吳江城鎮化歷史傳統和新的發展機遇

國家行政學院經濟學教研部 李萬峰

吳江東臨上海，西瀕太湖，南連浙江，地處以上海為龍頭的長三角腹地，是蘇州的市轄區。吳江城鎮化發展歷史悠久，早在唐宋時期就出現了城鎮化的萌芽。新中國成立后，特別是改革開放以來，吳江城鎮化進程借助鄉鎮工業、開發區建設和工業集中區建設的強力推動而快速發展。吳江的城鎮化無論是在產業與人口集聚，還是在城市規模和建設、城市人居環境和城市公共服務，以及城市對農村的輻射帶動等方面，都取得了突破性進展。黨的十八大以來，吳江全面推進新型城鎮化發展，搶抓發展機遇，城鎮化建設取得許多可以復制的經驗。

一、吳江城鎮化稟賦

吳江歷史悠久。公元909年建縣，1992年撤縣設市，2012年撤市設區，成為蘇州“一核四城”的重要板塊。先后榮獲國家衛生城市、國家園林城市、中國優秀旅游城市、中國最具幸福感城市等殊榮，是享譽全國的“魚米之鄉”、“絲綢之府”，連續多年雄踞全國百強縣(市)前十位，設區后即躋身全國同類型區域第一方陣。

吳江城市化的歷程較長，經歷了“手工業時代”、“工業化時代”和“城市化時代”三個階段。由于地理、交通等因素，吳江較早進入商品交換階段，人口相對集中，因而也就較早地出現“市”并設置“鎮”，城市的初級形態開始形成。20世紀的世界工業化浪潮直接影響了吳江經濟社會發生深刻的變化，大量新興和新型的工商業組織替代了傳統手工業作坊，極大地促進了生產力的發展，人們逐步擺脫傳統束縛，以新的思維方式、生活方式創造文明。尤其在改革開放后，吳江以小城鎮為主的城市化進程得到快速發展，遍及鄉里村間的社隊工業迅速轉型為鄉鎮工業，并開始向城鎮集中，城鎮吸引了大量的農業剩余勞動力和外來勞動力，城鎮基礎設施、社會事業等建設投入力度明顯增大，進入了“工業化加速—人口集中—城鎮空間拓展”的循環。1992年，吳江撤縣設市，一座現代化中等城市在江南水鄉這一富庶之地脫穎而出。

吳江是中國小城鎮研究的發源地，著名學者費孝通就出生于吳江松陵。關于“小城鎮，大問題”的學說，便是費孝通在20世紀80年代初對吳江小城鎮調查研究的基礎上總結的。1983年，費孝通在《小城鎮、大問題》一文中把吳江的小城鎮分為五種基本類型:震澤鎮是以農副產品和工業品集散為主要特點的農村經濟中心;盛澤鎮是農村家庭手工業產品的集散中心;松陵鎮是吳江的政治中心;同里鎮是文化休閑娛樂中心;平望鎮是水陸交通中心。吳江的小城鎮還可以分為三層五級:第一層是縣屬鎮，即吳江人稱七大鎮。它們的共同特點是縣屬鎮和公社雙重商業機構。縣屬鎮又可分兩個級別，第一級是縣城松陵，第二級是震澤、盛澤、平望、同里、蘆墟和黎里等6個非縣城的縣屬鎮。第二層是有公社商業機構的公社鎮。吳江的6個公社鎮也可分為兩個級別。第三級是商業人口接近于縣屬鎮的八坼、銅羅和橫扇。第四級是設置公社商業機構的廟港、七都等13個鎮。第三層是大隊鎮，這一層的鎮在區域上屬于某一大隊范圍。

吳江的小城鎮發育早、數量多，密度大，每51.13平方公里就有一個小城鎮，小城鎮之間平均相隔距離僅為6～10公里。這樣分布密集的小城鎮格局在全國也屬罕見。但是，吳江的建制鎮普遍規模不大，形成不了相應的城市功能。

改革開放以來，吳江小城鎮的迅猛發展聚集了大量人口，呈現出“小鄉鎮—小城鎮—小城市—中等城市”的發展軌跡。小城鎮的發展事關中國經濟發展、人口分布、城鄉結構、農村現代化、城市化的重大問題，我國城市化進程離不開小城鎮的發展，吳江也不例外。小城鎮作為工業化的主陣地、城市鄉村的聯結點，既是對外開放的橋頭堡、商品流通的集散區，同時也是經濟開發的新社區，更是文明社會的示范區。因此，“小城鎮，大問題”這個理論觀點包含著吳江作為小城鎮發展的現實背景與理論背景。

二、吳江城鎮化發展的幾個階段

改革開放以來，吳江城鎮化發展大體分為四個階段:

第一，政策推動階段(1979～1983年)。這一階段吳江城鎮化發展的主要推動力來自農村改革和城鎮政策的調整。小城鎮是農村區域性的政治、經濟、文化中心，是農村現代化、城鎮化發展的龍頭。吳江的小城鎮由來已久，在歷史上就一直比較繁榮，具有發育早、數量多、密度高等特點。這些在長期的歷史演變和獨特的自然條件中形成的具有江南水鄉特色的小集鎮，是先人給吳江留下的一筆寶貴財富。改革開放以后，在大力發展小城鎮戰略的推動下，吳江的小城鎮建設突飛猛進，并逐步形成諸多小城鎮烘托七大鎮的城鎮體系格局。同時，在以經濟建設為中心的大背景下，吳江的鄉鎮工業開始快速發展，將一批能辦工業的能人和農村剩余勞動力吸引到了城鎮。由此，1979年，吳江的城鎮化水平達到10.64%。

第二，鄉鎮工業推進階段(1984～1992年)。這一階段吳江城鎮化發展的主要推動力來自鄉鎮工業的迅猛發展。小城鎮作為鄉鎮企業的載體，發生了質的變化，由農村集鎮發展成了工業集鎮，吸收了大量農村剩余勞動力。1984年開始，鄉鎮企業的發展開始受到國家政策的支持。按照“離土不離鄉，進廠不進城”的精神，鄉鎮企業開始集中，促進了農村集鎮的繁榮、規模不斷擴大，在全國率先起步，造就了著名的“蘇南模式”。1992年起吳江先后完成了撤縣設市和撤鄉建鎮工作，城鎮建設進入歷史新時期，城鎮區域繼續迅速擴展。城鎮發展開始進入飛躍階段，城鎮化水平也大幅度提高。1992年，吳江城鎮化水平達到17.39%，比1984年提高了5.64個百分點。

第三，外資促進階段(1993～2000年)。這一階段吳江城鎮化發展的主要推動力來自外向型經濟的迅猛發展。在這一時期，吳江工業化水平又邁上了一個新臺階，它所產生的強大推動力保證了城鎮化水平繼續高速增長，城鎮化發展主要是經濟開發區和各工業集中區拓展了城鎮的地域空間。為了以良好的環境優勢來吸引客商，吳江圍繞擴大對外開放，以超前的規劃、空前的規模、較高的起點，大力改善城鄉環境。尤其是撤縣設市后，吳江加快實施開放帶動戰略，主動承接全球資本轉移和產業轉移。吳江經濟開發區成立于1992年，開發區建設以及稍后興起的民營工業園區建設為城鎮化發展注入了新的活力，各地通過統一規劃、集中投入，高標準建設基礎設施，加快了城鎮化進程。在外向型經濟的推動下，吳江成為一座富有活力和魅力的江南水都，同時也是一座充滿生機和商機的現代城市。吳江城鎮化水平由1992年的17.39%上升至2000年的26.69%，增加了9.3個百分點。

第四，城鎮化與工業化、農業現代化互動階段(2001年至今)。這一階段吳江的城鎮化發展進入了一個新的發展時期。吳江明確提出了城鎮化戰略，不僅繼續注重工業化對城鎮化的拉動作用，還注重發揮城鎮化對工業化的拉動作用，而且在工業化、城鎮化互動發展中推進農業現代化建設，這是吳江十年來一個總的政策走向。城鎮化與農業現代化都是農村、農業發展的路徑和手段，相互依托，相互促進。農業是個基礎產業，生態產業，不可替代產業，生命產業。僅僅依靠城鎮化、工業化，忽視農業現代化，很難建設樂居吳江，吳江城鎮化也不具有持續性。吳江的城鎮化發展由此進入到工業化、信息化、城鎮化和農業現代化互動發展的新時期。2010年，吳江城市化率上升到61.37%;2013年，吳江致力于打造南部現代新城區，明顯提升了城市品質，城市化率達到65.28%。

三、吳江撤市設區面臨的機遇和挑戰

眾所周知，當城市擴張發展到一定程度后，會出現規模不經濟，而過度集聚會對中心城區乃至對中心城市造成很大的壓力。隨著城市規模地不斷擴大，城市若要更好地維持運行、要保持較高的管理效率，就需要以適宜的行政區劃作為保障。因此在城市設立市轄區就成為必要、而且也是符合城市發展規律的。

(一)從長遠看，撤市設區有利于吳江新型城鎮化發展。

1.有利于吳江融入長三角城市群。蘇州市是長三角地區重要中心城市，城區與吳江緊密相連，地域間經濟、人員交往愈發密切。撤銷吳江市設立吳江區，可進一步優化蘇州市區行政區劃結構，便于城市總體規劃實施，促進蘇州城區與吳江統一建設和管理。同時，區劃調整后蘇州城區直接與上海市接壤，有利于蘇州在更大范圍內調整優化生產力布局，充分發揮區位優勢，增強蘇州中心城市的集聚、輻射和帶動功能，進一步提升蘇州在接軌上海、促進長三角一體化發展中的地位和作用。

2.有利于太湖整體保護開發。撤銷吳江市設立蘇州市吳江區，有利于蘇州市進一步理順太湖保護體制機制，從產業布局、政策制定和資金投入等方面加大東太湖綜合整治和東太湖濕地保護力度，統籌蘇州沿太湖地區保護和開發，促進太湖地區可持續發展。

3.有利于吳江接受蘇州的輻射和帶動。撤銷吳江市設立蘇州市吳江區，使得吳江既保持了縣域體制機制的活力優勢，又獲得了城區功能新的發展優勢。此舉有利于吳江更好地促進資源要素流動和接受蘇州中心城市的輻射帶動;有利于吳江進一步提高經濟轉型升級水平;有利于蘇州主城區與吳江地區軌道交通等重大基礎設施建設和對接;有利于蘇州中心城市優質公共服務資源向吳江覆蓋，促進吳江社會保障、社會福利等基本公共服務與蘇州市區一體化，提高蘇州市城鄉統籌協調發展水平，使吳江群眾共享蘇州中心城市發展成果。

(二)從短期看，撤市設區可能會給吳江發展帶來一些問題。

1.市改區后降低了經濟發展自主權。從世界城市的發展規律來看，城市的壯大需要具備足夠的發展自主權，當失去發展自主權以后，城市發展也將受到限制。我國憲法規定，市轄區并非一級獨立政府，而是作為城市政府的派出機構，并不具備市縣的各種管理職權。市改區后很多決策權和管理職能要上收到市，比如城市規劃權，而一旦成為市轄區以后，獨立的規劃權將會喪失，相關規劃機構也將會成為市里的派出機構。另外作為市所具備的經濟社會發展自主權就大打折扣，也喪失了城市發展的主體地位，發展速度也受到一定程序的影響。比如，順德、南海設區以后，發展速度遠落后于長三角的昆山、江陰、張家港等城市，引起了社會各界的關注。

2.市改區容易造成土地等資源浪費。用地指標分配集中在蘇州市，過于寬松的指標和用地空間，使市政府可能并不珍惜寶貴的土地資源，造成大量的浪費。另外，為了獲得較高的土地收益，市政府也會將土地指標集中在中心城區周邊使用，帶來中心城市無序蔓延擴張，使中心城市之外的城區不能獲得均等的發展機會。從城市發展角度看，空間相距幾十公里，空間上達到集聚是很難的，為中心城市的發展，硬生生地拉在一起，是典型“拉郎配”的做法，是不符合城市發展規律的。

3.短期加大了城鄉差距。一些市轄區，因其臨近中心城區的優勢區位，在資源向中心城區集聚的過程中得到快速發展，而偏遠的市轄區則相對處于弱勢，發展緩慢。另外吳江區內部還存在著相當大面積的農村地區，城鄉二元經濟結構顯著，城鄉差別明顯。中心城區集中更多的優質公共服務資源，比如廣州市三甲醫院床位、優質中小學學位主要在中心城區集聚，越秀、荔灣、天河、海珠四區集中了全市60%以上的醫療床位，而都市區外圍、新城區和副中心在教育、醫療、購物、文化等基本生活的服務功能則配套滯后。

四、吳江新型城鎮化發展的政策建議

我們認為，吳江新型城鎮化發展的關鍵是推進好城鄉一體化發展，優化城鄉布局和城鄉資源配置，實現農業現代化、農村現代化和城鄉公共服務均等化。在2020年前，要在城鄉發展一體化上有比較大的推進，要在“區鎮合一”體制上探索出在全國有影響的模式，要推進幾個經濟發達鎮向小城市發展。

第一，加強城鄉發展一體化的整體設計。城鄉一體化發展是復雜的系統工程，不僅涉及農村生產發展，而且涉及農村生產關系和上層建筑的調整完善，需要沖破原有的城鄉二元體制的束縛，調整不適應一體化發展的政策制度，牽扯面廣，影響因素多，特別是農村體制機制的重大變革，需要研究解決一系列問題。吳江城鄉一體化發展，應按照“統籌兼顧、尊重實踐、因地制宜、分類指導”的原則，加強對城鄉一體化改革的整體設計。對于城鄉一體化發展應留出足夠的改革空間，從政策、制度層面賦予其先行先試的權力，大膽實踐，允許試錯，以便總結經驗，完善政策。

第二，土地流轉應重點流向農業領域。農村土地經營權流轉和規模經營事關農業農村發展的一件大事，也是深化改革的重要內容。吳江這些年來土地流轉，整體上促進了工業化、城鎮化和農業現代化的發展，特別是提高了農業綜合生產能力、提升了規模農業效益，強化了土地財產屬性，解決了誰來種地，以及建設現代農業的需要。吳江在土地流轉上要加強以下幾個方面建設:一是推進現代農業發展。在堅持土地集體所有前提下，進一步實現好所有權、承包權、經營權三權分置，形成土地經營權流轉的格局，大力培育和扶持多元化新型農業經營主體，發展農業規模經營，走出一條發達地區農業現代化道路。二是鼓勵和支持流轉土地多用于糧食生產。要出臺政策確保流轉土地多用于農業生產，重點支持糧食規模化生產。對工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地要有明確的上限控制。

第三，“區鎮合一”體制要為新型城鎮化發展創造條件。“區鎮合一”體制具有顯而易見的優勢。從課題組在廣東、浙江、山東及以江蘇一些地方的調研來看，有走向行政區的傾向，而且可能性比較大。這就引發一個疑問，“區鎮合一”究竟是以經濟效能為主，還是以行政管理為發展方向。我們認為，這取決于“區鎮合一”體制對于城鎮化的推進程度，以及這一地區行政區劃的改革空間，這會在未來的發展中逐步明晰。當前對于吳江來說，要推進好產城融合發展。提升開發區和所在鎮的城鎮化建設水平，科學合理布局區鎮生產、生活區域，全面提升生產生活配套功能。同時將鎮的社會管理、公共服務功能延伸到開發區，推進基本公共服務均等化。

第四，拓展發達地區經濟發達鎮發展新空間。破解經濟發達鄉鎮發展中的體制瓶頸是深化行政管理體制改革的重要內容，也是推進新型城鎮化發展的重大課題。一是加快推進行政體制創新。以經濟總量、人口數量、地方財力作為客觀依據，對一些規模較大、城鎮化水平較高、條件具備的特大型鄉鎮，可撤鎮建縣或整合設立市轄區;與縣級政府駐地聯系緊密的鄉鎮，可探索與開發區“區鎮合一”、“區鎮互補”模式，條件成熟的可轉為縣政府的派出機構，增強區域綜合競爭優勢。二是進一步下放經濟社會管理權限。對具備一定人口規模和經濟實力、但不宜作區劃調整的中心鎮，按照強鎮擴權原則，賦予部分縣級經濟社會管理權限，重點下放城建、環保、治安、規劃等涉及城市建設和管理方面的行政管理權限。

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