公車改革前后誰的利益落差最大：司局級官員

公車改革前后誰的利益落差最大：司局級官員

堅硬的車改

在7月16日的方案公布之前，地方的公車改革已摸索了20年。期間，各地車改模式五花八門，但成功者寥寥，有的地方甚至出現“逆改革”，借機追求變相福利。凡此種種說明，想真正實現車改初衷，殊為不易。

車改之難，最關鍵一點是要“自我革命”，打破既得利益的藩籬。就此而言，自上而下的強力推動，可能是當下更好的選擇。

新出臺的車改政策，目標和要求都很明確。相較而言，中央和國家機關的公車數量有限，推進難度相對不大，而散落在全國各地的80萬輛公車，則是難啃的骨頭。接下來，必須在既有框架之下，推出具有可操作性的實施細則，堵住每一個可鉆的“空子”，才有可能避免“上有政策，下有對策”的尷尬。

--編者

車改方案公布半個月后，影響已然顯現，在中央和國家機關的停車場里，公車數量比往常少了許多。

“就是要傳達一個信息，公車改革是從中央、從國務院、從決策層自己改起。”一位參與改革方案制定的專家表示，決策層甚至認為車改是建立現代化政府管理體制的第一步。

7月16日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳公布《關于全面推進公務用車制度改革的指導意見》和《中央和國家機關公務用車制度改革方案》（下稱《改革方案》）。方案要求，取消副部級以下領導干部用車和一般公務用車；普通公務出行由公務人員自行選擇社會化的方式，以及適度發放公務交通補貼。

改革首先對中央和國家機關“開刀”，其后逐步推廣到地方。時間表亦明確，對中央部委的官員們而言，從專車到私家車、打車，或坐公交地鐵外出公干，轉變適應期只有到2014年底的五個月時間。

補貼測算與哪些公車被保留

2013年，吸取各地車改經驗后，新一輪公車改革方案制定由國家發改委牽頭重啟。“去年底，方案起草完畢，之后最大的挑戰就是經受各種爭議和博弈。”一位參與改革研究的專家透露，此后數月間，方案多次修改。

公車改革的趨勢主要為兩類：加強監管類和貨幣補貼類，實踐證明所有加強監管的試點和改革都并不成功，因此，本輪車改貨幣補貼的思路明確。

全國人大代表、國務院研究室秘書司司長張定龍在去年“兩會”上提出了關于公車改革的建議。他認為，改革必須“自上而下”，以及取消公車并發放貨幣公務交通補貼，是最核心的兩大要素。張定龍后來獲悉，他的建議引起全國人大重視，并轉交國家發改委辦理。此后，國家發改委曾多次與他溝通，并采納了他的大部分意見。

中國的公務車體系包括領導干部專車、一般公務用車和執法執勤用車三類。

“按照管理規定，一般公務用車是指一般公務員有公務需要才可以使用的車輛，但執行過程中已逐步變為領導的專車，一些司局級、處級甚至科級領導的配車，其實都是一般公務用車。很多在一線、基層工作，最需要用車的人反而無車可用，參公和普通事業單位也是如此。”張定龍表示。

一般公務用車取消后，在城區或規定區域內普通公務出行方式由公務人員自行選擇，實行社會化提供，并適度發放公務交通補貼。補貼額度為司局級每人每月1300元，處級每人每月800元，科級及以下每人每月500元。

清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明告訴記者，目前頒布的補貼標準，是顧及到在一個特定行政區劃內的公務活動，跨行政區公務活動則有差旅費補貼和報銷，因而未被納入其中。

以上補貼標準經歷了反復測算，發放范圍也經過仔細斟酌。首要考量的，是車改補貼總額加上成本費用，必須小于最小口徑測算得出的公車支出；另一個測算尺度是目前公共交通和出租車等交通狀況，以及中央各部門日常公務活動頻次和繁忙程度。

車補被確定為一種普惠措施，即在全范圍的中央公務員群體中下發，原因就在于一般公務用車本就是按照公務員人頭比例配置的，只是在現實中被部分官員占用，因此改革前后利益落差最大的并非普通公務員，而是司局級官員。對這部分人群的月補貼1300元，是根據出租車運費和公務外出次數的中位數大致測算得出：一般司局級公務員一個月到外單位開15次會議，每次會議打車來回需70元左右。

“關于補貼的討論，有各種各樣的意見。對于發放補貼，沒有什么分歧。爭論的焦點集中在分幾個層次，補多少比較合理等問題上。”參與方案討論的張定龍透露，最初補貼被分為多個檔次，補貼標準跨度很大，而且沒有充分考慮一線收入低，工作外出多的人。跨度從1000多元到兩三百元，“但根據我的調研，基層公務人員跑腿、辦事的比例要高于司局長和處長，所以應該縮小補貼級別的數額差距，最后終于定為三檔”。

改革者傾向于以市場化的方式解決公務員的長途公務用車。對外地出差，號召私車公用，財政適度補貼。“讓廳長、處長們都坐公共汽車、長途車去執行公務不現實，如果這么陽春白雪，這個改革也做不下去，要有適當彈性，用市場機制來調節，而且這部分預算是可以監督的。”

配套措施正漸次啟動。7月25日，首輪中央國家機關公務車輛租賃服務采購項目結束了七天的中標公示期，共有51家汽車租賃公司入圍供應商，包括知名汽車租賃公司神州、一嗨。北京新月、萬泉等一批出租車公司和部分旅游汽車公司也都入圍。

“通過招標方式，也能使公車租賃公開、透明，并且增加競爭。”參與改革方案討論的幾位專家預計，一個省如果有三家以上的汽車租賃公司，就可以通過競爭降低政府采購成本。本次中央國家機關2014-2015年度公務車輛租賃服務采購項目，評標標準中主要一項就是價格“優惠率”。

至于租金是從個人補貼里支出，還是從其他經費支出，支出額度多少以及是否納入“三公”經費預算等問題，目前尚不明確。

“在八項規定背景下，各部門都表示服從大局，但還是用各種方式給自己爭取車輛的配置。”參與方案討論的人士透露。比如，農業部提出農業下基層一線需要配置車輛；公安部申請各類特殊用途的車輛配額；海洋局也提出需要多配置公務車輛。

最終被保留下來的公車有：必要的執法執勤、機要通信、應急、特種專業技術用車和按規定配備的其他車輛。中央國家機關每個單位可保留五輛以內機要通信、應急用車。

最少減支7%

由于統計口徑不統一，迄今各地方乃至中央并沒有完整準確的公務用車數據。

“群眾對‘三公消費’意見極大。”參與公車改革方案研究的中國體制改革研究會會長宋曉梧告訴記者，中央八項規定出臺后，公款宴請、公費旅游，包括變相公費出國旅游等被大幅遏制，但占比最大的公車問題遲遲難以解決。

2013年，中央本級“三公”經費財政撥款執行數為71.54億元，其中公務用車購置及運行費達42.53億元。2014年中央本級“三公”經費財政撥款預算71.51億元，公務用車購置及運行費41.27億元。可見，公務車支出在“三公”經費中的占比接近60%，是最主要的一塊。

2011年，北京市在全國率先公布北京市的公車數量，截至2010年底，北京市黨政機關、全額撥款事業單位（含區、縣、街道、鎮）公務用車實有數為6.2萬輛，其中市一級公務車2.09萬輛。

但北京曬公車的做法沒有引起其他地方的仿效。雖然在同年5月，中央黨政機關公務用車專項治理領導小組要求各地自查自糾，并對公車逐輛登記，不允許遺漏、瞞報，以徹底摸清車輛總數。然而清查結果卻始終沒有發布。只在一年后透露了兩個數據：中央國家機關本級一般公務用車壓減達35%，全國共清理出違規公務用車19.96萬輛。

財政部財科所所長賈康曾測算，本輪公車改革涉及約80萬輛公務用車，其中近6400輛為中央國家機關本級用車。

另一位參與車改補貼成本測算的專家透露，制定車改方案時分別參考了“寬口徑”和“窄口徑”。“最窄的口徑”是僅僅計算購置及運行車輛費用。與公車相關的司勤人員的工資、社保、住房等成本，以及停車位等附屬設施建設等費用被納入“寬口徑”測算，參與者都認為后者數字驚人，但過于龐雜，“實際支出多少，是算不清楚的”。

按照最窄口徑計算，以上年中央本級公車支出總額為基數，經過與交通補貼對沖，車改可以節約7%的費用。“7%也是很大一筆。”這位人士稱，中央高層采信了這個數據。他測算，如果按照寬口徑計算，應該可以節約30%支出。

賈康的計算結果更顯樂觀。他接受媒體采訪時表示，車改第二重效是減除今后陸續達到更新年限的公車更新成本，這將把減支幅度提高到27%。此外，如果將車輛處置收入納入計算，車改帶來的綜合節支率可提升到50%左右。

按照計劃，被取消的公車將在今年底進行公開拍賣。目前正處于登記上繳階段，然后進行評估。由于是公開拍賣，誰都可以購買，公務員并沒有優先權和優惠政策。不過，北京實行限購政策，因此競拍者仍需要事先擁有購車指標，因為公車本身將不帶號牌。

此外，公車改革還要對司勤人員進行安置。據了解，安置原則上是以內部消化為主，一部分內部轉崗，一部分提前離崗但保留一定年限的福利待遇。

市場聞風而動

公車改革，可能給以高檔車型為主的車企帶來較大沖擊，但同時也給車市和租賃市場注入了興奮劑。

在改革方案公布一周內，汽車租賃企業和業內專家都在關注市場的動作。

捷豹路虎宣布，從8月1日起將對旗下六款車型下調官方售價，降幅在5萬元至30萬元；一汽大眾奧迪宣布，從8月1日起下調國產車型的原裝備件價格，整體降幅在20%左右。2014年上半年，奧迪在華的汽車累計銷量約為36.63萬輛，同比增長17.7%。對于業內一些分析人士認為公車改革可能給奧迪帶來沖擊的說法。奧迪銷售事業部總經理薄石加以否認，但他透露了奧迪的生產和銷售策略的變化，“我們重視每一個細分市場，并會繼續引入新車型，滿足各細分市場用戶的需要。未來高檔車市場將呈現小型化、SUV、運動化、環保化的趨勢。”他認為這些策略的改變是針對中國市場“通過長時間的觀察和分析”的結果。

隨著公車上繳拍賣，公務員的購車熱或將掀起。不少車企已經開始拼搶新出現的市場“蛋糕”。車改方案出臺僅一周，大眾、豐田、東風日產以及廣汽本田等品牌均針對公務員購車出臺了優惠政策。別克、本田等車商還紛紛推出“公務員直銷專場”“公務員專享購車優惠計劃”。涉及車改單位公務員憑員工證明或工作證，可以享受購車增值服務和優惠。“車改，生活不改”是一家車企所打出的最新宣傳標語。

公務租車，是車改即將催生的另一塊蛋糕。

“我們有很多出差和下鄉，往往一個來回就是幾百公里。1000多元的車補打車都不夠，坐長途車也不現實，肯定有一部分要租車。”一位在內蒙古的基層官員告訴《財經》記者。在全國尤其是基層地區，公務租車無疑將帶動整個汽車產業生態的變化。目前，為了配合公務車改革，神州租車等大型租車公司加大了滿足公務出行的車型儲備。

一位參與公務車改革方案設計的專家透露，方案制定和討論過程中已經考慮了市場化租車的可行性。決策者也鼓勵以市場化的方式解決問題，但前提是置于監管之下的真正市場化的運作。“租車費用這部分是要納入監管和審計的。會有一個常規的分布模型，有不同地區的比較。比如邊遠地區，可能高出很多，但如果高得異常，就需要審計和監管介入”。

“雙軌制”擔憂

雖然新出臺的車改政策力度很大，但實際效果有待觀察。從歷史和地方經驗來看，以往車改的成功案例并不多。

中國現行公車制度是“配給制”背景下的典型產物。從上世紀80年代開始，中國展開全面經濟體制改革，在糧食、住房等消費領域，“配給制”漸漸被市場化供應所取代。然而，公務的采購和使用領域并沒有跟上時代的變化。

上世紀80年代以前，國家對公車控制較嚴，當時規定只有黨和國家的高級干部才有資格配備專車，并明確局級以上公務出行使用轎車，縣團級以上的官員只能使用吉普車和自行車。90年代以來，隨著經濟發展，黨政機關、事業單位、社會團體等開始競相購買公車，數量大幅增加，開支持續升高。此外，從中央部委到基層單位，各級還建立了一支龐大的駕駛員及車輛管理隊伍，這也讓公務用車的費用居高不下。

中國的公車制度是職務消費和公務需要的混合體。公務用車從買車、養車到用車，一切費用都由財政支付。而在實際使用中，公車利用效率低下、超編超標配置、公車私用等問題越來越突出。就這一層面而言，公車制度的癥結并不在于數量多寡，而在于公車使用上被異化為權力、身份與地位的象征。

全國人大代表、國務院研究室秘書司司長張定龍就認為，公車改革的意義并不僅僅是為了省錢，更是一種“制度性”的變革。

種種弊端之下，促使中央在20年前就開始醞釀車改。“1994年曾出臺過一個規范公車使用的規定。但嚴格說，公車改革是1998年啟動的。”中國體制改革研究會會長宋曉梧介紹，他曾參與多輪公車改革方案研究。

1998年，由原國務院體改辦牽頭組成公車改革領導小組，對國內一些探索公車改革的省市進行調研，并通過駐外使館了解各國公車使用的規定，基于內外經驗，最后初步形成了中央國家機關公車改革方案初稿，在征求了56個中央部門的意見后，正準備上國務院常務會議討論時，卻突然被終止，原因不得而知。

2002年，國務院責成有關部門進一步調查研究，原國務院體改辦再次著手調研公車改革，由于種種原因，這次嘗試也不了了之。

盡管中央層面的改革躊躇不前，但地方沒有放棄嘗試。

上世紀90年代末至2003年，已有湖北老河口、四川綿陽、山東泰安等地展開零星的改革探索。至2004年后，地方車改掀起一波高潮。這一年，中共十六屆三中全會報告提出，要“規范職務消費，加快福利待遇貨幣化”，這被地方視為指導和推進公車改革的依據。

持有“福利貨幣化”這把尚方寶劍，地方在此輪車改中以“取消公車、發放車貼”為主要方式。2004年5月，上海閔行區首次嘗試貨幣化車改后，其經驗被推廣至全市；江蘇省有17個縣區市、612個鄉鎮（街道）實行貨幣化公車改革，取消各類公車7405輛；山東威海從2004年開始，按照級別不同，給予公務員每月200元至2400元不等的補貼。

2006年，黑龍江齊齊哈爾市將35輛市級官員用車拍賣，開創全國地市級官員取消公務用車的先河，取消公車的市級官員每月領取4000元或3500元的交通費補助。

值得一提的是，還有“個人車改實驗”。全國人大代表、湖北省統計局副局長葉青拿自己做“試點”，實施“葉氏車改”，他自購私車，每月領取1000元補貼，用于上下班和市內公務的交通支出，出差用車則實報實銷。葉青稱，他的做法一年至少能省下來六七萬元公車花銷。

國家部門也在推進嘗試，審計署、國資委 [微博]〈http://weibo.com/guozixiaoxin?zw=finance〉、交通部和國家宗教局四個國務院部委局機關也開展了車改試點，2005年元旦，中國駐外外交機構開始貨幣化公車改革。

“多年來，全國各地雖然進行了各種改革探索，但因無全國統一的指導意見，公車改革長期處于各地各自為戰的狀態，難以深入推進。”宋曉梧指出，這項改革最難之處是政府“自我革命”，要打破既得利益的藩籬，沒有中央的統一決策，是很難做到的。

一位接近決策層的官員認為，這些年各地的車改探索為本輪公車改革積累了經驗。“我們看到全國的經驗，車改主要有兩類，一類是以管為主，一類是以取消公務用車改為貨幣補貼為主。凡是以管為主的，都失敗了。以貨幣補貼為主的，則必須加強監管，防止反彈。”

湖北省老河口市從十幾年前就開始探索公車改革，2003年基本完成難度最大的公車拍賣，一度被認為是“一步到位的車改”。但當地官員內部的反對聲音一直未息，最終在力主車改的市紀委出現官員職位調整后，改革陷入兩難，兩三年過后，車改以回潮告終。

“應進一步出臺細化的文件，發布配套的政策措施。比如，在北京五環內和北京五環以外的公務用車，標準有什么不同，應該考慮到各種可能性。”一位中央國家機關的工作人員表示。

一位在邊遠地區掛職的司局級官員則表示，對公務用車應該保留一部分，這部分可以向一線傾斜。比如搶險救災的車輛，基層政府的需求量還是很大；而到基層考察也往往一個往返就兩三百公里。

張定龍擔憂的是執行問題，“第一是要盡快拿出更具體，可操作的實施細則，第二是加強對保留車輛的監管，防止執行過程中走樣變形，第三是補貼要與工資一起發放，要在一張工資表上，公開透明，杜絕體外操作。”

《改革方案》在取消一般公務性用車同時，也留下特例，各機關和各部門根據編制總量和工作性質，可保留五輛以內的機要通信、應急公務用車。同時，僅將中央和國家機關和參公事業單位納入車改范圍。這樣的“雙軌制”做法已有前車之鑒。

珠海、南京等地車改曾經允許部分單位因抗險救災、公務接待、查處案件等理由，保留1輛－2輛公車。湖州市南潯經濟開發區一方面實行貨幣化車貼“限額包干，超支自負，節余歸己”，另一方面保留兩輛接待用車，部門使用接待用車實行準市場化的租賃制。雖然這些漸進式的車改方式相對來說阻力較小，但事后都產生了一些官員“又領車貼，又坐公車”或“多坐車，少交補貼”現象，出現新的不公平，導致財政開支下降有限，車改效果大打折扣。

即使在車改“樣板”杭州市，事業單位是否參加車改也一直是個棘手問題。一些行政機構通過設立全額撥款事業單位來解決編制不足問題，相當一部分事業單位承接了政府管理功能。比如杭州市民政局就擁有多個直屬事業單位，包括杭州市福利企業管理辦公室、杭州市慈善總會辦公室等，這些單位與業務處室并無兩樣。

這些不獨立運作、與行政機關合署辦公的事業單位若不車改，也難以避免“既拿車貼，又坐公車”的現象。杭州市的解決辦法是將參公事業單位、財政全額撥款，且依法授權或接受委托完全行使行政管理職能的事業單位，全部納入車改范圍。

公車改革專家組成員表示，方案起草時，已經把地方實踐中的各種問題都想到了，也準備了堵漏的辦法。例如規定不得征用下級單位車輛，不得用企業的車輛，等等。

但是，改革要想形成長效監督機制，并不能僅僅依靠一個框架性的條例繼續推行下去。實際上，回溯以往“自我革命”式的改革，半途而廢的情況并不鮮見。

更正

本刊選發于2014年第19期總第1182期目錄頁及內文第80頁《關于建筑防水工程施工技術的分析》一文，作者“徐峰”應為“徐鋒”。

特此更正

本刊編輯部