社會治理視野下的“余慶經驗”

金韜/中共遵義市委黨校

社會治理視野下的“余慶經驗”

金韜/中共遵義市委黨校

“余慶經驗”就是基層黨委政府因地制宜、創新社會治理模式的一個新范本。如同“楓橋經驗”一樣，它既是基層社會治理地方化的產物，又有著推廣更大范圍內學習借鑒的因素，以地方特色體現了黨的十八屆三中全會對于創新社會治理的要求。“余慶經驗”體現了社會治理與經濟社會發展相結合、社會治理與提升執政能力相結合、社會治理伴隨矛盾糾紛的全過程。這些做法值得中西部欠發達地區進一步的推廣和借鑒。

社會治理；創新；基層；余慶

近年來，隨著地方經濟社會的發展、社會流動的增強以及群眾的權利意識不斷提升，以往同質化的農村不復存在，群眾覺醒的利益訴求--無論合法不合法的訴求--給農村的社會治理帶來了難題。很多地區基層的極端行為、上訪事件和群體性事件有了明顯的增多，而地方黨委政府進行治理的手段還是停留在“堵”這個階段，這就造成了矛盾越來越大、問題越來越多的惡性怪圈。在此背景下，“余慶經驗”作為基層社會治理的一個突出案例，它有效的將地方實際與社會治理的理論聯系起來，成為地方社會治理創新的范本之一。

一、

余慶是遵義市下屬的縣，位于遵義市東部，與黔南、黔東南、銅仁三市州接壤，國土面積1623.7平方公里，轄9鎮1民族鄉，人口約30萬（其中農村人口近26萬），為遵義市所轄縣區市中人口最少的縣，是一個沒有區位優勢和交通優勢的山區農業縣，生產總值、人均生產總值、人均收入均處于遵義市中游，改革發展穩定任務艱巨繁重。進入21世紀以來，余慶發展迅速，并結合自己地域特色，總結發展出了很多經驗，并在全市全省甚至全國范圍內進行推廣，其中“四在農家”的新農村建設、“服務型黨組織”建設均得到了中央領導的點評，成為全國學習的樣板。

“余慶經驗”是繼前兩者之后的又一大基層創新，是指“小事不出村、大事不出鎮、難事不出縣、矛盾不上交”為核心內涵的社會治理經驗。該經驗發源于2008年，2008年11月，省綜治委在余慶縣召開全省基層平安建設經驗交流現場會，總結、確定、推廣“余慶經驗”；2009年8月14日，省委常委會在聽取全省綜治工作匯報時對“余慶經驗”給予了充分肯定，并向全省發出了“遠學楓橋、近學余慶”的號召；近兩年來，“余慶經驗”多次受到省委、省政府主要負責同志的肯定，強調要大力推廣“余慶經驗”。2012年4月省綜治委在余慶-甕安召開了社會管理創新推進會，余慶被省綜治委確定為全省社會管理創新的示范點。2012年7月，余慶向全縣30萬人民發出了創建“中國和諧社會示范縣”的號召。2012年11月，中央政法委書記孟建柱同志對“余慶經驗”作出肯定與批示，2012年12月，中央綜治辦（中綜辦[2012]73號）行文向全國推廣。在2013年獲得了全國社會管理綜合治理最高榮譽--“長安杯”。

“余慶經驗”能獲得中央省市各級領導部門的推廣，是與其成功化解基層矛盾，贏得群眾口碑分不開的。長期以來，余慶縣委、縣政府高度重視平安余慶建設，公眾安全感和治安滿意度測評位居全省前列，全面提升人民群眾的幸福指數，全縣群眾安全感始終保持在95%左右，社會矛盾化解率達到98%以上。該縣按照“重基層、重基礎、重創新”的工作思路，堅持用群眾工作統攬信訪工作，探索出“人往基層走，物往基層用，錢往基層花，勁往基層使”的“一線工作法”，全縣共創建“平安村寨”852個、“平安家庭”6萬余戶，建立綜治工作站69個、綜治工作點482個。因此，基層社會治理的“余慶模式”已為全省縣區一級開展“同步小康”創建、構建和諧縣市區提供了示范樣本。

二、

社會治理是各級黨委政府近年來所關注的問題。黨的十八屆三中全會強調了創新社會治理體制，尤其是改進社會治理方式的重要性，“堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。”有學者將其與國家治理體系和治理能力現代化聯系起來，認為“社會治理創新是黨在治國理政理念升華后對社會建設提出的基本要求，是確保社會既充滿活力又和諧有序的必然要求，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要環節。”[1]

“余慶經驗”就是基層黨委政府因地制宜、創新社會治理模式的一個新范本。如同“楓橋經驗”一樣，它實現了很多學者所呼吁的將社會治理模式契合于地方的社會結構[2]，既是基層社會治理地方化的產物，又有著推廣更大范圍內學習借鑒的因素，以地方特色體現了黨的十八屆三中全會對于創新社會治理的要求。

首先，“余慶經驗”體現了余慶縣黨委政府的高度重視。“余慶經驗”在系統治理、依法治理、源頭治理等治理方式上有重要突破，這和黨委政府的重視分不開。這些年，由于經濟社會的發展，各地的基層矛盾都有大幅增多的趨勢，如果不及時治理，就很容易激化矛盾，由此引發惡性的刑事案件、上訪或群體性事件。余慶縣黨委政府充分注意到這一點，“三不出一不上交”的要求就是要重視將矛盾解決在萌芽之中，甚至避免讓矛盾發生。為此，余慶縣出臺了多項規定，以基層黨組織建設為抓手，堅持基層在先、重心下移，發揮政策機制的導向作用，人、財、物的分配都向著基層傾斜，下派機關干部去基層一線工作，平均每個村（社區）國家干部近四人。并一直要求機關干部認真學習和落實“群眾工作九法”，使黨委、政府各項工作，尤其是維護社會穩定工作在基層全面落實，有效保障了矛盾第一時間能得到化解。

其次，“余慶經驗”采用“四級網絡”作為制度保障。制度是化解矛盾的長效保障，缺乏了有效的制度建設，社會治理就只能從個案抓起，也就無法形成能適用于更廣范圍的創新。因此，余慶的基層社會治理從一開始就在制度建設上進行完善。在這方面，余慶充分調動縣鄉村組矛盾糾紛排查調處的力量，形成聯動的“四級網絡”機制，明確各級處理矛盾的職責，立足抓早、抓小、抓苗頭。如村民組內建立“一長五員”的制度，行政村居整合各種隊伍實行“一周一排查”和“四定”接待調處機制，在縣一級成立縣群眾工作部，建立縣級矛盾調解中心，在相關部門成立各種行業性調解組織等等。這些機制可以進一步分為社會矛盾糾紛源頭預防機制、社會矛盾糾紛大調解機制以及突發事件及群體性事件應急處置機制。這樣就形成了無論矛盾糾紛處于哪個階段，都有相應的機制

明確各級各部門的職責，防止其進一步的激化，有效的塑造了化解矛盾的滅火器和防火墻。

再次，“余慶經驗”注重政府防控與社會自我調節相結合。現代社會治理的理論認為，當代中國社會必須是多元主體協同治理的統一，“只有實行多元主體管理，才能減輕責任，分散風險，激發活力，提高民主”[3]。“余慶經驗”作為全國全省學習的先進典型，也在基層的矛盾糾紛處理期間充分實現了這一點。余慶的社會治理非常注重調解的作用，也正是調解將上述的兩者實現了互補融合。由于社會矛盾的產生大都是在基層，所以“四級網絡”機制中，基層（村和組）非常重要，任務和責任都比較繁重，這就需要這些自治組織充分發揮其自我調節的功能。無論是村（社區、企業）的人民調解委員會和群眾說事室，還是村民組（小區）的群眾說事點和調解工作室，都廣泛利用“老鄉親”、“老面子”、“和事佬”角色做工作，第一時間調解鄰里、家庭等糾紛，在“熟人社會”中，這也是最能實現自我調節的糾紛解決方式。而當矛盾上升到鎮縣兩級時，也就是所說的大事和難事，這些問題很難由自我調節機制徹底解決，因此就必須發揮黨委政府的作用，根據不同的問題由不同的職能部門進行調解或解決。在這一層面上，縣成立矛盾調解中心、專業調解組織、訴前調解中心，鄉鎮建立人民調解中心、派出所警民聯調室，這些機制既搭建了與群眾訴求溝通的“民心網”，又不推卸黨委政府應該履行的職責。

最后，“余慶經驗”運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。依法治國是我國基本的治國理政方式，任何地方和任何創新都不能背離。黨的十八屆三中全會對社會治理因此也提出了法治的要求，“只要實現社會治理與法治二者的均衡，社會治理必然走向法治化，并最終構建起一個科學理性的社會治理體制”[4]。余慶縣在社會治理過程中，以法律為依托進行矛盾糾紛的排查和處理，突出法治惠民，保障公民合法權益。針對該縣執法辦案、征地拆遷、教育收費、環境保護、知識產權保護、社會保障、市場監管、安全生產等八個方面矛盾糾紛相對突出的狀況，強化這些領域相關執法人員的法律意識和法治思維，確保執法人員不激化矛盾，多年來，全縣一直沒有發生因執法不當、方法欠妥、失職瀆職而導致矛盾激化升級的事件。在確保民眾得到相關法律咨詢和法律救助方面，2013年所有鄉鎮政府均有律師或基層法律服務工作者擔任法律顧問，所有的社區均建立法律服務工作室，在2015年內實現全縣所有鄉村（社區）法律顧問覆蓋率達到100%。同時強化普法教育、嚴厲打擊犯罪行為，有效的將法律貫穿于社會治理的全過程，讓群眾感覺到公平公正。

三、

余慶是一個經濟欠發達的地區，但由于其社會治理經驗充分體現了中央對于創新社會治理的新要求，又緊扣住當今基層矛盾突發、多發的特點，打造了多層次多主體的治理機制。經過多年的完善，“余慶經驗”已經比較成熟，值得中西部欠發達地區進一步的借鑒。但是任何學習借鑒都必須是相關模式契合于地方實踐的產物，在此過程中，必須注意以下幾點。

社會治理與經濟社會發展相結合。隨著地方經濟社會的發展，社會矛盾和沖突也開始不斷增多，很多地方單純的將其視為一個不可調和的悖論。這種思維導致了黨委政府用“堵”的手段來應對，這種“堵”的方式帶來了官民的嚴重對立，進一步惡化了社會環境，增加治理成本。“余慶經驗”就很好的解開了這個難題，將改善民生納入社會治理的范疇。在地方黨委政府對“余慶經驗”的各項總結報告之中，我們都可以看到對民生項目的強調。余慶是“四在農家”新農村建設的發源地，較早開始就對惠民富民非常重視。新時期的社會治理就與“四在農家”、“五心教育”等已有載體有機的結合起來，打牢基層尤其是農村的社會生活基礎，從源頭上預防和減少矛盾糾紛。一是加大對農業特色化、生產規模化、經營集約化的支持，提高基層尤其是農民的收入水平。二是通過改善民眾衣食住行的條件，以新農村建設為抓手，改變欠發達地區的農村風貌。三是加大社會建設的投入，尤其是向農村傾斜的教育醫療投入，改變了以往忽視農村社會建設的狀況。四是完善社會救助體系，解決了空巢老人、留守婦女、留守兒童以及其他弱勢群體的后顧之憂。五是豐富農村文化生活，構筑農村的“精神高地”。

社會治理與提升執政能力相結合。黨的十八大提出，應對“四大考驗”和“四種危險”，中國共產黨必須加強自身的執政能力建設，以服務群眾、做群眾工作為主要任務，加強基層服務型黨組織建設。余慶作為“服務型黨組織”的發端地，這些年一直致力轉變執政的理念和方式，贏得人民群眾的擁護。這也為社會治理模式由“堵”變“疏”，由一元主體變成多元主體創造了良好的平臺。一方面，余慶的基層黨組織始終將平安建設和矛盾糾紛排查調處列入重要日程，確定不同級別不同部門的干部的治理職責，將黨建、發展和穩定的各項工作同步協調開展，在促進和諧方面起到了主心骨作用。另一方面，機關干部積極回應群眾需求，拓展民意訴求渠道，采取發放調查問卷、設置群眾意見箱、與群眾座談交流等形式，傾聽群眾呼聲，體察群眾疾苦，了解社情民意，增進與群眾的感情。與此同時，還建立調解的群眾參與機制，各級層面上的調解過程都納入了親戚、鄰里等最有效化解矛盾糾紛的資源，使社會治理呈現出多元共治的良性格局。

社會治理伴隨矛盾糾紛的全過程。矛盾糾紛都是從無到有、由小變大的，這是一條不變的規律。新型的社會治理手段也必須緊扣這條規律來實現社會和諧，“由臨時無備處置突發事件向建立社會預警體系轉變”[5]，既要注重源頭治理，也需要控制已有矛盾，并根據矛盾糾紛的程度進行分類治理。“余慶經驗”正是將治理機制建立在每個過程，才能長期實現“小事不出村、大事不出鎮、難事不出縣、矛盾不上交”。一方面加強法治和道德教育，從思想根源和民風氛圍上避免矛盾糾紛，在依法治理的基礎上，通過抓黨風帶政風促民風，全縣形成了崇德尚法、政風清明、民風淳樸的良好社會風尚。另一方面，建立健全風險評估機制、排查整治機制、“三線”化解機制、多元調解機制、應急處置機制，根據矛盾糾紛的輕重緩急，采用不同的機制和相應的制度進行化解。這就使得社會治理的各種機制有針對性的適用于矛盾糾紛的不同程度和不同階段，覆蓋了矛盾糾紛可能的全過程。

[1]江必新，李沫。論社會治理創新[J].新疆師范大學學報（哲學社會科學版），2014,（2）。

[2]肖文濤。社會治理創新：面臨挑戰與政策選擇[J].中國行政管理，2007,（10）。[3]盧芳霞。中國農村社會管理創新之路徑與模式初探--以“楓橋經驗”為例[J].中國杭州市委黨校學報，2011,（5）。

[4]陳榮卓，顏慧娟。法治視域下的社會治理：區域實踐與創新路徑（J）。江漢論壇，2013,（12）。

[5]覃正愛。加強社會治理創新與構建和諧社會[A].見：唐鐵漢，袁曙宏。社會治理創新：第二屆中歐政府管理高層論壇論文集 [C].北京：國家行政學院出版社，2006:62.