我國新型城鎮化進程中的區域協作機制新探*

國家行政學院經濟學部 馮俏彬

山東經貿職業學院會計系 侯君邦

城市群作為城市化進程的必然產物，正在成為我國新型城鎮化建設的重點與發展方向。改革開放以來，我國已形成了長三角、珠三角、京津冀三大城市群，今年發布的《國家新型城鎮化規劃》提出要“優化提升東部地區城市群”、“培育發展中西部地區城市群”，在全國建成若干個大小不等的城市群。隨著城市群的形成與擴大，同處一個“群”的各個城市之間經濟聯系、人員往來、要素流動比以往任何時候更加頻繁、強烈。與此同時，一系列影響和涉及城市群中各個城市間的若干共同問題開始凸顯。為了應對這些區域公共問題，需要重構相關城市的權責、行為方式甚至行政區劃，由此引出了新型城鎮化進程中“城市間關系”這一嶄新的命題，區域協作機制即為其中之一。

一、問題的提出:從區域公共問題到區域協作機制

所謂區域公共問題，可從兩個方面理解:第一，它們是“公共”問題，具有公共問題通常所具有的外部性和整體性特征，這使得市場或個體既無意愿也無能力應對解決;第二，它們具有區域性，單靠一個行政單元的力量不能解決，涉及流域、大氣這樣具有區域流動性的問題時尤其如此。簡言之，區域公共問題就是那些跨越了傳統的自然地理界限和原有的行政區劃、對特定區域內多個主體共同發生作用和影響的問題。概括起來，主要有以下幾個方面:(1)環境、生態、流域問題。典型的如各地常常遭遇的流域水污染問題、近年來動輒打擊大半個中國的霧霾問題等。(2)區域基礎設施建設問題。一是某些具有較大規模效應的基礎設施如機場、港口等在區域內統籌布局、協調使用管理的問題，二是區域內基礎設施在各行政區交界處的協調聯通問題，等等。(3)省區交界地帶的貧困縣問題。各行政區交界處的治理歷來是政府治理中的老大難問題，當前環北京貧困帶即為其中一例。(4)基本公共服務不平等問題。隨著城市群的形成，區域內人員往來頻繁，進而產生了對于區域內基本公共服務均等化的迫切需要。(5)行政區經濟問題。隨著城市群的形成，各地之間經濟聯系增強，但各地基于自身利益考慮，常有阻礙市場主體經濟自由聯合、統一市場形成之舉，對區域一體化形成阻礙。

由于區域公共問題涉及多地、多個行政主體，因此屬于典型的“復雜社會中的復雜問題”。隨著我國城鎮化進程的加快，這些問題正在成為普遍和共性的問題，且在各地呈現出不同的發展狀態，有的地區已經發生，有的地區正在發生，還有一些地區未來也會發生。對這些復雜問題的治理，需要超越以單個地方政府為主體的既有思維與體制，著力構建多主體共同參與，集法律、行政、財政于一體的區域協作新機制。

二、改革開放以來我國已有的區域協作機制

我國歷來有區域協作的慣例。新中國成立以來，中央政府就一直牽頭組織各省對西藏、新疆的對口援助，至今持續。2008年，四川汶川發生“5.12”特大地震，中央政府再次組織了各地對震區災后重建的對口援助，取得了非凡的成功。改革開放以后，隨著我國城市化進程的加快，各地方政府之間的自主協作開始出現，比較典型的例子是20世紀80年代長三角地區的經協會。進入90年代以后，以城市間合作框架協議為主的協作機制在一些地方相繼出現。近年來，多地啟動了同城化行動，如廣州—佛山同城化、上海—蘇州同城化等，十分引人注目。

(一)長三角以地方政府自主協商為主的區域協調機制。

長三角一體化進程可發展可追溯到1982年。為了推動長三角經濟發展，當年國務院決定成立上海經濟區，下設上海經濟區規劃辦公室，負責制定上海經濟區內的經濟、社會發展規劃以及協調各方面關系。但由于種種原因，其實際運作流于形式。進入90年代以后，長三角地區各地之間自發性的經濟聯系不斷加強，為了適應這個趨勢，地方政府開始了自主協商之路，先后建立了三個層面的協作機制:一是滬蘇浙省(市)長座談會，每兩年由三省(市)輪流舉辦一次，三省(市)長出席;二是經濟協調會，由長三角各個城市的常務副市長參加，每兩年召開一次(后改為一年);三是協作辦主任會議，負責任落實前兩個會議上形成的決議和方針。后來，隨著長三角經濟效應的不斷外溢，進入協作范圍的地方政府不斷增加，先后設立了包括16個城市的市長論壇、市長聯席會議等，近年來更是發展到整個長江經濟帶相關城市之間的協作。

在此基礎上，長三角地區相繼在工商、人事、旅游、農產品標準、科技創新、固體污染物管理、太湖流域治理、近海環境綜合治理與生態修復等領域簽署了一系列合作協議，組建統一的海洋執法機構，有效應對了一體化進程中的突出重大區域公共問題。正是因為如此，此后在我國其他地區出現的區域協作機制也大多是“拷貝”長三角模式的做法。

不過總體而言，這一以地方政府自主協商為主的機制，面臨的最大問題就是權威性不足、執行力不夠的問題，加之各方權責義務邊界模糊、尤其是缺乏利益平衡機制，因而穩定性很差，不僅領導人變更可能導致協作中止，而且其中一方利益訴求不能滿足常常導致協作破裂。長三角一體化進程對此多有體現。

(二)珠三角以省政府牽頭為主的區域協調機制。

相對于長三角涉及多個省級行政區、行政協調倍加艱難而言，珠三角地區由于同屬廣東省，協調難度稍小。但盡管如此，珠三角的一體化之路也一波三折。經過20世紀80年代、90年代的高速發展和激烈競爭，珠三角各市之間產業同構度高、環境污染嚴重、相互分割的情況已經極為突出。而早在1994年，廣東省就擬制定并出臺《珠江三角洲城市群發展規劃——協調與可持續發展(1995—2010)》，但因為缺乏剛性保障，很長時間無所進展。進入21世紀后，廣東省下決心重啟珠三角一體化進程，為此啟動了地方立法程序，出臺《廣東省珠江三角洲地區改革發展規劃實施條例》(2004年)，成立了落實《規劃綱要》辦公室，為珠三角一體化提供法律保障。與此同時，建立了市際合作領導小組、市長聯席會議、聯席會議辦公室、專責小組四位一體的組織協調機制，并由省有關部門牽頭、相關市參加成立了城市規劃、交通、能源、信息化、水資源、環保、產業、基本公共服務等專項工作小組，負責相關的具體工作。更重要的是，為了切實推進區域一體化，廣東省大力創新政策工具，實施了珠三角地區政策分區和空間管治，在區域內按生態環境、城鎮、產業與重大基礎設施等劃分出9類政策區，不同分區實施不同的空間管治，取得了突出的成績。在此基礎上，各城市之間陸續簽署了合作框架協議，并率先在廣州與佛山之間啟動了同城化步伐，目前進展比較順利。

除了長三角和珠三角，在我國其他一些地區也出現過這樣那樣的區域協作，如湖南省長—株—潭，三市之間城市全面合作框架協議、成渝地區的專項經濟協作等，其中值得一提的是新疆烏—昌地區的經濟協作，由于采用了聯合黨委制，取得了很好的協作效果，可以視為我國體制條件下有實際效果的特色之舉。

三、我國目前區域協作機制存在的不足之處

1.現有區域協作組織的權威性不高。截止到目前為止，我國已有區域協作中承擔協調責任的組織多為兩種情形:一是中央層面成立相應的辦公室或領導小組，二是有關地方政府形成的某種聯合。無論是哪一種，在現有體制內都無明確的權力、責任甚至身份認定，一旦面臨涉及各方利益的重大復雜問題，就難于協調，無能為力。

2.現有區域協調機制的制度化程度很低。通過定期或不定期會議、協議等方式形成的協作機制，缺乏有約束力的、剛性的制度保障，一旦其中有一方看法不同，或某一任領導對于合作的認識有所變化，合作即趨于停頓。

3.現有區域協調機制缺乏有效的利益協調機制。合作的基礎是共同利益，目標是多方共贏。對于前者，一般協作各方并無異議。但是，一旦涉及最關鍵的利益問題，各方分歧立現。現有區域協作機制由于缺乏制度化的討價還價和平等協商機制，通常止步于此。

4.現有區域協調機制通常缺乏有力的政策工具。治理區域公共問題需要相應的政策工具，而這通常意味著參與各方在權力、責任、利益方面的重新洗牌。由于多種原因，已有的區域協作在此問題上通常十分乏力。

5.現有區域協作機制僅限于政府間合作，民間參與幾乎沒有。區域公共問題并不只對政府、更對所在區域的市場主體、民眾有著重大影響。但現有協作機制中，只見政府忙碌，不見民間參與，缺乏增進協作的外部推動力。

簡言之，我國現有的區域協作機制還停留在意愿和初步行動的層面，距離一個結構完備、實施有力、效果能預期的“體系”還相距甚遠。考慮到我國新型城鎮化的加快與多個城市群的逐漸形成，應當在未來一個時期內，積極探索有力、有效、可持續的區域協作新機制。

四、區域協作機制的國際經驗

(一)歐盟的區域協調經驗。

國家與國家之間的協作是一個久遠的歷史。長期以來，各種類型的大區域協作十分頻繁，各種目的、功能的區域組織層出不窮，歐盟是其中一個極其成功的范例。

就區域協調的組織體系而言，歐盟已經形成了多層次、網絡狀的區域協調機構。所謂多層次，是指在縱向上形成了超國家、國家、跨境區域、地方等多個等級層次的區域協調機構。在超國家層面有三個主要機構:歐盟委員會、歐洲理事會和歐洲議會，其中均設置了專司區域事務的機構，即歐盟委員會內設的“區域政策事務部”、歐盟理事會內設的“區域政策委員會”和歐洲議會內設的歐盟區域委員會。在成員國政府層面，一般設有自己的區域機構，既負責本國內部區域協調事務，也必須接受歐盟統一的區域協調與整合。在跨境區域層面，針對不同問題，有關國家建立有各種類型的跨境合作組織，負責區域協作事務。所謂網絡狀，是指歐盟培育和發展出名目繁多的各類區域協調組織，如銀行、行業協會、利益團體、政策聯盟、政黨、公共輿論等利益相關者機構，在整個區域政策的制定、執行和反饋過程中擔當著重要的角色，與公共部門形成合力。

歐盟各國的協作建立在法律基礎之上。無論是早期的《歐共體共同條約》還是后期的《歐盟條約》，其中均對成員國的權利、義務有明確規定，履行這些承諾，是成為成員國的基礎和前提之一。在這一母法之下，還有涉及專門領域的法律對成員國的協作進行具體規定。這些法律的制定都建立在一致同意的基礎之上，通過后即對成員國形成剛性約束。

為了切實推動一體化進程，歐盟設計了多種精細的扶持基金，如結構基金、聚合基金、團結基金和預備接納基金。借助于這些扶持基金，歐盟較為有效地落實了區域政策，縮小了成員國之間的差距。此外，歐盟還制定有區域發展基金制度，對資金籌集、項目申請、決策批準、使用管理等都有明文規定，為執行區域發展政策提供了資金保證。

為了解決各類具體的區域發展問題，歐盟形成了多樣化的區域協作模式以及相應的政策工具，如問題區域模式、創新區域模式、流域治理模式和跨境合作模式等。以萊茵河流域治理模式為例，其主要做法是:成立“萊茵河保護國際委員會”;簽署具有法律效力和制度約束力的“伯爾尼公約”;設立由政府組織(如河流委員會、航運委員會等)和非政府組織(如自然保護和環境保護組織、飲用水公司、食品企業等)組成的觀察員小組，監督各國工作計劃的實施;簽署一系列流域水環境管理協議;規劃實施“萊茵河流域可持續發展計劃”等。

(二)美國的大都市區規劃組織(MPO)。

美國MPO的全稱是“大都市區規劃組織”，職責是負責特定城市區域內的整體交通規劃與協調(后期整合進新的職能，如節能減排、交通擁堵管理、用地規劃、街道規劃、TOD規劃以及城市邊界和精明增長等管理的職能等)。從1973年以來，聯邦公路和公共交通項目都遵循MPO的交通規劃和實施計劃。MPO依美國聯邦法律規定設立，凡人口大于5萬人的城市，必須是某一MPO的成員單位。MPO有五大功能:整合多方利益的決策平臺、制定區域長期(20年)交通發展規劃、制定近期(1～2年)交通優化方案、管理分配區域交通發展資金、實施區域交通近期與遠期規劃。MPO的內部組織架構分為三個層次:政策或執行董事會(Policy or Executive Board)、技術與公民咨詢委員會(Technical and Citizen Advisory Committees)、常設辦事機構(Directors or Staff)。MPO、州交通廳、市縣鎮鄉之間有明確的職責分工，MPO負責形成整個區域的交通規劃，組織進行相應的研究與方案評估，分配資金，評估成員單位的交通改進績效;涉及的各州、各地方政府則負責本區域內的具體交通改進，相互之間密切關聯，協同有序。MPO的資金主要來自于三個方面:一是聯邦政府的“道路信托基金”;二是聯邦政府的公共交通項目資金;三是地方相關資金以及一些臨時資金。2010年，上述3項資金共計有32億美元左右。

可以看出，無論是歐盟、還是美國的MPO，在區域協作機制方面，都有若干的共同特征，有法律保障、有組織機構、有政策工具、有技術支持、有資金來源等，凸顯出一個成功的區域協作機制良好運作的諸多關鍵要點，非常值得重視與學習。

五、改進和完善我國區域協作機制的政策建議

1.完善推動區域協作的組織機構體系。應對區域公共問題、推動區域協調需要相應的組織機構。結合長期以來我國各類區域協作機制中，相關組織之間上下、左右協調聯動不夠、分散分離的情況，今后在推動區域一體化的進程中，應當首先完善區域協作組織體系。具體而言，一是要設立推動區域協作的專門機構，根據所要應對的不同區域公共問題，這類專門機構既可以由中央牽頭設立，也可以由地區合作產生，還可以在現在相關部委中設立專司區域協調的機構。這是區域協作組織體系的第一個層次。二是區域內的各地方政府組織結構中，要有與上述區域協作組織相對接的、具體負責本地區相關事務的機構。從我國的現實情況看，這種類型的機構是現存的，所要做的主要是理順區域協作組織與本層級機構的“黏接”與功能對接。這是區域協作組織體系的第二個層次。三是培育一些跨區域協作的民間組織。國內外區域治理經驗告訴我們，一些通過區域內各方正式談判難于解決的問題，通過靈活的、柔性的民間機制反而有望達成共識。這是區域協作組織體系的第三個層次。

2.制定推動區域合作的行政規則。總體而言，參與區域協作的各方是平等合作的關系，既可基于共同利益而來，也可因得不到自認的應有利益而去。為此，必須要有一個維持合作可持續的剛性約束力量。從國外的經驗看，無論是國家合作，還是一國內地方政府之間的合作，通常都有相應的法律約束，當然，這類法律的設立是在各方一致同意的基礎之上。但在我國，在相當長一個時期內，可能并不具備出臺《區域協作法》的條件。但可在國務院層面、在各部委的具體管理層面，形成要求各地參與區域協作的相關行政規則。比如，京津冀地區大氣污染聯防聯控辦法、流域管理條例等。如區域內地方政府公然違反這一規制，就應當啟動行政問責程序。只有如此，才能抑制區域協作中因一方的不合作導致的整體協作破裂的“壞孩子”行徑。

3.設計推動區域協作的政策工具。區域協作要從概念到實踐、到取得實實在在的成效，必須要有相應的政策執行工具。主要有兩個方面:一是工作小組，即按所需解決的區域公共問題的特點，分別設立相應的工作團隊，如專家小組、公眾小組、政府工作團隊等，并按解決區域公共問題所需要的流程設立專門的工作團隊，分別負責各階段的執行、檢查、評估、改善等，以保證問題的切實解決與長期穩定。二是技術工具。一般地，區域公共問題通常具有高度的專業性，如流域水質問題、大氣污染問題、基礎設施統籌問題，需要專家提供具體的可選方案、成本測算與工作推進程序等，為此需要有專門的技術模型、成本分析、信息分享等工具。總之，政策工具是復雜的區域問題得到切實解決的根本，也是區域協作機制具體化的表現，需要在這方面大力創新和加強。

4.設計推動區域協作的利益平衡體制。任何區域公共問題的解決都需要資金保證。由于區域問題屬于“區域”而非全國性問題，因此其資金不可能全部寄望于中央政府的公共資金，更現實的是各方面資金的集合。在此基礎上，要有解決區域公共問題所需資金的成本分攤機制，且機制的設計應當力求精細化、合理化。如治理區域內的大氣污染問題，就可先設定通過治理要達到的空氣質量標準、評估導致污染的各地排放物數量、測算達到擬定質量標準所需要的資金總量，然后根據各地主要污染物排放情況進行成本分擔。再如治理流域水污染，就可根據流量、斷面水質檢測結果等進行成本的分擔。另一方面，對于區域協作所產生的利益，也要在各方之間公平共享。如打破行政區經濟后，要素按市場規則流動，一般會向交通便利、人才集中、金融條件好、基礎設施完善的地方流動，進而導致各地經濟發展水平、財政收入水平的差異。對此，合適的應對之策是要在區域內建立相應的公共財力均衡化機制，并進一步體現到基本公平服務的逐漸拉平補齊之上。也就是說，由區域協作引發的需要既需要公共財政的支持，也可能進一步導出一個新型的區域財政體制。

總之，區域公共問題并不是全是新問題，但解決這些問題卻需要新機制。這一新型的區域協作機制既要超出現有行政分割的痼疾，還有對若干區域公共問題的深入理解，以及對解決這些問題所需要的組織方式、技術方法等的精準掌握，難度很大。隨著我國城鎮化進程的加快和城市群的形成，這些問題還將超越長三角、珠三角和京津冀地區，成為未來我國政府管理的普遍與共性問題，迫切需要在這個問題上預為籌謀，提前設計。

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