自我熏陶和自我感化的過程，讓廣大市民在參與中體驗、在體驗中升華。

與此同時，“啄木鳥行動”活動出現在新世紀我國經濟社會轉型時期，有著極強的現實價值：

第一，“啄木鳥行動”是城市管理機制改革的新范式。在當前我國城市化進程的加快和城市的規模擴大同時，城市管理任務更加繁重，行政機關在城市管理中重新樹立時效原則和服務意識，將原來承擔的社會職能交給社會，尤其要推動城市管理體制、方式、手段的現代化。“啄木鳥行動”就是從傳統的以經濟管理為主逐步轉向經濟社會協調管理，從過去的單純管制控制思維逐步轉向以完善社會服務、疏通訴求渠道、維護公眾權益、協調利益關系、解決社會問題為主的建設和服務理念上來，從偏重事后處置向更加重視源頭治理轉變，采取預防為主、服務先行的源頭治理方法，把工作重心從事后救急轉向事前防范，做到社會管理關口前移，遏制矛盾萌芽，消除糾紛隱患，為解決這些問題提高了針對性和可操作性，構建了城市科學管理新思路。

第二，“啄木鳥行動”是行政管理方式創新的新探索。“啄木鳥行動”開啟了一種下情上達、上情下達，通暢地溝通群眾和政府部門渠道的新模式。城市管理不只是公安、城管的事情，它涉及政府的各個部門，涉及到政府的工作方式轉型。“啄木鳥行動”管理方式上，從單純重視政府作用向更加重視發揮社會組織和廣大公眾的作用轉變，更多運用公眾參與、協同處置等社會共同治理的方式，從偏重運用傳統行政手段向運用科學綜合手段轉變，更多運用完善服務、輿論引導等手段，并采取強化基層、綜合管理、全面覆蓋的方法，突破薄弱環節，消除管理盲區。“啄木鳥行動”根據群眾與媒體反映的問題，監察部門和效能管理部門進行督查督辦，追究責任，提高工作效率。群眾、媒體和職能部門合作聯動，既暢通了民情民意表達渠道，提高了人民群眾對社會管理的滿意度，又形成了一種促進機關作風轉變、提高工作效率、實現科學管理的新機制。

第三，“啄木鳥行動”是人民共建共享和諧社會的新實踐。當前，改革發展正進入一個關鍵時期，經濟體制和社會結構的深刻變動既給我國發展帶來巨大活力，同時也帶來一些矛盾和問題：城鄉區域發展矛盾突出、社會組織管理面臨挑戰等在一定程度上影響了社會的和諧穩定。“啄木鳥行動”活動正是基于解決人民群眾反響強烈的深層次矛盾和問題，變被動為主動，給群眾提供一種不斷解決矛盾、化解沖突的有效機制。“啄木鳥行動”正是通過群眾反映的問題，發現了新時期社會管理方面存在的新問題，如職責不清、分工不明、互相推諉、領導失察等問題。“啄木鳥行動”使人民群眾主動參與管理，城市管理者與群眾良性互動，緩和了社會矛盾，在解決問題的過程中，增加了市民對城市認同感，是對“人民城市人民管”的歸依，推動了共建共享和諧城市的形成。

三、當前南昌城市管理體制中存在的問題及原因

當前，隨著我市經濟的快速發展，城市管理工作日益得到重視，依然存在許多不容忽視、亟待解決的問題，成為當前我市城市化進程中諸多矛盾的聚焦點。就政府城市管理層面，主要存在的以下一些問題：

一是管理理念上存在部分偏差。在城市管理觀念上，管理意識滯后，跟不上市場經濟的發展，重建輕管的觀念還沒有真正的扭轉過來，未能充分認識加強城市管理對發揮城市在經濟和社會發展中的中心作用和輻射帶動作用的重要意義。有時以人為本的思想沒有得到全面堅持，城市管理服務意識沒有得到明顯增強，城市管理法制建設沒有得到足夠重視。反映在城市管理體制中，有時重行政權力的運作，管理中存在利益驅動，有利的多部門爭著管、不利的有關部門推諉扯皮。

二是城市管理職能中職責不清。在城市管理體制上，政出多門，多頭管理，職能交叉，相互扯皮，形成“都管又都不管”局面，致使管理效能低下，表現出規范管理、長效管理則相對較弱。一方面，從橫向結構而言，我市城市管理部門涉及諸多部門，部門之間的職責存在界面不清現象。例如停車場管理，涉及交警、市政、建設、規劃、城管、交通、財政、物價等多部門管理以及市、區、街、社區多級管理，結果是難以確定一個主管部門或為主牽頭負責的部門。另一方面，從縱向結構而言，城市管理權下放尚待進一步規范。在城市管理權限下放過程中，是通過行政手段實現的，具有一定的隨意性、臨時性，各有各的做法，導致城市管理體制上縱向職責分工不清的問題。

三是行政管理協調力度不夠。為了加強城市管理，市政府設立了城市規劃委員會、土地管理委員會、市容局等，并下設辦公室分別掛靠在規劃、土地、市政等行政部門，這些決策與協調機構之間也存在有時銜接不夠的問題，有關資源需要進一步整合、機構可以精簡。為協調城市管理，市政府成立了城市管理委，發揮了一定的協調作用，后與市政公用事業局合署辦公，為此該機構在法律上地位一直不清，其協調力有被弱化的傾向。與此同時，城管執法的范圍無形之中被擴大了很多，而執法范圍的界線則越來越模糊。很多部門將其不想管又管不好的事情，借著城管執法范圍界線模糊之機推到城管部門來，造成了城管工作的被動局面。

四是城市綜合執法體制不夠完善。目前，我市擁有一支龐大的城管隊伍，但不少工作人員缺乏專業培訓，在城市管理執法中運用不科學手段、不按規定執法也不時出現。尤其是影響公民權利和利益的具體行政行為時，在不同程度上沒有遵循相關法定的程序。如目前存在的突出的違章建筑執法過程中涉及違法占用土地的行為并沒有授予城市管理執法局行使，導致違法建筑這一個違法行為還是多個部門處罰。就我市市區兩級城市管理行政執法權分工而言，還存在職責不明、市級對區級執法監督和指導不力的問題。

四、對“啄木鳥行動”拓展和完善的建議

從我市城市管理體制現狀分析，不難發現我市城市管理體制中需要改進和完善。為此，進一步發揮和拓展“啄木鳥行動”已經成為新形勢下我市暢通民意、科學管理、促進社會和諧必然創舉。當前，還需要在以下幾個方面著力提升：

要“啄”出實效，提升解決問題實效性。“啄木鳥行動”要取得預期成效，必須提升解決問題實效性。目前“啄木鳥行動”部分問題僅僅停留在曝光階段，而沒有進行追訪，沒有督促責任單位履行職能，群眾訴求還存在難以落實、相關問題還難以有效解決的現象，長此以往政府公信力必將失信于民，“啄木鳥行動”的生命力也將喪失。為此“啄木鳥行動”活動必須狠抓實效，著力提升解決問題有效性。

要依規追“啄”，重視管理的程序性。法規是克服城市管理執法隨意性的重要手段，目前在管理中隨意治理現象還存有一定范圍。要解決這個問題，必須通過制度手段來規范活動從注重結果到注重過程。同樣的結果，不一樣的過程，換來的效果和群眾滿意度就有不同，實質上，互動的過程也是換位的思考過程、與群眾溝通交流的過程。為此，要在國家法律法規的規定基礎上，針對管理中出現的普遍性問題制定具有統一標準的制度。

要長“啄”到底，建立“大城管”機制。目前，“啄木鳥行動”既是南昌城市管理重要渠道，也是改善機關效能作風重要方式，要通過倒逼城市管理的更新，包括城市市容市貌建設、市民精神素質、行政機關工作效率等，構建統一的“大城管”機制。為此，要以此為契機，進一步理順管理體制，規范整合部門職能，建立多級模式管理，防止行政機關職權交叉和互相扯皮的現象發生；進一步完善建立考核考評機制，用機制激勵和約束活動的長效開展，使明察暗訪制度化；要進一步完善紀檢、監察等部門建立聯動機制督辦機制問責機制，使活動形成強大的監督合力，全面推進“行動”轉型為“大城管”機制。

[1]劉小榮.“啄木鳥行動”在南昌[N].江西日報，2011-6-25.

[2]余孝忠，李興文，吳鍾昊.南昌“啄木鳥行動”監督改政風 全城行動挑問題[N].瞭望，2013-1-28.

[3]賴薇，賴永峰.南昌“啄木鳥”：“啄”出城市管理新樣本[N].經濟日報，2012-7-5.