當(dāng)前我國增強(qiáng)社會組織活力的制度建構(gòu)與社會政策分析

關(guān)信平

當(dāng)前我國增強(qiáng)社會組織活力的制度建構(gòu)與社會政策分析

關(guān)信平

我國經(jīng)濟(jì)體制改革極大地激發(fā)了經(jīng)濟(jì)組織的活力，但過去幾十年的改革與發(fā)展沒有很好地激發(fā)社會組織的活力。在新的形勢下社會組織勢必要扮演更加重要的角色，而社會組織活力不足的問題將對當(dāng)前和未來轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會治理方式的進(jìn)程造成嚴(yán)重影響。為此，本文根據(jù)十八屆三中全會關(guān)于“激發(fā)社會組織活力”的要求，對我國社會組織活力的問題和影響社會組織活力的制度因素加以了分析。本文認(rèn)為，社會組織的活力包含了其提供服務(wù)的能力、運(yùn)行效率與競爭能力、自主性和創(chuàng)新能力、以及對全社會的價(jià)值引領(lǐng)和貢獻(xiàn)等要素，要提升社會組織的活力，應(yīng)該從確立社會組織的憲法和法律地位，完善社會組織的資源模式，以及加強(qiáng)社會組織規(guī)范化建設(shè)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手。

社會組織 活力 制度建構(gòu) 社會政策

在當(dāng)前我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會治理方式的進(jìn)程中，政府、學(xué)界到公眾都越來越清楚地認(rèn)識到社會組織在新的社會治理模式中的重要作用，同時(shí)也越來越清楚地看到目前我國社會組織活力不足的問題。為此，十八屆三中全會提出了“激發(fā)社會組織活力”的要求。本文擬在對社會組織活力的基本要素進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，從制度建構(gòu)的角度分析我國社會組織活力不足的原因，并提出以激發(fā)社會組織活力為目標(biāo)的制度建構(gòu)及相關(guān)政策建議。

一、社會組織活力的基本要素及我國社會組織活力不足的表現(xiàn)

一個(gè)組織的活力，簡言之就是其在特定環(huán)境中的生存、發(fā)展和貢獻(xiàn)的能力。一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織（企業(yè)）的活力在于它能在多大程度上在競爭性的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中生存和發(fā)展，以及在多大程度上對市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)，而社會組織的活力則是指它能在多大程度上在復(fù)雜的社會環(huán)境中生存、獲得自身發(fā)展，并在多大程度上對滿足人的需要和維系社會功能做出貢獻(xiàn)。一些研究者指出，我國社會組織存在著專業(yè)服務(wù)管理人才缺乏、資金短缺、能力不足以及社會支持欠缺等發(fā)展困境[1]嚴(yán)振書：《中國社會組織發(fā)展問題研究》，〔南京〕《江蘇省社會主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第1期。，這些都說明我國社會組織的活力不足。要研究如何激發(fā)社會組織的活力，首先要分析形成社會組織活力的基本要素。社會組織活力的基本要素包括服務(wù)能力、自主性、創(chuàng)新能力、規(guī)范性、社會價(jià)值引領(lǐng)力和貢獻(xiàn)水平等基本要素。

1.社會組織的服務(wù)能力 服務(wù)能力是指一個(gè)社會組織能夠?yàn)樯鐣峁┓?wù)產(chǎn)品的能力，以及由此而對社會做出貢獻(xiàn)和形成社會影響力的程度。社會組織的服務(wù)能力可以從一個(gè)社會組織在單位時(shí)間內(nèi)向社會提供服務(wù)產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量來衡量，它既取決于社會組織的規(guī)模，同時(shí)也取決于其運(yùn)行效率，即單位投入產(chǎn)出比率。

從規(guī)模上看，到2012年底，我國各類社會組織的總體規(guī)模有49.9萬個(gè)，從業(yè)人員總數(shù)613.3萬人[2]民政部：《2012年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，民政部官方網(wǎng)站，http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/201306/ 20130600474746.shtml。。而美國在1998年由160多萬個(gè)登記在冊的社會組織[3]參見劉旭亮：《國外加強(qiáng)社會管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及啟示》，〔福州〕《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2012年第28期。，在社會組織數(shù)量上我國與美國相比還有很大的差距。此外，同期我國事業(yè)單位總數(shù)約為126萬個(gè)，從業(yè)人員約3000萬人[4]見汪玉凱：《分類推進(jìn)事業(yè)單位改革?促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)》，中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2012年07月05日08:38，http: //theory.people.com.cn/n/2012/0705/c49150-18448176.html。（原文載光明日報(bào)）。從單位數(shù)量上看，民間的社會組織的數(shù)量不到事業(yè)單位的一半。2012年直接從事各類社會服務(wù)的民辦非企業(yè)單位只有27.1萬個(gè)，僅為事業(yè)單位的五分之一左右。從人數(shù)上看，社會組織全部從業(yè)人員僅為事業(yè)單位總?cè)藬?shù)的五分之一。按單位平均人數(shù)看，全國事業(yè)單位的平均人數(shù)約為23.8人/單位，而社會組織僅為12.3人/單位。也就是說，社會組織的平均規(guī)模僅為事業(yè)單位的一半左右。

從上面的數(shù)據(jù)看，我國社會組織的單個(gè)組織規(guī)模和總體規(guī)模都明顯弱于事業(yè)單位。總體規(guī)模的不足意味著其在整個(gè)社會服務(wù)體系中的作用相對弱小。盡管單個(gè)組織的平均規(guī)模較小并不必然影響其組織的活力，但由于缺乏規(guī)模效應(yīng)，也可能導(dǎo)致單個(gè)的組織服務(wù)能力的不足，專業(yè)化和分工體系的不健全，進(jìn)而導(dǎo)致平均服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)行效率和服務(wù)水平的相對低下。現(xiàn)代社會服務(wù)業(yè)，包括其中的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)已形成規(guī)模化和連鎖化經(jīng)營的趨勢，甚至在一些領(lǐng)域中開始出現(xiàn)全球連鎖經(jīng)營的發(fā)展趨勢。這其中，大中型社會服務(wù)組織發(fā)揮了很強(qiáng)的創(chuàng)新和質(zhì)量水平提升的作用。廣為布點(diǎn)的連鎖經(jīng)營服務(wù)組織對社會服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、質(zhì)量管理和成本控制也具有重要的推動，它們帶動著整個(gè)社會服務(wù)業(yè)質(zhì)量、效益和水平的快速提升，是社會服務(wù)組織活力的重要來源。相比之下，我國的社會組織的平均規(guī)模太小，很難實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、高水平、高質(zhì)量和高效率的目標(biāo)，因此很難對現(xiàn)代社會服務(wù)業(yè)的發(fā)展起到重要的推動作用。

我國社會組織的服務(wù)能力還嚴(yán)重受制于其經(jīng)濟(jì)實(shí)力的限制。2012年，我國49.9萬個(gè)社會組織形成固定資產(chǎn)1425.4億元，平均每個(gè)社會組織形成的固定資產(chǎn)僅為28.6萬元。當(dāng)年全國社會組織的增加值僅為525.6億元，平均每個(gè)組織的增加值只有10.5萬元，并且比上年還減少了20.4%。社會組織增加值占第三產(chǎn)業(yè)增加值比重僅為0.23%。同時(shí)，2012年全國社會組織接收社會捐贈僅為470.8億元，平均每個(gè)組織只接受了不到10萬元[5]本部分?jǐn)?shù)據(jù)來自民政部：《2012年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，民政部門戶網(wǎng)站，2013年6月19日，http://cws.mca. gov.cn/article/tjbg/201306/20130600474746.shtm l。。在如此低下的經(jīng)濟(jì)實(shí)力下很難指望社會組織有很強(qiáng)的服務(wù)能力和對經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的影響力。由于規(guī)模小和經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱，單個(gè)的社會組織也很難提升其運(yùn)行效率、自主性和創(chuàng)新性。社會組織總體上也只能處于社會服務(wù)體系的邊緣位置，只能發(fā)揮一些“拾遺補(bǔ)闕”的作用。

2.社會組織的運(yùn)行效率與競爭能力 在社會組織規(guī)模一定的情況下，效率高的自然產(chǎn)出的服務(wù)容量就更大，其活力也就更高。因此，在個(gè)體組織的服務(wù)活力形成中，在其他條件一定的情況下，效率應(yīng)該是比規(guī)模更重要的影響因素。但是，社會服務(wù)組織的效率形成是一個(gè)復(fù)雜的過程。它一方面取決于一個(gè)組織內(nèi)部員工的勞動積極性、冗員控制和機(jī)制靈活性等傳統(tǒng)要素情況，同時(shí)也取決于科學(xué)的管理、先進(jìn)的設(shè)備，以及專業(yè)化分工和規(guī)模經(jīng)營等現(xiàn)代服務(wù)組織的效率決定因素。由于缺乏客觀的測量和評價(jià)指標(biāo)，目前還很難對我國社會組織的運(yùn)行效率做出精確的測量和評價(jià)，但從定性的角度看，與一般的事業(yè)單位相比，我國的社會組織在冗員控制、機(jī)制靈活性和員工勞動積極性的調(diào)動等傳統(tǒng)因素方面應(yīng)該具有一定的優(yōu)勢，但由于其規(guī)模偏小和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的弱小，很難在科學(xué)管理、設(shè)備先進(jìn)、專業(yè)化分工和規(guī)模經(jīng)營等現(xiàn)代效率決定因素方面具有優(yōu)勢。

應(yīng)該看到，市場化和經(jīng)濟(jì)全球化都已經(jīng)進(jìn)入了公共服務(wù)領(lǐng)域，當(dāng)今各國大多數(shù)社會服務(wù)機(jī)構(gòu)都難以保持其純福利的機(jī)制，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場競爭的場域是不可避免的，并且還可能是激烈的競爭。因此，各類社會組織，尤其是其中的社會服務(wù)組織應(yīng)該注重提升競爭力，從基礎(chǔ)能力建設(shè)、重視運(yùn)行效率、優(yōu)化發(fā)展定位、激勵(lì)服務(wù)創(chuàng)新等方面入手，切實(shí)提高應(yīng)對外部競爭性市場環(huán)境的能力。

3.社會組織的自主性 自主性是社會組織活力的第三個(gè)要素。在市場經(jīng)濟(jì)條件下自主性是經(jīng)濟(jì)組織（企業(yè)）活力的基本要素之一。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期全民所有制企業(yè)是政府的附屬物，缺乏自主性，這是導(dǎo)致當(dāng)時(shí)企業(yè)缺乏活力的重要原因。通過市場經(jīng)濟(jì)改革，尤其是20世紀(jì)90年代的國有企業(yè)改革，我國在理論和實(shí)踐上都已從根本上扭轉(zhuǎn)了這一局面，各類企業(yè)都具備了很大的自主性。但對于社會組織是否應(yīng)該并可能具有高度的自主性，以及什么是社會組織的自主性的問題，在決策者和學(xué)術(shù)界中都還不夠清楚。

與企業(yè)組織一樣，社會組織的自主性也應(yīng)該體現(xiàn)在自主建構(gòu)、自主運(yùn)行和自主發(fā)展幾個(gè)層面上。社會組織的自主建構(gòu)是指公民依法具有組建社會組織的權(quán)利。社會組織的自主運(yùn)行是指作為獨(dú)立的組織（法人），任何一個(gè)社會組織在發(fā)展方向、項(xiàng)目選擇、機(jī)構(gòu)運(yùn)行和內(nèi)部管理等方面都應(yīng)該具有自主決策和自主管理的能力和制度空間。社會組織的自主發(fā)展是指社會組織在選擇發(fā)展方向和規(guī)模，以及轉(zhuǎn)型、合并或解散等重大問題上都應(yīng)該具有自主決策的權(quán)利和能力。總而言之，一個(gè)具有自主性的社會組織應(yīng)該是獨(dú)立于政府或企業(yè)之外的自主運(yùn)行實(shí)體，其組建、運(yùn)行、發(fā)展和解散等都可以自主決定。它與政府和其他企業(yè)一樣，都是獨(dú)立的法人，都應(yīng)該在法律的框架下自主運(yùn)行。社會組織與政府和企業(yè)之間可以按照合同進(jìn)行各種合作，并依照法律相互監(jiān)督，但它們相互之間不應(yīng)該具有組織性的控制和依賴。

在我國，由于以下幾個(gè)方面的原因，社會組織的自主性受到擠壓。一方面，雖然經(jīng)濟(jì)體制改革后消除了企業(yè)對政府的行政從屬關(guān)系，但沒有消除社會組織對政府的從屬關(guān)系。我國現(xiàn)行法律對公司（企業(yè)）的設(shè)立并不要求有一個(gè)主管部門，但對社會組織卻長期有此要求。也就是說，社會組織仍然沒有擺脫對政府部門的行政依附關(guān)系。因此，社會組織的自主性在其設(shè)立的過程中就受到擠壓。另一方面，我國長期以來形成了眾多依附于黨政機(jī)關(guān)的社會組織，這些社會組織盡管在名義上或登記注冊上是獨(dú)立的組織（法人），但在實(shí)際上仍然是政府（或企業(yè)）的附屬物，在人事安排、經(jīng)費(fèi)來源等重要方面仍受到其母體組織（主管部門）的控制，因而導(dǎo)致其自主性低下。正如一些研究者指出，“一些社會組織仍是‘官辦、官管、官運(yùn)作’，實(shí)際是把部分政府職能換個(gè)形式，形成了政府之間、政府與協(xié)會之間、協(xié)會與協(xié)會之間的‘權(quán)力轉(zhuǎn)圈’。”[1]宋曉梧：《用改革激發(fā)社會組織活力》，〔北京〕《人民日報(bào)》2013年10月29日。再一方面，近年來我國逐漸發(fā)展其一些基層社會組織，這些社會組織在行政關(guān)系上對黨政部門的依附關(guān)系已大大減弱，但是在政府部門掌握資源分配權(quán)的制度條件下，一些社會組織為了獲得必要的資源也被迫服從或主動迎合掌握資源分配權(quán)的組織、部門、甚至個(gè)人，從而在發(fā)展定向、項(xiàng)目選擇等方面，甚至在內(nèi)部管理方面都失去或弱化自主性。

自主性的低下會使得社會組織在經(jīng)濟(jì)和社會等方面都難以發(fā)揮其重要作用。它們往往只能被動地服從或依賴政府主管部門，按照主管部門劃定的方向去運(yùn)行，而不會主動地探索新的方向和新的領(lǐng)域；只能去實(shí)施政府主管部門交辦的任務(wù)，而難以主動地開拓新的服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)方式；只會依賴政府主管部門提供有限的財(cái)政資源，而不具備自主獲取資源的意識和能力。總而言之，自主性的低下是導(dǎo)致我國的社會組織活力低下的重要因素之一。

4.社會組織的創(chuàng)新和社會引領(lǐng)能力 沒有創(chuàng)新就沒有發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中是如此，在社會建設(shè)和社會治理中也應(yīng)該是如此。在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，企業(yè)是經(jīng)濟(jì)和科技創(chuàng)新的主要來源，創(chuàng)新性是一個(gè)企業(yè)是否具有活力的重要標(biāo)志。在當(dāng)代全球化的世界經(jīng)濟(jì)體系中，企業(yè)創(chuàng)新意識和創(chuàng)新能力對一個(gè)國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)競爭能力具有決定性的影響。因此當(dāng)代各國都很重視培養(yǎng)企業(yè)的創(chuàng)新能力。相應(yīng)地，在社會建設(shè)和社會發(fā)展中，社會組織應(yīng)該是社會治理和社會服務(wù)創(chuàng)新的主要來源。創(chuàng)新性也應(yīng)該是社會組織活力的重要標(biāo)志，并且進(jìn)而是推動一個(gè)國家社會建設(shè)和社會治理的重要因素。

社會組織的創(chuàng)新能力包括理念創(chuàng)新、體制機(jī)制創(chuàng)新、服務(wù)內(nèi)容創(chuàng)新、以及服務(wù)方式創(chuàng)新等多個(gè)維度。首先，理念創(chuàng)新能力對社會組織的發(fā)展具有最深遠(yuǎn)的意義，它不僅是社會組織活力的重要標(biāo)志，而且還能通過社會組織的服務(wù)實(shí)踐而在各個(gè)領(lǐng)域中創(chuàng)新發(fā)展理念，如社會公平和平等的理念、社會關(guān)照的理念、新型的教育和人力資本發(fā)展理念、以人為本的治理和服務(wù)理念、資源節(jié)約和環(huán)境友好的發(fā)展理念、社會融入和社會保護(hù)的價(jià)值理念等。通過社會組織的實(shí)踐而帶動理念創(chuàng)新，可以使社會組織成為社會建設(shè)中最活躍的力量，對整個(gè)社會發(fā)展起到引領(lǐng)作用。其次，社會組織應(yīng)該是社會治理體制機(jī)制創(chuàng)新的重要主體。社會組織通過體制機(jī)制創(chuàng)新既可以增強(qiáng)自身的社會適應(yīng)性和發(fā)展活力，也可以引領(lǐng)整個(gè)社會治理的體制機(jī)制創(chuàng)新。再有，服務(wù)內(nèi)容的創(chuàng)新應(yīng)該是每個(gè)社會組織都應(yīng)該具有的“基本功”，其作用和意義應(yīng)該與企業(yè)產(chǎn)品創(chuàng)新一樣。只有不斷地適應(yīng)社會需求的變化，不斷創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容，并通過創(chuàng)新去引領(lǐng)社會需求，才能使一個(gè)社會組織始終保持生存和發(fā)展的能力。最后，服務(wù)方式的創(chuàng)新對于社會組織的發(fā)展也具有關(guān)鍵性的作用，是其不斷提高服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)行效率，進(jìn)而保持和提升競爭力的重要條件。

在我國，社會組織的創(chuàng)新性長期受到忽略，學(xué)術(shù)界對社會組織創(chuàng)新性的研究也不夠。總體上看，我國社會組織的創(chuàng)新性不足現(xiàn)象較為明顯。迄今為止社會組織在向社會和民眾提供的新思想、新理念、新的服務(wù)產(chǎn)品及新的服務(wù)方式等方面總體上乏善可陳。在體制機(jī)制和服務(wù)產(chǎn)品創(chuàng)新方面遠(yuǎn)不如企業(yè)；而在價(jià)值理念方面又總是跟在政府后面，少有獨(dú)立的創(chuàng)新與引領(lǐng)。我國社會組織創(chuàng)新性不足的原因與事業(yè)單位創(chuàng)新性不足原因大概是同出一轍，都是由于過分依賴政府和自主性不足，以及市場機(jī)制運(yùn)用不夠所導(dǎo)致。許多社會組織或者受主管部門的管控，或者出于習(xí)慣，或多或少都傾向于按照主管部門的安排運(yùn)行。它們習(xí)慣于適應(yīng)政府或主管部門所制定的發(fā)展理念和方向，而對國家社會治理全局和專業(yè)領(lǐng)域發(fā)展的創(chuàng)新貢獻(xiàn)不足；習(xí)慣于按照政府的規(guī)定去安排內(nèi)部的體制機(jī)制，而缺乏探索創(chuàng)新體制機(jī)制的主動性；習(xí)慣于完成政府交辦的任務(wù)或購買的服務(wù)，而缺乏對立足實(shí)際需要在服務(wù)內(nèi)容上主動創(chuàng)新的意識與能力；習(xí)慣于按照常規(guī)的方式運(yùn)行，而對服務(wù)方式的創(chuàng)新性探索不夠。

二、加強(qiáng)我國社會組織制度建構(gòu)及相關(guān)政策分析

導(dǎo)致我國社會組織活力不足的因素比較復(fù)雜，既有歷史的原因，也有現(xiàn)實(shí)的因素；既有社會組織自身發(fā)展的不足，也有其外部的制度和政策制約及文化氛圍中的各種不利因素。近年來一些學(xué)者從各個(gè)方面分析了激發(fā)社會組織活力的關(guān)鍵因素。其中包括推動政府職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)社會組織規(guī)范建設(shè)，改革政府向社會組織購買服務(wù)的機(jī)制，打破社會組織發(fā)展中存在的壟斷，以及改革社會組織管理體制等方面[1]陳光金：《發(fā)展社會組織·激發(fā)社會活力》，〔北京〕《人民日報(bào)》2013年11月24日。。為此，我們擬從通過社會組織憲法和法律地位的缺失、社會組織非營利性質(zhì)不明確、資源保障制度不可靠、自主性和規(guī)范性不足等方面討論當(dāng)前我國社會組織活力不足的制度原因，并提出加強(qiáng)社會組織活力的制度建構(gòu)及相關(guān)政策建議。

1.通過法制建設(shè)而確立社會組織的地位和規(guī)范政社關(guān)系 我國社會組織自主性、創(chuàng)新性等方面活力的不足的問題折射出政府與社會組織關(guān)系的扭曲。政社關(guān)系是比政企關(guān)系更為復(fù)雜的關(guān)系，至少在我國目前的制度環(huán)境下是如此。社會組織是否會有較高的活力，關(guān)鍵在于政府能否協(xié)調(diào)好政社關(guān)系。理順政社關(guān)系，對政府來說關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變觀念，放棄過去“高人一等”的觀念，從制度上落實(shí)政府與社會組織平等的地位。在現(xiàn)代社會中，政府與社會組織的關(guān)系既不是“君臣關(guān)系”、“父子關(guān)系”，也不應(yīng)該是“婆媳關(guān)系”，而應(yīng)該是在社會治理過程中的合作伙伴關(guān)系，以及在法制框架下相互支持和相互監(jiān)督的平等關(guān)系。只能在這種平等地位的條件下，社會組織才能真正發(fā)揮其活力。否則就只能長期依附在政府身上，既無法長大，也無法獨(dú)立自主地在社會治理中做出創(chuàng)新性的貢獻(xiàn)。因此，在落實(shí)十八屆三中全會關(guān)于政社分開的要求時(shí)，不僅要盡快推動體制上的政社分開，更要防止政府機(jī)構(gòu)在正式的體制上完成了政社分開之后，仍然利用其掌握的資源分配權(quán)力而長期將社會組織置于事實(shí)上的政府附屬物地位。

理順政社關(guān)系，從更根本的意義上看必須要加強(qiáng)社會組織的法制建設(shè)，通過法制建設(shè)而確立社會組織的政治地位。我國社會組織的法制建設(shè)很滯后，迄今為止在我國《憲法》還沒有明確規(guī)定社會組織的法律地位。我國《憲法》對國家機(jī)關(guān)、政府組織、經(jīng)濟(jì)組織等的法律地位都做了規(guī)定，但唯獨(dú)沒有對社會組織的法律地位做出規(guī)定[2]關(guān)信平：《社會組織在社會管理中的建設(shè)路徑》，〔北京〕《人民論壇》2011年第4期，總第324期。。我國還沒有一部專門針對社會組織的法律，僅有三部行政法規(guī)在規(guī)范著社會組織的運(yùn)行。其中，除了《基金會條例》中還有一些有關(guān)組織運(yùn)行方面的規(guī)定之外，其余兩部行政法規(guī)（《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》）的主要內(nèi)容都是關(guān)于登記管理，主要是為政府對社團(tuán)及民非單位的登記管理行為提供法規(guī)依據(jù)，而不是為了規(guī)范社團(tuán)及民非單位自身的運(yùn)行。此外，這三部行政法規(guī)的主要內(nèi)容規(guī)定得比較籠統(tǒng)，有些條款還已經(jīng)過時(shí)了。

因此，當(dāng)前加強(qiáng)社會組織的制度建構(gòu)的重點(diǎn)應(yīng)該放到法制建設(shè)上，通過有關(guān)的法律法規(guī)去確立社會組織的政治與法律地位，并規(guī)范各方的行為。首先應(yīng)該在《憲法》中確立社會組織的基本性質(zhì)和基本的政治和法律地位，明確社會組織與政府、企業(yè)等組織之間的關(guān)系等；其次應(yīng)該建立我國的社會組織基本法，明確規(guī)定社會組織基本的組織規(guī)范，以及在設(shè)立、運(yùn)行等過程中的基本規(guī)則；再有應(yīng)該通過有關(guān)的法規(guī)去規(guī)定社會組織運(yùn)行、管理等環(huán)節(jié)上的具體規(guī)范。

2.建構(gòu)社會組織公益性和非營利基礎(chǔ)上的資源保障制度 社會組織資源不足的問題一直是制約其發(fā)展的重要因素。社會組織在提供服務(wù)產(chǎn)品上與企業(yè)及事業(yè)單位大同小異，但其資源回報(bào)方式卻與企業(yè)和事業(yè)單位有很大的不同。社會組織既難以像企業(yè)那樣通過市場銷售而獲得回報(bào)，也無法像事業(yè)單位那樣獲得政府穩(wěn)定的撥款，這是社會組織難以穩(wěn)定運(yùn)行與發(fā)展的重要原因。而過去長期以來政府之所以不愿意向社會組織投入資源，一個(gè)重要的原因是對社會組織性質(zhì)的認(rèn)識偏誤，即沒有明確地認(rèn)識和充分重視社會組織的公益性和非營利性。在過去的傳統(tǒng)觀念中，只有政府部門才能代表公共服務(wù)或公益事業(yè)，而認(rèn)為政府之外的要么是市場性的服務(wù)，要么是單位的、社區(qū)的或私人慈善性的服務(wù)，認(rèn)為它們都無權(quán)獲得政府公共資金的支持。在政府的重要文件中，以及在相關(guān)的法規(guī)政策中一直沒有清楚地界定社會組織的公益性和非營利性，沒有對民辦非企業(yè)單位等社會組織規(guī)定嚴(yán)格的公益服務(wù)目標(biāo)、制定非營利運(yùn)行的要求和相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)，由此而導(dǎo)致在制度建構(gòu)、機(jī)構(gòu)運(yùn)行和管理實(shí)踐中常常將社會組織混同于企業(yè)，也沒有在稅收和公共資源供應(yīng)上對公益性和非營利的社會組織與營利性的企業(yè)之間加以嚴(yán)格的區(qū)分。更重要的是，沒有將社會組織平等地納入全社會的公共服務(wù)體系中，并且沒有平等地向社會組織投入公共資源。這是導(dǎo)致社會組織活力不足的重要原因。

近年來政府開始實(shí)施并逐漸加大了向社會組織購買服務(wù)的政策，這使得社會組織過去的資源困境有所緩和。但目前各地的政府向社會組織購買服務(wù)還沒有成為一項(xiàng)穩(wěn)定的制度。一是許多地方政府向社會組織購買服務(wù)的財(cái)政支出還沒有完全納入常規(guī)性的財(cái)政預(yù)算，因此難以保證每年都有穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)。這種不穩(wěn)定的政府購買服務(wù)的方式很難對社會組織專業(yè)化發(fā)展和服務(wù)能力提升提供重要的幫助。社會服務(wù)機(jī)構(gòu)專業(yè)化的發(fā)展和服務(wù)能力的提升都需要較大的投入，包括硬件設(shè)施和人力資本的投入。但在對政府購買服務(wù)的財(cái)政資金及購買服務(wù)內(nèi)容沒有長期穩(wěn)定預(yù)期的情況下，社會組織往往難以投入前期資源去加強(qiáng)自身建設(shè)。二是政府向社會組織購買服務(wù)一般不是按機(jī)構(gòu)撥款，而是按“項(xiàng)目制”方式的購買。應(yīng)該說，政府采用項(xiàng)目制的方式向社會組織購買社會服務(wù)，對于提高社會服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的運(yùn)行效率和財(cái)政資金的使用效益具有積極的作用。但是，在項(xiàng)目制的購買服務(wù)模式中，社會組織往往趨于被動地跟著政府所設(shè)定的項(xiàng)目走，難以根據(jù)自身特點(diǎn)而形成具有獨(dú)特優(yōu)勢發(fā)展方向；也難以發(fā)揮其自身的創(chuàng)造性。在這種模式下，社會組織負(fù)責(zé)人往往不得不將其主要精力集中到如何迎合政府主管部門的需要，如何做好一個(gè)又一個(gè)的項(xiàng)目申報(bào)書、項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃和項(xiàng)目總結(jié)等文本材料。并且，所有這些材料都要按照政府的要求來辦理，項(xiàng)目成果往往以得到政府領(lǐng)導(dǎo)人的肯定為其成就的標(biāo)準(zhǔn)。在這種模式下社會組織有可能會越來越依附于政府部門和領(lǐng)導(dǎo)人，而直接關(guān)注民眾需要的動機(jī)會減弱，圍繞這種動機(jī)所產(chǎn)生的創(chuàng)新意愿和創(chuàng)新能力也可能被削弱。其結(jié)果，社會組織會變成政府項(xiàng)目的被動實(shí)施者，而不是社會服務(wù)和社會治理體系中最活躍、最主動、最具創(chuàng)新能力的行動者。

鑒于存在上述兩個(gè)方面的問題，目前政府向社會組織購買服務(wù)的模式只是在一定程度上解決了社會服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的微觀效率和單筆資金的微觀效益問題，而沒有很好地解決如何通過政府購買服務(wù)而激發(fā)社會組織活力的問題。為此，政府購買服務(wù)的實(shí)踐還需要加強(qiáng)制度建設(shè)。一是需要通過立法的方式確立政府向社會力量購買公共服務(wù)是我國公共服務(wù)制度體系中的一項(xiàng)長期性基礎(chǔ)制度，而不能只作為一個(gè)權(quán)益之際。二是需要將政府購買服務(wù)的內(nèi)容納入全國和地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，并將購買服務(wù)的資金納入常規(guī)財(cái)政預(yù)算，以保證購買服務(wù)資金的長期穩(wěn)定。三是需要在向社會力量直接購買各項(xiàng)公共服務(wù)，完成政府公共服務(wù)任務(wù)的同時(shí)，也注重加強(qiáng)社會組織可持續(xù)的基礎(chǔ)能力建設(shè)和制度規(guī)范化建設(shè)，并且使政府向社會力量購買公共服務(wù)有助于促進(jìn)社會服務(wù)組織不斷提高在公共服務(wù)和社會治理中的主動性，而不是只是被動地完成政府部門交辦的任務(wù)。為此，在推行以項(xiàng)目制方式購買服務(wù)的同時(shí)，也應(yīng)該有以維持和提升社會組織基礎(chǔ)能力為目標(biāo)的基礎(chǔ)性投入。四是要規(guī)范政府購買服務(wù)有關(guān)各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，防止因政府購買服務(wù)而使社會組織形成對政府機(jī)構(gòu)新的依附關(guān)系，進(jìn)而導(dǎo)致其自主性和創(chuàng)新性的降低。五是要通過制度建設(shè)而規(guī)范政府購買服務(wù)的過程，包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、項(xiàng)目運(yùn)行及評估等環(huán)節(jié)，使政府購買服務(wù)能夠真正做到公正公開，

3.加強(qiáng)社會組織自主性基礎(chǔ)上的規(guī)范性制度建設(shè) 自身規(guī)范化建設(shè)的不足是制約我國社會組織活力的又一主要因素。由于社會組織數(shù)量眾多，類別繁雜，僅靠政府往往難以實(shí)施有效監(jiān)管，而且社會組織往往也不像企業(yè)那樣容易通過市場的途徑而受到民眾（消費(fèi)者）的監(jiān)督，因此自身規(guī)范化建設(shè)就更加重要。我國社會組織運(yùn)行與發(fā)展的規(guī)范化建設(shè)水平不夠直接影響著社會組織的活力發(fā)揮。一方面，規(guī)范化建設(shè)不夠是政府對社會組織不信任的重要原因之一，由此而不僅導(dǎo)致政府不愿意將更多的財(cái)政資源投入到社會組織，而且還導(dǎo)致一些政府部門為社會組織的設(shè)立設(shè)置了較高門檻，甚至是歧視性的障礙。另一方面，社會組織的規(guī)范化建設(shè)不夠也導(dǎo)致民眾對社會組織的信任度和支持度不高。近幾年，一些重要的社會組織遭遇社會信任危機(jī)，以至于整個(gè)民間慈善事業(yè)都遇到“慈善寒冬”。這一現(xiàn)象很好地說明了規(guī)范化建設(shè)對社會組織運(yùn)行和發(fā)展的重要性。

導(dǎo)致過去我國社會組織規(guī)范化建設(shè)不足的原因一是過去社會組織規(guī)模和能力弱小，自主性不強(qiáng)，導(dǎo)致對規(guī)范化建設(shè)的重視不夠，以及在規(guī)范化建設(shè)方面的能力不足。更重要的是，社會組織的行為在很大程度上受到政府的嚴(yán)格控制，因此自身規(guī)范化的制度建設(shè)的重要性不足。但是，在社會組織規(guī)模和能力不斷提升，尤其是其自主性不斷增大，政府對其直接控制不斷降低的情況下，社會組織自身規(guī)范化建設(shè)的重要性正在日益凸顯。另一方面，過去我們常常假定從事公益慈善事業(yè)的社會組織從業(yè)人員的道德修養(yǎng)應(yīng)該很好，因此忽略了對社會組織的規(guī)范化建設(shè)。其實(shí)，這種“道德假設(shè)”是沒有可靠根據(jù)的，我們不能將社會組織的規(guī)范化運(yùn)行建立在對其從業(yè)人員的“道德假設(shè)”的基礎(chǔ)上，而應(yīng)該將他們看成是普通的人，與對政府和企業(yè)的規(guī)范化管理一樣，也通過建立有效的規(guī)范化體系來規(guī)范和約束社會組織的行為。只有這樣，社會組織才能獲得更多的政府信任和公眾支持。

社會組織自身規(guī)范化建設(shè)包括組織內(nèi)部制度建設(shè)、行業(yè)自律制度建設(shè)和社會監(jiān)管制度建設(shè)等幾個(gè)方面。一方面，我國社會組織內(nèi)部的規(guī)范化運(yùn)行水平不夠高。與政府部門、事業(yè)單位和企業(yè)相比，社會組織內(nèi)部的規(guī)范化程度迄今為止相對偏低。其主要原因一是由于社會組織在內(nèi)部規(guī)范化建設(shè)上所受到來自市場和公眾的關(guān)注和壓力相對較低，因而其動力不足；二是由于社會組織的平均規(guī)模較小，平均資源和能力水平較低，因此在內(nèi)部規(guī)范化建設(shè)方面的投入水平也相對較低。

另一方面，社會組織更加需要行業(yè)自律，行業(yè)規(guī)范體系的建設(shè)在社會組織規(guī)范化建設(shè)總體框架中具有重要的意義。我國社會組織行業(yè)規(guī)范體系建設(shè)的滯后與社會組織自身能力的弱小有關(guān)。由于規(guī)模偏小，內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)發(fā)育不完善，導(dǎo)致社會組織的行業(yè)組織體系的發(fā)展也較落后，難以擔(dān)當(dāng)起行業(yè)管理的重任。社會組織自身的行業(yè)規(guī)范體系發(fā)育不足也與政府放手不夠有關(guān)，許多地方的社會組織行業(yè)管理和服務(wù)平臺主要還是由政府部門在直接操辦或背后操縱。

再一方面，社會組織的規(guī)范化建設(shè)還需要加強(qiáng)政府和社會對社會組織監(jiān)管的制度建設(shè)。例如，應(yīng)該建立和完善社會組織的“社會監(jiān)事會”制度（由組織之外的社會成員擔(dān)任監(jiān)事會成員的制度）、社會組織的信息公開制度、以及對社會組織及其項(xiàng)目運(yùn)行的社會評估制度等。

通過以上的分析可以看到我國社會組織發(fā)展中存在的一些外部和內(nèi)部的障礙，進(jìn)而可以更好地理解十八屆三中全會提出的“激發(fā)社會組織活力”和“加快政社分開，推進(jìn)社會組織明確責(zé)權(quán)、依法自治、發(fā)揮作用”等要求。更具體講，激發(fā)社會組織活力，一是應(yīng)該掃除制約社會組織活力發(fā)揮的障礙因素。二是應(yīng)該公平地確立社會組織的法律、政治和社會地位。三是應(yīng)該為社會組織提供有效的資源保障。四是應(yīng)該加快社會組織的規(guī)范化建設(shè)。做到了這幾點(diǎn)，我國的社會組織就將迎來良好的發(fā)展環(huán)境，就將有更多的社會組織獲得健康的發(fā)展，并且在社會治理過程中更加活躍，更加具有創(chuàng)新性，發(fā)揮更大的作用和做出更大的貢獻(xiàn)。

[1]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（十八屆三中全會通過），2013年11月。

[2]陳光金：《發(fā)展社會組織激發(fā)社會活力》，〔北京〕《人民日報(bào)》2013年11月24日。

[3]關(guān)信平：《社會組織在社會管理中的建設(shè)路徑》，〔北京〕《人民論壇》2011年第11期。

[4]劉旭亮：《國外加強(qiáng)社會管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及啟示》，〔福州〕《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2012年28期。

[5]宋曉梧：《用改革激發(fā)社會組織活力》，〔北京〕《人民日報(bào)》2013年10月29日。

〔責(zé)任編輯：方心清〕

關(guān)信平，南開大學(xué)社會建設(shè)與管理研究院教授 320071

本文系2011年國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“現(xiàn)階段我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的社會政策研究”（11ASH009）的階段性成果。