我國蔬菜流通體制變遷背景、內容及方向

農業部農村經濟研究中心 翟雪玲

蔬菜是人們日常生活攝取多種營養物所必需的消費品。一般具有時令性強、鮮活易腐的特點，不便于長途運輸，要順利實現從田間到餐桌，必須有一個高效率的流通體系來聯結生產環節與消費環節。改革開放以前，我國實行高度集中的計劃經濟體制，政府不僅對糧食、棉花等關系國計民生的主要農產品實行嚴格的統購統銷政策，對蔬菜等鮮活農產品也進行嚴格的計劃管理。改革開放后30多年來，我國對蔬菜流通體制不斷進行改革與完善，有力地促進了蔬菜生產與消費增長，蔬菜流通效率、流通質量明顯提高。

從蔬菜流通體制的改革和發展看，主要經歷了以下幾個階段:

一、自由購銷時期(1949～1955年)

新中國成立初期，由于城市人口規模小，蔬菜需求水平較低，大中城市的蔬菜供應主要是農民在交易市場把菜賣給商販，商販再賣給消費者，也有一部分由農民自銷。小城鎮的蔬菜流通則主要依賴集貿市場交易來實現。隨著城市人口的增加，蔬菜供不應求的矛盾日益突出起來。一些大城市開始由國營商業、供銷合作社經營蔬菜，逐漸改變了當時蔬菜基本由私營商人經營的狀況。到1953年，北京、天津、上海和沈陽等幾個大中城市的國營商業、供銷合作社的蔬菜經營量占市場供應量的比重情況分別為20%、27%、32.7%和53.9%。1953年以后，體制改革使得計劃成分有所增加，國營與合作社形式的蔬菜經營單位越來越多，并且占據了一定的市場份額，但這一時期市場的流通主體仍然是菜農與個體商販，蔬菜價格基本上由市場形成。

二、統購包銷時期(1956～1977年)

1956年，大中城市對蔬菜采取了國營蔬菜公司統購包銷的政策，取消生產者的自產自銷，不許生產者和消費者直接成交，關閉了城鄉農貿市場，成立了中國蔬菜公司。

蔬菜的統購包銷對穩定大中城市郊區蔬菜生產、保證供給、穩定價格產生了明顯作用，但同時也帶來了統購太死、包銷太多、經營環節增多等問題，尤其割斷了菜農與市場的直接聯系，使得有些生產者重量不重質，品種減少，質量下降，居民消費不能保障。這一階段國家壟斷了蔬菜價格，采取了國家定價的形式，導致購銷價格倒掛，國家財政補貼不斷加大。這種價格政策雖然對生產者和消費者有一定好處，但對國家十分不利，負擔太重。

針對統購包銷存在的諸多體制弊端，國家在1960年以后開始進行局部調整，允許菜農自行銷售計劃外蔬菜，但國有蔬菜公司仍然是市場的主導力量。1963年，商業部提出對蔬菜經營劃分為三類地區:一是大中城市和工礦林區，實行國有公司淡旺季都管，但零售價格上保粗菜不保細菜;二是20萬人口以內的小城市，管淡季不管旺季;三是一般縣城，淡旺季都不管。實行這種經營方針后，蔬菜供應狀況明顯好轉，經營品種增加，全國蔬菜行業性經營虧損不斷降低。但這只是針對統購包銷弊端的局部微調，大部分蔬菜品種的價格仍由國家制定，計劃體制沒有大的變動。

1966年“文革”開始以后，各地對蔬菜經營也相繼采取了由國營蔬菜公司統購包銷的形式，集貿市場作為資本主義的尾巴被封禁，城市蔬菜零售網點也逐漸減少。據全國35個主要城市的統計，這10年間，零售網點一直徘徊在2200個左右。而同期蔬菜公司經營虧損連年增加，蔬菜價格完全實行計劃價格制度，零售價格超常穩定，蔬菜流通組織、經營方式和流通渠道非常單一。

三、多渠道流通時期(1978～1983年)

1978年，中國共產黨召開了十一屆三中全會，決定首先在農村拉開中國改革的序幕。農村改革的中心是推行以家庭承包經營為主的責任制，調動農民的生產積極性，同時開始尊重商品經濟規律，放開了農村集貿市場，并鼓勵農民積極發展多種經營。1979年《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》中指出，社員自留地、自留畜、家庭副業和農村集市貿易，是社會主義經濟的附屬和補充，不能當做所謂資本主義尾巴去批判。相反地，在保證鞏固和發展集體經濟的同時，應當鼓勵和扶持農民經營家庭副業，增加個人收入，活躍農村經濟。1979年，一些城市開始實行由蔬菜社隊自產自銷的經營形式，各地也開始恢復集市交易。1981年，中共中央、國務院轉發了國家農委《關于積極發展農村多種經營的報告》的通知，將多種經營、綜合發展作為中國繁榮農村經濟的一項戰略性措施。1981年5月，國務院還批轉了農業部、商業部《關于加強大中城市和工礦區蔬菜生產及經營工作的報告》。在這些政策的帶動下，各地開始逐步改革蔬菜的流通體制和經營形式。這一時期，國家對主要蔬菜品種實行計劃價格、計劃收購，實行“大管小活”和多渠道流通政策，對70% ～80%的粗菜實行計劃收購、計劃價格，對20% ～30%的精細菜放開經營，實行議價議銷、隨行就市的“雙軌制”。

連續出臺的幾項改革政策有力促進了蔬菜等鮮活農產品的生產，但很快就出現了新問題。原來的農產品流通體制越來越適應不了快速發展的商品生產，生產出來的蔬菜等鮮活農產品賣不出去，造成大量的積壓與浪費。中央政府和國家領導人對此給予高度重視，在1981年的《全國農村工作會議紀要》中就專門提到了“關于改善農村商品流通”的問題，指出，必須采取切實措施，改善農村商業，疏通流通渠道，加強市場管理，以保證農業生產迅速發展，為國家提供更多的產品，為農民增加更多的收入;必須多方設法疏通和開辟流通渠道。國營商業和供銷社要充分利用現有經營機構，打破地區封鎖，按照經濟規律組織商品流通，大力開展產品推銷工作等。原國務院副總理萬里在1982年的農業書記會議和農村思想政治工作會議上明確指出:“農村實行聯產承包制解決了生產與分配的問題，但沒有解決流通的問題，農村的商品生產蓬勃發展起來了。可是流通環節卻還沒有能夠適應這種發展，許多農副土特產品不能運銷出來，造成產地積壓，銷地缺貨，鮮活產品爛掉不少。這已成為一個突出的矛盾，成為一個迫切需要解決的問題。”

在這種農業生產大發展的背景下，中央決定放開除少數重要農產品外的大部分農產品，其中主要是鮮活農產品，打破國合商業的壟斷經營，廣泛開辟流通渠道，開始允許農民個人或合伙等其他經濟形式進入農產品流通流域。在1983年《中共中央關于當前農村經濟政策的若干問題的通知》中明確提出了農產品流通體制改革的方向，即堅持計劃經濟為主，市場經濟為輔的方針，調整購銷政策，改革國營商業體制，放手發展合作商業，適當發展個體商業，實現以國營商業為主導，多種商業形式并存的流通局面，要打破城鄉分割和地區封鎖，廣辟流通渠道。通知還規定了具體的改革內容:對國計民生的少數重要農產品繼續實行統購派購，對農民完成統派購任務后的產品(包括糧食，不包括棉花)和非統購派購產品，應當允許多渠道經營。國營商業要積極開展議購議銷業務，參與市場調節。供銷社和農村其他合作商業組織，可以靈活購銷。農民私人也可以經營，可以進城，可以出縣、出省。撤銷農副產品外運由歸口單位審批的規定。凡屬收購任務以外的農副產品，購銷價格可以有升有降。農村個體商業和各種服務業，經營靈活、方便群眾，應當適當加以發展，并給予必要扶持。農民個人或合伙進行長途販運，有利于擴大農副產品銷售，有利于解決產地積壓、銷地缺貨的矛盾，也應當允許。在這種背景下，蔬菜流通逐漸打破了國合壟斷經營的局面，逐漸出現多種經營主體。

四、正式取消統購、派購制度，實行自由開放的市場流通時期(1984～1985年)

經過農產品流通體制的初步改革以及在比較利益的拉動下，鮮活農產品的生產和供給出現更快速度的增長。但剛剛開始改革的鮮活農產品流通體制、流通設施、流通格局還遠遠不能滿足生產快速發展的客觀要求。因為流通不暢，農民自己生產出來的鮮活農產品出現了更加嚴重的“賣難”問題。

面對鮮活農產品生產發展的新形勢和新問題，1984年，中共中央、國務院及其有關部門紛紛出臺了一系列農產品流通體制方面的改革政策，加快了改革步伐，加大了改革力度，擴大了改革范圍。《中共中央關于1984年農村工作的通知》中規定，要繼續調整農副產品購銷政策;改善農副產品收購辦法;要依靠國家、集體和個人的力量，采取多種辦法集資，興建商品流通所需的冷庫、倉庫、交通、通訊等基礎設施;等等。

同年，國家體改委、商業部、農牧漁業部《關于進一步做好農村商品流通工作》的報告中也指出，要發展國營、集體、個體多種經濟形式，多種經營方式，實行多渠道流通。要鼓勵農民進入流通領域，吸引農民從事商品交換。對農民的經營活動，不能采取限制的辦法，要因勢利導，使之成為國營商業和供銷合作社的一支重要補充力量;要繼續減少統購、派購品種。將商業部系統管理的一二類農副產品由21種減為12種。派購由18種減為9種，生豬、蔬菜(只管大中城市和主要工礦區)是其中2種。在農業生產連年增長和部分農產品市場已經逐步開放的基礎上，中共中央、國務院決定徹底改革實行了30多年的農副產品統購、派購制度。1985年1月，中共中央、國務院發布了《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》，該文件指出:生豬、水產品和大中城市、工礦區的蔬菜，也要逐步取消派購，自由上市，自由交易，隨行就市，按質論價。放開的時間和步驟由各地決定。隨后國務院又發布了一系列文件，對放開生豬、水產品和蔬菜做了具體詳細的規定。其中，強調放開蔬菜價格更要慎重，一般不要同豬肉價格一起放。就全國來說，放開菜價要按照先南方、后北方，先小城市、后大城市，先細菜、后大宗菜的順序，逐步放開。

總的來說，經過1984年、1985年的改革，我國蔬菜流通完全放開，蔬菜價格由市場決定，出現了多種生產經營主體，市場活力進一步激發。

五、積極培育市場流通主體時期(1986～1992年)

鮮活農產品流通體制改革盡管取得了很大的成績，但畢竟中國恢復商品經濟的時間太短，無論是政府還是生產者對市場規律都不能很好地把握，地方政府的指導與生產者自己的選擇都有很明顯的趨同性，鮮活農產品市場價格波動頻繁，“買難、賣難”現象經常發生，給國家、生產者和消費者都造成了巨大損失。

為了解決小生產與大市場之間的矛盾，中共中央、國務院決定對鮮活農產品的生產與流通一起抓。一方面加強鮮活農產品生產供應體系的建設，另一方面大力發展農產品批發市場。在《中共中央、國務院關于1986年農村工作的部署》中明確規定，大城市要把蔬菜和副食品的生產、供應放在重要位置。要繼續抓好近鄰蔬菜生產，逐步開辟遠郊蔬菜基地和外埠專項蔬菜基地，做到近郊為主，遠郊為輔，外埠調劑，保證供給。要積極建立各種形式的蔬菜和副食品批發市場，為大批量農產品進城創造條件。在中共中央政治局1987年1月22日通過的《把農村改革引向深入》的文件中進一步指出，肉、蛋、奶、菜等鮮活易腐商品，市場風險較大，尚未放開的品種和地區應當積極準備放開。京、津、滬幾個大城市，為了保持市場供給和價格的相對穩定，可以采取逐步放開的辦法;同時抓緊農副產品批發市場建設，發揮國營商業的主導作用，實行多渠道經營，分擔生產風險，在批發市場帶動下，開拓遠郊和外埠蔬菜基地和其他副食品供應基地。

為了切實加強鮮活農產品的生產供應體系與市場流通設施建設，1988年5月9日，農業部向國務院提交了《關于發展副食品生產保障城市供應(簡稱“菜籃子工程”)的建議》，經國務院的批準，農業部會同其他部委開始了“菜籃子工程”的建設，并在1990年專門成立了“菜籃子工程”領導小組辦公室。除了加強建設鮮活農產品生產供應體系外，“菜籃子工程”建設的重要內容之一就是改革農副產品流通體制，主要內容是:在各大中城市建立副食品批發市場，實現多渠道經營;發展期貨交易;建立市場研究分析機構，發布市場信息，公布市場預測報告，增加市場透明度;建立市場風險基金，保護生產者利益;以立法的形式制止地方封鎖。1990年以后，國家連續下發了幾個文件，包括1990年8月24日的《關于進一步做好城市副食品工作的通知》、《中共中央、國務院關于1991年農業和農村工作的通知》、1991年10月28日的《關于進一步搞活農產品流通的通知》等，進一步對“菜籃子”工程及蔬菜市場流通做出規定。這一時期政府先后出臺了批發市場管理辦法、新鮮蔬菜批發市場建設五年規劃、國家定點鮮活蔬菜批發市場制度等條例，促進了批發市場流通制度和體系的確立。市場流通體系初步建成，鮮活農產品流通效率大大提高。

六、提升流通質量階段(1993年以來)

經過多次改革，我國蔬菜流通已經初步形成了主要依靠市場形成價格、引導產銷的新型流通體系。農民及多種形式的合作經濟組織積極參與流通，形成了多種經營主體、多條流通渠道平等競爭、共同發展的良好局面。然而，由于我國蔬菜生產和消費還處于一個快速變化的時期，蔬菜購銷市場的發育還不完善，主要表現在流通設施落后、流通中損失量大且流通費用高;在跨區域運輸過程中，仍然存在亂查亂罰、地方保護等影響蔬菜順暢流通的不利因素。蔬菜賣難現象頻發，市場波動較大，消費者和生產者利益受損嚴重等。

“綠色通道”就是在這一背景下出臺的。“綠色通道”的全稱是鮮活農產品公路運輸“綠色通道”，是1995年國務院糾風辦、交通部、公安部為落實國務院提出的“菜籃子工程”，保障城市蔬菜供給而提出并組織建設的。三部門先后開通了山東壽光至北京、海南至北京、海南至上海、山東壽光至哈爾濱四條蔬菜運輸“綠色通道”，總里程達到1.1萬公里，貫穿全國18個省(區、市)。從2002年開始，各地交通部門在當地人民政府的統一領導下，也相繼出臺政策，建立了具有區域特點的鮮活農產品公路運輸“綠色通道”。2005年2月25日，交通部、公安部、農業部、商務部、國家發改委、財政部、國務院糾風辦七部委就全國“綠色通道”建設聯合舉行新聞發布會，宣布將在全國聯合開展高效率鮮活農產品流通“綠色通道”建設，并聯合發布了《全國高效率鮮活農產品流通“綠色通道”建設實施方案》，提出到2005年年底，在全國建立布局為“五縱二橫”的“綠色通道”網絡。這7條線路分別為:銀川至昆明、呼和浩特至南寧、北京至海口(含長沙—南寧連接線)、哈爾濱至海口(含天津至北京連接線)、上海至海口(含鷹潭至常山連接線)等5條縱向線路，連云港至烏魯木齊(含西寧至蘭州連接線)、上海至拉薩等2條橫向線路，累計長度2.7萬公里。在“綠色通道”內運輸鮮活農產品的車輛予以降低或免收通行費的優惠。2006年1月15日，由5條縱向通道和2條橫向通道構成的鮮活農產品流通“綠色通道”網絡全部開通。這一網絡貫穿全國31個省、自治區、直轄市，全面實現了省際互通，直接連通了全國29個省會城市，71個地市級城市，覆蓋了全國所有具備一定規模的重要鮮活農產品生產基地和銷售市場，為鮮活農產品跨區域長途運輸提供了快速便捷的主通道。

“綠色通道”開通后，整車運輸新鮮蔬菜、新鮮水果、鮮活水產品、活畜禽和新鮮肉、蛋、奶等鮮活農產品的合法運輸車輛可以享受到多項優惠政策。一是可以享受沿線省級人民政府為鮮活農產品運輸制定的通行費優惠政策。二是可以優先通行沿線收費站設置的“綠色通道”專用道口。三是在不違反《中華人民共和國公路法》、《中華人民共和國道路運輸條例》、《中華人民共和國收費公路管理條例》等法律法規的情況下享受“三不”政策，即不扣車、不卸載和不罰款。對有超限超載等違法行為的車輛，交通行政執法人員要嚴格按規定及時予以解決，不得長時間滯留車輛。農產品“綠色通道”的開通，提高了蔬菜的運輸效率，降低了蔬菜運銷成本，有效增進了農民與市場的對接，增加了農民收入，使農村經濟進一步活躍。

經過多年的改革發展，我國蔬菜市場已基本形成了一個完整的、互動的、高效的市場體系，初步形成了以集貿市場為基礎，以批發市場為中心，以農民經紀人、運銷商販、中介組織、加工企業為主體，以產品集散、現貨交易為基本流通模式，以原產品和初級加工產品為營銷客體的基本流通格局。從未來的發展方向看，按照建設“統一、開放、競爭、有序”現代市場體系的要求，適應城鄉居民收入增長和消費水平提高的需要及當前“大流通、大消費”的流通格局，提供品種豐富、衛生安全、優質營養的蔬菜要求，要進一步加強蔬菜市場基礎設施改造升級，建設產地、銷地蔬菜批發市場建設，穩步發展現代流通業態，培育、壯大蔬菜市場主體和流通組織，規范市場運作，降低流通成本，逐步構建體系完整、功能配套、規范有序、順暢便捷、安全高效的蔬菜流通市場體系。

［1］孫俠、張闖:《我國農產品流通的成本構成與利益分配——基于大連蔬菜流通的案例研究》，載于《農業經濟問題》2008年第2期。

［2］黃祖輝、劉東英:《我國生鮮蔬菜物流體系研究——制度、組織與交易效率》，浙江大學出版社2007年版。

［3］扈立家、李天來:《我國蔬菜流通體制改革問題研究》，載于《長江蔬菜》2007年第5期。

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［5］趙一夫:《我國生鮮蔬果農產品流通的發展回顧與趨勢判斷》，載于《時代經貿》2008年第1期。

［6］宋洪遠:《十五時期農業和農村政策回顧與評價》，中國農業大學出版社2006年版。