臺灣地區土地征收中的公共利益界定程序及其爭論

歐陽君君，楊國永

（1．揚州大學 商學院，江蘇 揚州 225127；2．福建農林大學 公共管理學院，福州 350002）

臺灣地區土地征收中的公共利益界定程序及其爭論

歐陽君君1，楊國永2

（1．揚州大學 商學院，江蘇 揚州 225127；2．福建農林大學 公共管理學院，福州 350002）

經過持續的修法與改革，我國臺灣地區土地征收中的公共利益界定程序不斷完善，但依舊存在不少爭議。具體表現為土地使用計劃中公眾缺乏實質性參與，土地征收中被征收人陳述意見權保護不周；事業認定機制不完善，即事業認定主體與需用土地人有角色合一之嫌疑，以及事業認定程序的規定過于簡陋；法院在土地征收糾紛案件中發揮著越來越重要的作用，但是實踐證明法院在公共利益的界定中的貢獻十分有限。大陸地區的土地（管理）制度與臺灣地區雖然存在差別，但土地征收中的公共利益界定程序卻呈現較大的相似性，其中存在的問題也較為類似且更加突出。為此，大陸地區應以行政過程論為基礎建構公共利益界定程序，完善土地利用規劃制度與發揮法院的司法救濟功能；改革征收程序，保護被征地人陳述意見的權利、完善事業認定程序、改革土地審批程序。

臺灣地區；土地征收；公共利益；界定程序

眾所周知，公共利益是土地征收的目的與基本要件。根據媒體報道，規范政府征地行為、保障農民財產權利的《集體土地條例》正處于緊鑼密鼓的制定之中，其中，如何界定公共利益，是立法者遇到的最大難題 之 一[1]。縱觀 世 界 各 國 各 地 區 的 土 地 征收法律，鮮有具體定義公共利益涵義的。為此，完善土地征收的程序規定，成為彌補公共利益實體界定不能的有效“藥方”。臺灣地區土地征收法制，早先被學者評價為“征收程序之簡略，立法上罕見其例”[2]，后來經過屢次立法與修法，公共利益的界定程序得以不斷完善，但是因擔心過于嚴格的程序會提高土地征收的成本與影響社會發展的整體效率，程序正義并未在臺灣地區完全實現。研究臺灣地區土地征收中公共利益的界定程序及其爭論點，對于大陸地區今后的土地立法與修法，具有積極的借鑒與防范價值。

一、臺灣地區土地征收中公共利益界定程序的主要內容

臺灣地區土地征收程序主要分為土地征收的申請、土地征收的核準，以及土地征收的公告通知[3]。我們認為，對其土地征收中的公共利益界定程序應做如下認識：

首先，土地征收的申請、審議與公告通知三大程序中，與公共利益界定有關的具體程序主要包括需用土地人在申請事業計劃之前舉行公聽會的程序（“土地征收條例”①第 10條第 2款）、事業主管機關的事業認定程序（“土地征收條例”第 10條第 1款）、“中央”主管機關的審議程序（“土地征收條例”第 13條）等。舉行公聽會的目的在于通過溝通，聽取土地所有權人與利害關系人的意見，衡量公益與私益的關系；事業認定程序是事業主管機關審查需用土地人的興辦事業是否存在，是否符合法律規定的類型，以及是否必要等；審議程序則是“內政部”進一步審查包括“征收的公益性、必要性及是否適當與合理”在內的七項內容。而其他一些具體程序，如法定協議價購程序、被征地人的回購程序、征地補償程序等，側重于對私人財產的保護，與公共利益的界定都沒有直接關聯，故而不納入本文的分析范圍。

其次，分析土地征收中公共利益的界定，除土地征收階段外，還應該從行政過程論的角度，將土地使用計劃階段與司法審查階段納入分析范疇。所謂行政過程論，是學界對傳統行政法學予以反思所形成的一種理論。該理論認為，傳統行政法學側重關注各種行為的最終法效果，對于產生法效果的過程不太關心，并且將每一行為孤立對待，只論及其法的性質。然而，“在現實之行政中，常結合復數之行為形式”，行政過程，是一種宏觀的過程，“如果不導入此種宏觀過程，則對行政法現象無法全體把握，對個別法行為之效果，亦無法正確判斷”[4]。基于此，現代行政法在考查單個行政行為特征、內容、合法性的同時，需注重同一行政過程中各行為之間的關聯性，從整體上考查行政過程。

以行政過程論為指導理論，將后兩者納入分析范圍以認識公共利益的界定程序具有深層次原因：第一，土地征收應符合土地使用計劃。“區域計劃法”、“都市計劃法”以及“非都市土地使用管制規則”，對土地使用計劃的形成、土地分區的劃定、使用地類別的編定、土地使用的變更等做了詳細的規定，并強調土地征收與原土地使用計劃不符時，應先履行土地使用的變更程序。質言之，土地征收往往依附于土地使用計劃，土地使用計劃在司法界被認為具有土地征收中界定公共利益的擔保功能。第二，司法審查是界定公共利益的又一個重要程序。“由司法機關按照法律所認可的表決程序和表決規則認可公共利益，是大多數國家和地區的通行做法。”[5]在臺灣 地 區，被征收人 不 服 征 地 行 為，可 以依據“訴愿法”向主管機關提起訴愿（“訴愿法”第 4條），對訴愿不服，可以依“行政訴訟法”向“行政法院”提起撤銷之訴（“行政訴訟法”第 4條）。隨著臺灣地區土地征收案件的激增以及民眾權利意識的提高，臺灣“行政法院”受理了大量土地征收訴訟案件，其審查重點主要是征收程序是否合法、土地征收之公益性、必要性是否適當與合理等，在一定程度上起到了有效判斷公共利益及保護公民權利的作用。

二、我國臺灣地區土地征收中公共利益界定程序存在的爭議

1．公眾的參與性不足

著名學者、臺灣地區前“司法院”“大法官”吳庚曾言：“法律上所稱公益者，并非抽象的屬于統治團體或其中某一群人之利益，更非執政者、立法者或官僚體系本身之利益，亦非政治社會中各個成員利益之總和，而系各個成員之事實上利益，經由復雜交互影響過程所形成理想整合之狀態。公益判斷是否正確，不能任憑國家機關之主觀，而應以客觀公正避免錯誤之認知為之，在多元社會必要時尚須透過公開討論俾能形成共識。”[6]從臺灣 土地法 制史的 角 度看，公眾參與到土地征收中的權利在不斷充實，但盡管如此，公眾的參與性不足，仍然可以說是當今臺灣地區土地征收中公共利益界定程序中最大的缺陷。

首先，土地使用計劃中公眾參與不足。“區域計劃法”與“非都市土地使用管制規則”對公眾參與只字未提。“都市計劃法”中的公眾參與機制，也僅體現在該法的第 19、26條：“主要計劃擬定后，公開展覽三十天及舉行說明會。公民與團體所提意見由都市計劃委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計劃一并報請‘內政部’核定”；“都市計劃實施后，擬定計劃之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，并參考人民建議作必要之變更”。但在實踐中，所擬計劃往往是政策決定后的執行層面或必然流程而已，公眾所提意見無法對都市計劃產生實質性影響；同時，地方政府逾五年、十年甚至二十年的規劃年限卻未檢討的現象并不罕見，時常產生規劃使用與實際使用不符的情形。更為關鍵的是，“有關新擬定及通盤檢討變更之都市計劃，實務上通說認為非屬行政處分，以至于據以為土地征收之前，土地權利人對于都市計劃雖有不服，亦難以進行行政救濟；縱使俟土地征收處分時，被征收人以都市計劃內容違法或不當為由，主張征收違法，事實上其仍 有 相 當 之 界 限”[7]。為 此 有學者 提出，基于土地使用計劃對人民之財產權影響重大，理當建構一套透明之管制手段及機制，使人民得以預測并參與到管制程序之中，減少公權力部門暗箱操作的可能性[8]。

其次，土地征收中被征收人陳述意見權保護不周。為保護被征收人陳述意見的權利，“大法官”釋字第 409號解釋曾要求有關機關檢討修正相關規定，其理由是：“征收土地究對人民財產權發生嚴重影響……于征收計劃確定前，應聽取土地所有權人及利害關系人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化作用。”②這一訓令在2000年制定的“土地征收條例”中得到一定的回應。不過，現有的被征收人陳述意見權的規定，臺灣學術界認為其誤解了“大法官”解釋的真正目的與內涵。因為“土地征收條例”第 10條第 2項所規定的“應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關系人”，其實施主體是“需用土地人”。而土地征收中涉及三方當事人：征收權人、被征收人及關系人、需用土地人[9]。征收主體 即征收 權人是 “國家”而 非 需 用 土地人，因征收行為所致的訴訟被告也只可能是征收主管機關而不可能為需用土地人。可見，由需用土地人舉行公聽會頗有“張冠李戴”之嫌。“為保障人民權益、增進人民對行政之信賴”（“行政程序法”第1條），“行政程序法”第 102條規定：“行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前……應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。”從性質上講，土地征收是剝奪土地所有權人財產權的負擔行政處分，依“土地征收條例”規定，該行政處分機關為“中央主管機關內政部”，故而“內政部”有必要給予被征收人陳述意見的機會。但土地征收是否應適用該規定，“內政部”并不確定，并曾就此請“法務部”表示意見。令人遺憾的是，“法務部”給予的回復是：“……需用土地人已依土地征收條例第 10條及第 11條之相關規定給予處分相對人充分陳述意見之機會，并作成記錄于征收計劃書內并送核準機關考量，則（‘內政部’）核準征收后，交由直轄市或縣（市）主管機關作成行政處分前，似毋庸再重復踐行同法第 102條陳述意見之程序。”“任何人不得作自己的法官”是保證程序公正的基本要求，被征地人與需用土地人是征收案件中的兩造。然而，依“法務部”的見解，“將造成系由相對立之一方（需用土地人）聽取立場相對立之另一方（土地所有權人）之陳述意見……其客觀性與妥當性即殊值商榷”[10]。臺灣學界通說認為，“行政程序法”具有“統一法”、“通則法”或“行政程序基本法”的地位與性質。該法與特別法發生競合時，當行政處分的性質為負擔行政，應“以完整、嚴格之程序規定才能取本法而代之，否則仍應視其僅為優先本法適用之特別法規定，本法仍有補充適用之可能”[11]，而 不 能 將 “行 政 程 序 法 ”的 規 定 排 除于外。

2．事業認定機制不完善

“土地征收條例”第 10條第 1項規定，“需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，于申請征收土地或土地改良物前，應將其事業計劃報經目的事業主管機關許可”。目的事業主管機關考查事業計劃之合理、適當性，如事業計劃之替代方案之選擇比較、事業計劃所需用地范圍是否所必須者、事業興辦方式或運作對周圍社經環境之沖擊是否最小，其改善計劃是否可行等[12]。但臺灣地區土地征收的事業認定機制還存在兩個方面的問題。首先，事業認定主體與需用土地人有角色合一之嫌疑。有學者以“水利法”、“公路法”、“市區道路條例”為例，發現申請土地征收之需用土地人為“經濟部”、“交通部”、“內政部”、直轄市政府與縣市政府，而目的事業主管機關可能為“行政院”、“經濟部”、“交通部”與“內政部”。“經濟部”、“交通部”與“內政部”事實上具有雙重身份：一旦本身為主管機關，其可能成為“需用土地人”；一旦本身為上級主管機關，其又成為“目 的 事 業 主 管 機關”。[13]在 某 種 意 義上，事業認定主體機關與需用土地人的角色轉變就如“裁判員”與“運動員”身份的隨時互換，再加上“中央”與地方的行政一體結構，使事業認定程序難以符合正當程序的基本要求。其次，事業認定程序的規定過于簡陋。臺灣土地法制關于事業認定的規定，雖有一個從無到有的進步，但現有法條之簡略可謂是“惜字如金”，只規定了申請主體（需用土地人）、認定主體（目的事業主管機關），以及許可審查材料（事業計劃）。而實務中，“事業計劃涵蓋工程名稱、用地范圍、用地范圍內公私有土地取得方式、使用配置、工程期限、經費來源等。然至于核準與興辦事業之程序及其審查之基準，現行法并無規范……如此簡陋之事業認定規范，誠難保證所許可興辦之事業即屬具有嚴密的公共利益；而欲以之籍以限制征收并保障土地所有人之合法權益，有若緣木求魚”[14]。

較之臺灣地區的事業認定程序，日本土地征收中的事業認定機制則嚴密與成熟的多。一是日本《土地收用法》規定了事業認定的基準，即興辦事業須為征收適格事業、興辦事業人具有遂行事業之意思與能力、事業計劃有助于土地適當且合理利用、土地征收乃公益上所必要；二是事業認定主體是國土交通大臣或都道府縣知事，與興辦事業者的利益瓜葛相對較少；三是認定程序十分嚴格，興辦事業者須向事業認定主體提交事業認定申請書、事業計劃書、表示事業地及事業計劃書的計劃圖，以及證明事業有施行關聯事業必要的書面資料等，這些材料經市町村長公告及公開展覽。事業認定主體具有召開公聽會的義務，以及聽取第三者機關的意見，并公示事業認定理由[15]，通過充分的溝通 與討論衡量公益與私益的關系。因臺灣地區的土地征收法制一度承襲日本，所以其事業認定機制也是臺灣學者所大力倡導的學習對象。

3．法院對判斷公共利益的貢獻有限

隨著臺灣地區法治進程的發展及法院獨立性的增強，法院在土地征收糾紛案件中發揮著越來越重要的作用。但是實踐證明法院在公共利益的界定中，貢獻也是十分有限的。一般而言，人民對征收行為不服起訴至法院，“法院能夠實質審查這些征收計劃的目的必要性，或征收計劃范圍，值得懷疑”，而“行政機關為了征收，往往會掛上一個冠冕堂皇的公益理由，‘行政法院’很難具有審查此一公益之能力”，在某種程度上，“這是各國由古至今，法院無法對抗征收機關的通律”[16]。質言之，“行政法院”審查征收案件時，較少對征收計劃的“公益內容、本質”等作出實質審查，一般只是對征收的各項要件進行審查，在大多數情況下，只要征地機關在形式上符合法律規定的條件與程序，法院會充分尊重行政機關的專業判斷。其結果是，某些征收案件盡管民怨沸騰、學界竭力呼吁公義，但法院依舊不能“順應”民意，對土地征收中公共利益的界定作出有力的判斷③。不過，值得注意的是，臺灣“行政法院”并非完全持“消極司法主義”，在一些判決中亦會作出實質性審查，有的判決要求對征地機關應對公益與私益的衡量是否適當做調查認定④，還有的判決甚至要求征地主管機關在核準階段應舉行聽證，給予土地所有權人陳述意見的機會⑤，等等。這表明“行政法院”對土地征收中公共利益的衡量問題，在尊重行政機關判斷余地的同時，在如何自我克制，如何選擇介入審查的視角與深度等方面，尚需謹慎斟酌與進一步地探索。

三、啟 示

雖然因政治經濟制度及土地制度的差異，兩岸土地征收制度存在某些方面的差別。譬如，臺灣地區土地征收的對象是私有土地，而大陸地區土地征收的對象是集體土地；臺灣地區在用地人申請征收之前，需要履行與被征收人的協議價購程序，土地征收是不得已為之的最后手段，以及被征收人在滿足一定條件的情形下具有土地所有權的回購權，這些程序在大陸地區的土地征收制度中是欠缺的。此外，土地征收的原則以及土地征收補償等方面，兩岸亦有所不 同[17]。 但 是，從 整 體 上 看，兩 岸 在 公 共 利益的界定程序方面卻有較大的相似性。譬如，在與土地征收相關的環節都設計了公共利益界定程序，都意識到被征收人在公共利益界定中的作用與地位等等。不過，大陸地區土地征收中的公共利益界定程序較之臺灣地區有更多需要反思與改革的地方。雖然臺灣地區土地征收中的公共利益界定程序依舊存在不少爭議，但我們依舊可以從其進步與不足之處得到啟示，以完善大陸地區的公共利益界定程序。

1．應以行政過程論為理論基礎，建構一套完整的公共利益界定程序

如前文所述，行政過程論強調在分析行政過程相關行為的法律性質與法律效力時，以行政目的為中心，將行政過程視為一個整體對待。以此為理論視點，我們則應認識到，大陸地區土地征收的公共利益界定程序，不僅需要修改《土地管理法》和制定《集體土地征收條例》，還需要修改《城鄉規劃法》的相關規定，以及通過司法體制改革，進一步釋放法院的司法審查與監督功能。

大陸地區《土地管理法》與《城鄉規劃法》建立了土地利用規劃制度，要求“根據土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告”；“土地利用總體規劃一經批準，必須嚴格執行”⑥等。與臺灣地區相似，大陸地區在立法上確立了土地利用規劃在土地征收中的擔保功能。但大陸的土地利用規劃也存在臺灣地區相同的弊端，即土地規劃中公眾參與不足，以及行政機關執行不力。雖然《城鄉規劃法》要求農村規劃應“尊重村民意愿，體現地方和農村特色”，但該法并沒有規定民眾參與規劃的途徑與機制，土地利用規劃依舊以地方領導意圖為依據，缺乏系統性與科學性。為此，建立土地規劃中的聽證機制以及相應的監督與責任追究機制實乃當務之急，唯如此方能減少政府規劃行為的隨意性。執政者應認識到，一個民主、科學的農村土地利用規劃，可以為符合規劃的征地做好鋪墊，農民對集體土地的利用安排形成預期，使公共利益與私人利益的關系在征地啟動之前就能基本確定，減少在征地過程中二者可能產生的摩擦[18]。此外，我 國作為成文法系國家，法院無法發揮類似美國法院在土地征收案件中對公共利益作出積極判斷的作用，但是“司法最終救濟”原則應以貫徹：一是應根據行政訴訟法的規定，任何法院不得拒絕受理征地糾紛案件，應向被征地人打開司法救濟的大門；二是在征地糾紛案件的司法判決作出之前，應中止征地程序。涉及到公共利益判斷時，法院要對土地征收目的是否符合公共利益、是否必要，以及征地程序是否合法等要件進行審查。

2．改革土地征收中公共利益的界定程序

應該承認，臺灣地區土地征收中的公共利益界定程序還存在各種各樣的弊端，但是其以公平正義為取向的基本框架已經形成。“擇其善者而從之，其不善者而改之”，大陸地區應借修改《土地管理法》及制定《集體土地征收條例》之際，借鑒臺灣地區的某些先進做法，摒除兩岸在此問題上所存在的通病，以達到完善土地征收中公共利益界定程序的目的。

首先，尊重被征收人陳述意見的權利。整部《土地管理法》唯第 48條規定，地方政府公告征地補償方案，應聽取被征收人的意見。但是，發布公告是在土地征收審批決定之后作出的，此時，土地被征收的命運已無法更改。被征收人只能通過各種合法或非法的手段與政府博弈，就補償、安置方案爭取更多利益。更何況發布公告的地方政府往往就是征地申請人，他們聽取被征收人意見，與臺灣地區土地征收中由需用土地人舉辦公聽會在性質上較為相似，有“自己做自己案件法官”之嫌疑。

為此，至少要從三個方面進行改革：一是改變聽取意見的時機。在土地征收過程中，直接決定農民土地是否被征收的是征收審批決定，征收公告實際上是征收審批決定的執行行為，因此，聽取意見程序置于征收審批行為作出之前方為正當。唯有如此，被征收人的意見才有可能被審批機關聽取與接納，從而影響征收審批行為的實質內容。二是聽取意見不能僅針對征地補償方案。《土地管理法》與《物權法》對土地征收補償范圍、標準等已有明文規定，被征收人與地方政府就補償方案進行的討價還價，在法律層面上并無多大空間。另外，公告之后的聽取意見，嚴格來說并不是土地征收中公益與私益衡量的組成部分，其原因在于，此時土地征收過程中的公益界定業已結束，補償款項只是國家強制取得集體土地所有權所支付的對價而已。我們認為，聽取意見之程序，更重要的是圍繞土地征收是否基于公益、征地公益是否符合比例原則等問題展開。只有證明征地公益相比私益具有明顯優勢，征收才具合法性。三是被征收人意見應該向審批機關提出。土地征收中的法律關系由申請征地的地方政府、被征收人與審批機關三方主體組成，其中，審批機關扮演著裁決者、監督者的角色。如果被征收人陳述意見向審批機關而非申請征地的地方政府提出，地方政府與被征收人將構成征地事宜之兩造，進而建構起一種相對平等的法律關系，有利于在溝通與協商中實現公益與私益的和諧。

其次，完善公共事業認定程序。大陸地區的土地管理與征收法制，未規定需用土地人興辦事業的認定程序。當然，這并不意味著該程序在實踐中不存在。近年來，不少地方政府出臺了政府投資項目管理方面的規范性文件，規定建設單位提出項目建議后，相應政府主管部門予以審批。而根據《關于改進報國務院批準單獨選址建設項目用地審查報批工作的通知》（國土資發[2009]8號）的要求，建設項目批準、核準或備案文件，是國務院批準單獨選址建設項目用地的報批材料之一⑦。與臺灣地區由目的事業主管部門認定相比，我們認為，大陸地區的政府投資項目由利益相對獨立的各級發展改革委員會予以審批，審批權相對集中，且可以減少“需用土地人”與“目的事業主管機關”角色互換的可能性。不足之處在于，發改委在審批政府投資項目時應考慮哪些因素以考量項目的公益性，相關規定尚付之闕如。更為重要的是，目前確立的公共事業認定程序，只適用單獨選址建設項目的用地征收，對于影響更廣、征地范圍可能更大的分批次建設用地，事業認定程序無法發揮界定公共利益的作用。這些都是在未來的立法與修法中應予以重視的問題，并盡可能作出統一的立法安排。

再次，改革“兩審批”程序。農用地轉建設用地審批與土地征收審批（即“兩審批”程序）直接關涉土地使用性質及土地所有權的改變，因此，“兩審批”程序被視為土地征收中最為重要的程序。與“兩審批”程序較為相似的是臺灣地區的土地征收審議程序，對于該程序，臺灣地區“土地征收條例”規定要求審議機關對“是否符合征收之公益性、必要性及是否適當與合理”等七項事項予以審查（見該條例第 13條第 2款），并且由專家學者、民間團體及相關機關代表組成的審議委員會負責實施（見該條例第 15條）。但是，大陸地區的《土地管理法》沒有任何有關“兩審批”程序的具體審查內容、標準的規定，更勿論公共利益及其必要性的審查規則。同法規定，在某些情形下“兩審批”程序機關可以合一，這直接導致了審批權力過于集中，且無法區分“兩審批”程序各自應考量的因素與標準。另外，在實踐中，土地征收審批機關批準某地方的征地，往往不是按具體項目而是按批次進行，即一次性將某一地方可以征收的土地量進行審批，至于這些被征收的土地具體安排什么項目，則由市縣政府決定。這造成了土地征收的行政內部監督機制形同虛設，也是“公共利益”不能得到有效保護的重要原因。為實現程序正義，立法者必須對“兩審批”程序進行有力的改革：一方面，應細化“兩審批”程序界定公共利益的判斷標準，確立審批機關應該考量的社會、經濟、人文與生態環境、可持續發展等因素，以確保土地征收真正基于“公共利益”的需要。另一方面，應廢止分批次土地征收模式，取之于按具體項目審批，使征地公益得以真正落實。

注釋：

① “土地征收條例”的相關規定，可參見來勝法學研究中心：《公法及相關法規》，來勝文化事業有限公司 2012年版，486－495頁。

② 該釋字更加詳細的內容，可參見來勝法學研究中心：《公法及相關法規》，來勝文化事業有限公司 2012年版，151頁。

③ 最典型的案例莫如 2010年發生的苗栗大埔征收案。該案件中縣政府憑借公權力，利用怪手毀壞即將收成的稻田，大埔農民北上陳情抗議，并發生自救會成員自殺之事，事態之嚴重驚動“行政院”及“總統”馬英九。臺中“高等行政法院”無視民意，針對原告所提出的該征收不符合公共利益目的及必要性原則，以及存在程序上違法要求撤銷征收決定，認為征收程序符合法律的程序規定，且認為“本件征收系就竹科竹南基地周邊地區進行整體規劃及新設都市地區之開發，與其他工業區之開發并不相同，且無必然之關系……”，故裁定駁回。見臺中“高等行政法院”99年度訴字第 315號判決。相似判決還有“最高行政法院”97年度判字第 815號判決等。

④ 見臺灣“最高行政法院”96年度判字第 1442號判決、“最高行政法院”95年度判字第 558號判決。

⑤ 見“最高行政法院”94年度判字第 1709號判決。

⑥ 參見《土地管理法》第 20條第 2款、第 21條第 4款。

⑦ 可參見《關于改進報國務院批準單獨選址建設項目用地審查報批工作的通知》（國土資發〔2009〕8號），國土資源部網站 ，http：//www．m lr．gov．cn/xwdt/zytz/200903/t20090319＿116624．htm。

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責任編輯：劉伊念

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1006-6152（2014）06-0077-06

2014－06－04

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江蘇高校哲 學社會科學 重點研究基 地重大項目 “我 國集 體土地 征收 法律制 度 研 究 ”（2012JDXM 019）；福 建 省 社會科學規劃項目“促進農村住房可持續消費的公共政策研究”（2011B049）；揚州大學人文社會科學基金項目“農村土地征收中的利益衡量機制研究”（13YD11）

歐陽君君，男，江西新余人，揚州大學商學院講師，博士；楊國永，男，福建漳州人，福建農林大學公共管理學院副教授。