新西蘭交通安全治理中的部門協同及其啟示

□ 丁芝華

由于影響道路交通安全的因素較多，且相當復雜，因此一項復雜的系統工程的道路交通安全治理必然會涉及多個職能不同的政府部門，乃至一些私營部門。目前世界上許多國家都非常重視和大力加強這些部門間的協調和合作。在英聯邦國家的新西蘭，新公共管理運動中形成的用于解決復雜的、跨部門的公共服務問題的部門協同（cross-agencycollaboration）的思想和模式近些年來被成功應用于此，使該國道路交通安全管理的能力和效率得到了很大的提升，道路交通安全治理的成效顯著。研究該國在道路交通安全治理中開展部門協同的成功經驗，對于加強我國道路交通安全管理具有重要的借鑒意義。

一、新西蘭交通安全形勢的發展變化

新西蘭是南太平洋上的一個島國，其國土面積為26.868萬平方公里，人口數量為447萬。經過20世紀中后期的大力發展，新西蘭由一個農業國成功轉型為工業國，成為世界上為數不多的經濟發達國家之一。在經濟蓬勃發展的基礎上，新西蘭的道路交通運輸業也得到了較好的發展，實現了高度機動化。新西蘭道路主要包括國家公路網和地方道路兩部分，國家公路網通車里程為1.089萬公里，地方道路通車里程達8.2萬公里。截至2012年底，該國的機動車保有量達到353萬輛。

在20世紀六七十年代，隨著道路交通運輸業機動化的不斷提升，新西蘭的道路交通安全也逐漸成為一個嚴重的社會問題。1973年，新西蘭全國人口數量突破300萬，而機動車保有量達到150萬輛，道路交通事故造成的人身傷亡數量達到最高峰，其中死亡人數為843人，受傷人數為23385人。面對嚴峻的道路交通安全形勢，新西蘭加強了對道路交通安全的治理。然而，由于人口和車輛的持續增加，道路交通安全形勢雖得到初步控制，但非常不穩定。1987年，是新西蘭機動車保有量突破200萬輛的第二年，道路交通事故造成的死亡人數又達到了一個小高峰（795人），受傷人數也高達18728人。在此形勢下，新西蘭又進一步加強了對道路交通安全的治理。例如，在1991年制定了第一個國家道路交通安全規劃，此后道路交通安全形勢得到較好的控制，道路交通事故造成的傷亡人數總體上呈現下降趨勢。

自20世紀90年代中后期以來，盡管從世界范圍內看，新西蘭的交通安全狀況已達到較高水平，而相對于其他發達國家而言，其仍處于下游水平。1997年，新西蘭道路交通事故10萬人口死亡率為14.4，高于德國的10.4、澳大利亞的9.5、挪威的6.9、英國的6.3和瑞典的6.1；道路交通事故萬車死亡率為2.3，高于美國的2.1、德國的1.7、澳大利亞的1.5、英國的1.4和瑞典的1.2。進入21世紀以后，新西蘭不斷加強對道路交通安全的治理。2003年提出了面向2010年的道路交通安全戰略，以實現死亡人數不超過300人和受傷住院人數不超過4500人的目標。近年來，新西蘭又提出了以全面應用最新的系統安全治理思想為核心的2010—2020年道路交通安全戰略。據最新統計，2013年新西蘭的道路交通事故死亡人數在繼2011年后再創新低，僅為254人。

二、部門協同在新西蘭交通安全治理中的應用及其效果

部門協同，又被稱為“跨部門協同”、“跨部門協作”，是與“協同政府”、“整體政府”、“網絡化治理”、“水平化管理”等密切相關的一個概念。它是英國、加拿大、美國、新西蘭、澳大利亞等一些西方國家政府自20世紀90年代中后期以來開展新一輪公共管理改革中形成的一種政府治理模式。不同于部門間臨時的、非正式的簡單協作，部門協同以實現特定的公共政策目標為導向，摒棄設立“超級部門”進行跨界或復雜公共事務治理的模式，注重不同專業的政府部門乃至私營部門間的協調和合作，基于信任、合作、協調、共享、分擔等多種新型機制的建立，力圖實現跨界部門在實施特定公共管理上的步調一致和合力效應，從而為社會提供優質、整體的公共服務，它比較適合應用于道路交通安全的治理。

新西蘭政府充分認識到了道路交通安全治理的復雜性和艱巨性，高度重視道路交通安全治理涉及的不同部門間的協調和合作，積極應用該國政府治理改革中推行的部門協同的思想、理論和模式，著力構建以實現共同目標為導向的全新協作機制，努力實現道路交通安全治理中的部門協同，對道路交通安全形勢的持續改善起到了關鍵作用。需要說明的是，新西蘭在道路交通安全治理領域中開展的部門協同，既包括同級政府部門間的協同，也包括不同級政府部門間的協同，還包括政府部門和私營部門間的協同，在此主要研究政府部門間的協同情況。

自20世紀90年代初開始，新西蘭根據《新西蘭運輸法》的相關規定，每年都會制定和實施一項旨在加強道路交通安全治理涉及的各級政府部門間的合作、提高道路交通安全管理成效的道路交通安全管理計劃。該計劃針對影響該國道路交通安全的突出問題，規定中央政府部門中兩個負有道路交通安全管理重要職責的陸路交通安全局（因部門調整，最后兩個計劃中為陸路交通局）和警察局需完成的年度任務、各類任務所需資金的安排，為完成任務需采取的各項措施及其評價指標等。地方各級政府根據該計劃制定和實施季度或半年度道路交通安全行動計劃，其中明確本地道路交通安全治理涉及的各部門的職責，規定它們需完成的任務、為完成任務需采取的各項措施及其評價指標。在該計劃的制定和實施中，信息共享、共同決策、協同行動等部門協同機制得到了成功應用。2006年，根據《陸路交通管理法》的相關規定，該計劃與國家陸路交通計劃合并。多年來，該計劃的推行有力地推動了陸路交通安全局（陸路交通局）和警察局的通力合作，對該國兩個國家道路交通安全規劃（1991年和1995年）、面向2010年的道路交通安全戰略的前兩個行動計劃的成功實施起到了決定性作用。

進入21世紀后，為了響應國際社會對該國道路交通安全狀況的關切，進一步提升道路交通安全水平，借鑒其他發達國家治理道路交通安全的成功經驗，新西蘭于2003年10月提出了系統應用3E策略（Education，EnforcementandEngineering）的面向2010年的道路交通安全戰略。在該戰略的制定和實施中，部門協同所涉及的部門有所增加，部門協同的機制得到改進，部門協同的運行得到強化。在中央層面上，作為監控該戰略實施的國家道路交通安全委員會也是推進道路交通安全治理中的部門協同的主要機構，是實現道路交通安全治理涉及的中央政府部門間交流協商、明晰任務和協同行動的重要平臺。它最初由交通部、警察局、陸路交通安全局、運輸局、交通事故賠償公司、交通資金管理局、地方政府管理局等7個部門的負責人組成，其中，陸路交通安全局的負責人負責主持該機構的工作。它的性質、職責、可調配的資源、決策程序、信息共享機制、工作管理、爭議解決程序等都通過諒解備忘錄的形式確定。在地方層面上，地方政府通過設立的陸路交通委員會和道路交通安全協調小組推進所轄區域內的道路交通安全治理中的部門協同。

2010年3月，為實現該國設定的2020年道路交通安全長期目標——“建設逐步遠離死亡和嚴重傷害的安全道路交通系統”，大幅度提升道路交通安全水平，新西蘭政府又提出了最新的2010—2020年道路交通安全戰略——“安全之旅”。它詳細闡明了最新的道路交通安全系統治理思想，從安全道路、安全速度、安全車輛和安全的道路使用等4個方面制定了全面應用該思想的治理措施體系。它的實施對部門協同的依賴性更強，國家道路交通安全委員會的地位和作用更凸顯。該戰略及其兩個行動計劃強調了部門協同對于道路交通安全系統治理思想的全面應用的重要作用，提出了加強部門協同的兩大舉措——推行道路交通安全系統治理新型伙伴關系建設計劃和搭建道路交通安全對話平臺，并指出在針對酒后駕駛等的專項治理中也將大力推行部門協同模式。由于部門調整和部門協同的不斷完善，當前的國家道路交通安全委員會由交通部、警察局、交通管理局、交通事故賠償公司和地方政府管理局的負責人組成，其中，交通部的負責人負責主持工作。

三、新西蘭交通安全治理部門協同的啟示

開展部門協同是加強我國道路交通安全管理的關鍵路徑。與自然災害應對、環境污染治理、食品安全治理等一樣，道路交通安全管理也屬于復雜的跨部門公共事務，涉及公安、交通、城建、工信、衛生、教育、安監等諸多部門。借鑒新西蘭在此領域中開展部門協同的成功經驗，在現行體制下建立部門協同機制，實現部門協同，是加強我國道路交通安全管理的關鍵路徑。

在當前的道路交通安全管理中開展部門協同，需要重視管理觀念的轉變和協同機制的建立。我國的公共管理中條塊分割嚴重，缺乏規則制約，重權力輕服務，在此環境中開展部門協同就迫切需要政府部門樹立真正為公眾服務、以公眾為中心、不斷提高公共服務的效率和質量的管理觀念。部門協同不同于簡單的部門協作，而是制度化、經常化的通力合作。它的實現依賴于科學的協同機制的建立。現在的道路交通安全部際聯席會議制還無法滿足部門協同的需要。通過建立信任、合作、協調、監督、共享、分擔等機制，在道路交通安全管理涉及的幾個主要部門間實現目標統一、職責明晰、共同決策、協同行動，對于該領域中部門協同的開展尤為關鍵。（作者單位：山東交通學院文法學院）