中國的社會組織培育：必然、應然與實然

陳友華 祝西冰

中國的社會組織培育：必然、應然與實然

陳友華 祝西冰

為應對解決社會問題的需要與社會組織承擔力不足之間的矛盾，政府與社會借鑒企業孵化理念積極探索社會組織培育之路。然而，現實是社會組織培育受到政府責任轉移與資源轉移不配套、承接培育功能的組織發育不足、培育過程重量輕質和忽視類型特色培育等困境制約。因此，社會組織培育在未來發展中應以行醫為主、坐診為輔，在客觀分析培育的成與敗的同時，最重要的是要改良適宜社會組織發展所賴以生存的土壤。

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一、社會組織培育：必然之選擇

近年來，國家逐漸開始重視社會組織發展，并首次在黨的十六屆六中全會文件中[1]王名：《社會組織概論》，〔北京〕中國社會出版社2010年版，第6頁。，提出社會組織的三種具體形式是經各級人民政府民政部門登記注冊的社會團體、基金會和民辦非企業單位[2]民政部：社會組織評估管理辦法（2010年12月20日民政部部務會議通過）.http://www.gov.cn/flfg/2011-01/13/ content_1783910.htm。。當然有學者補充提出，社會基層組織和工商注冊的NPO也應屬于社會組織[3]王名：《中國民間組織30年——走向公民社會》，〔北京〕社會科學文獻出版社2008年版，第8頁。。盡管說社會組織有新的發展，但其作用還異常困難，難以擔當起政府與社會所期盼的，能承接政府公共服務外包與共同參與社會治理的重任。

由于社會組織特別是公益性服務類社會組織的性質（如非營利性）決定了其僅依靠社會力量自然生長存在問題，即面對不完善的中國社會主義市場經濟體制、未形成的社會組織保護與監督機制、傳統政治文化限制、資源匱乏并缺少制度性保障，以及自身不可逾越的特性，因此我們說，社會組織很難在沒有外力推動的情況下獨立發展，或很難承擔政府轉移出來的社會事務。為此，有計劃、有針對性的引導，并培育社會組織，既是應對社會問題的需要，也是對社會組織承接力不足的應對，更是在為中國社會健康發展選擇一條明智之路。

二、培育社會組織：應然之路徑

改革開放30多年來，中國在市場的培育，特別在市場組織培育過程中積累了很多的經驗。將市場的培育，特別是市場組織培育的邏輯與經驗借鑒到社會建設中來，對社會組織進行培育并加速其成長，成為應然的選擇。正如,中山大學公民與社會發展研究中心在2005年首提NPO孵化器概念，并開始從事公益組織的培訓[1]吳津、毛力熊：《公益組織培育新機制——公益組織孵化器研究》，《蘭州學刊》2011年第6期。。恩派公益組織孵化器項目2006年最先在上海浦東運作，隨后幾年先后在上海（浦西）、北京、南京、成都、深圳等地復制。之后全國各地社會組織培育中心紛紛建立，如南京愛德社會組織培育中心、廣州市社會組織培育基地、上海社會創新孵化園等。由此可見，社會組織培育本質上就是要在外力支持下創建一些政府與社會所急需的社會組織，并加速其成長。所以我們說，培育并不同于自然發展，它帶有人為建構的深刻印記，而帶有一定目的和利益取向的培育，更容易成功。為此，我們認為，有必要明確四個問題：為誰培育？由誰培育？應培育誰？如何培育好？

問題一：為誰培育？培育社會組織是為應對解決社會問題的需要與社會組織承擔力不足之間的矛盾，由政府與社會借鑒企業孵化理念所提出的，這意味著無論由誰參與培育，這些被培育的組織將兼具解決社會問題、滿足民眾基本公共服務需要與發展社會力量的功能。畢竟在培育過程中，能讓政府與民眾之間的矛盾得以緩解；政府職責得以一定程度的履行；社會組織得以有目的、有針對性的發展；社會力量得以壯大；社會自我修復能力得以提升的目的。所以，在中國培育社會組織不僅是出于化解社會問題，滿足民眾基本公共服務需求的需要，也是對政府、市場和社會三者關系的合理調適。當然，在我國社會組織培育應是在政府主導下進行的，因而先為政府培育再為社會與市場培育。

問題二：由誰培育？社會組織屬于社會領域，如果將國家、市場和社會放在一個三角面，出于自利的本能，社會組織需要為民眾服務，這同時也是政府的責任。但由于社會組織發展還處在起步階段，其工作效率多趕不上政府或市場，在此情況下局中人與利益相關者往往以社會組織的目標與宗旨來掩蓋其低效、甚至無能。社會失靈的發生幾率與普遍程度甚至遠遠超過政府與市場。因此，作為經濟理性人，政府應理智的站出來成為這些社會組織發展的外力，擔任培育他們的掌門人，引導這些組織從事大量與公共利益相關的事務，同時，承擔更多的社會責任，包括培育社會組織。反過來，公民與社會組織也應監督與督促政府履職[2]方長春、陳友華：《向死？向生？——中國公益觀察2012》，〔北京〕中國社會科學出版社2012年版，第204-222頁。。數據顯示，中國實施分稅制改革后，國家稅收和財政收入已保持近20年的超高速增長，統計顯示，截止2012年中國大口徑的宏觀稅負水平已接近36%，早已成為世界上稅負最重的國家之一[3]韋森：《只有政府在拼命花錢》，〔重慶〕《商界（評論）》2012年第1期。。作為行政主導型國家[4]朱光磊：《中國政府發展研究報告——服務型政府建設》（第2輯），〔北京〕中國人民大學出版社2010年版，第23-26頁。，政府最有責任、有意愿、有資源、有能力擔此重任。

問題三：應培育誰？由于，社會組織成分復雜，類型多樣，因此在一些發達國家與地區，如美國國家慈善統計協會依據稅收與活動性質將其分為教育、健康、就業、住宅安全、娛樂、民權宣導、社區改進、慈善、宗教服務等25類；英國慈善救助基金會依據活動領域將其分為動物、社區進步、教育、國際救援、住宅、環保等14類；香港從提供服務類型將其分為社區發展、兒童、康復、安老、學齡兒童與青年等9類[5][6]王名：《中國民間組織30年——走向公民社會》，〔北京〕社會科學文獻出版社2008年版，第18頁，第19頁。；而在中國大陸，社會組織種類較為復雜，它包括科教文衛體、法律、生態環境、宗教與意識形態、社會福利與服務、農村發展、公益慈善、職業及從業組織、國際與涉外組織等9類[6]。

然而，也正是這種復雜與多樣性，使我國政府不可能動用大量資源讓每一類社會組織都得到充分發展，故此，社會組織培育的掌舵者政府，自然會把資源首先用于培育政府所急需、同時也是社會之所需的社會組織。國務院副總理馬凱明確指出：中國目前重點培育、優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織[1]馬凱：“中國四類社會組織將可直接申請登記”，http://news.163.com/13/0310/10/8PJNV47U0001124J.html，訪問日期為2013年3月10日。。而這四類社會組織中的公益性社會服務類組織，既能直接服務于社會所需要人群與領域，又能維系社會穩定，是政府之所期，又能在公共產品與公共服務供給中雪中送炭，協助政府保基本，是政府之所望。因而最能被政府所接納，并最易得到政府支持。至于維權類、政治類、宗教類社會組織則在限制發展之列。

問題四：如何培育好？培育社會組織決非易事，其根源在于其與人和組織的自利和理性等相悖。市場組織的培育多是自覺自愿且積極的，在政府或社會支持下這些被培育出來的企業多能主動謀求發展。即便如此，被培育的企業中也只有少數能存活。社會領域享有比市場更少的資源和人才，而且培育更多表現為被動與利他，因而被培育出來的社會組織真正能夠存活下來的更少。少有人能在溫飽都尚未解決情況下，還自愿投入大量精力做可能養不活自己的工作，這就是政府培育社會組織可能面對的最大問題。應該且必須培育，但培育出來的社會組織又很難存活，這就是當下政府所面臨的現實處境。

然而，在理想狀態下，社會組織應更多吸納社會強勢群體與中上階層的積極參與，衣食富裕者若愿投入精力擔任組織負責人，被培育的社會組織存活可能性就會大增。羅曼·羅蘭有句格言：一個人要幫助弱者，應當自己成為強者，而不是和他們一樣變成弱者。但現實情況是：社會組織多是吸納社會弱勢群體來籌建，社會弱勢群體拯救社會弱勢群體，社會組織服務多演變成弱者互助的游戲。所以說政府培育社會組織每一步都要慎重。具體地講：

一是要選擇具有引領性且易被培育對象復制的組織來承接培育工作。然而實際情況是，一方面，目前，我國社會組織從業人員的素質、能力或績效等方面問題較多。即便是一些發展時間較長的社會組織，其從業人員多非自覺自愿加入，甚至是被第一與第二部門排擠出來，或在沒有辦法情況下的無奈選擇。而需要被培育的組織又多是受資源限制、自然生長緩慢或生存比較困難的，這也就意味著社會組織培育機構需要比市場組織培育機構更具示范引領作用，這種作用需要體現在價值倡導、服務能力、影響力與執行力等諸多方面。由于社會組織培育機構本身就是一個社會組織，所以還要求在包括財務管理在內的各個方面都要對被培育的組織做示范引領，這就對中國社會組織培育機構及其從業人員提出了極高的要求。由于，培育往往發生在每個組織發展的前期，被培育的組織更需要具有一定發展基礎、有良好內部治理能力、有較充足的人力財力和項目運作能力、能起到示范引領作用的組織作為培育機構。在社會資源或政府支持有限情況下，發展不夠成熟的組織是沒有辦法承擔這份責任的。

另一方面，考慮到資源有限性與效用最大化，同一類型的社會組織不可能在同一時間都被培育，只能主要從政府倡導的各類社會組織中挑選出部分進行培育，這類社會組織被培育后不僅應該可復制，而且能更好地承接政府的社會治理功能。政府公共產品與公共服務均等化要求被培育的社會組織所提供的公共產品與公共服務應多是普惠性的，在目前資源極其有限的情況下，新奇特的社會組織多不應在被培育考慮范圍之內[2]但遺憾的是在所謂的創新驅動下，新奇特成為中國地方政府的追求目標。地方政府都喜歡做第一，不喜歡重復別人的老路。因此在地方經驗漫天飛舞的背后，真正值得推廣的經驗可謂鳳毛麟角。。現階段中國社會組織培育還處于起步階段，培育模式與技術、資源利用方法、培育后期運作等都在摸索中，以品牌形式為一些條件成熟的地方或組織創造可復制路線，才能從根本上提高社會組織培育的效率。作為孵化器的社會組織應朝專業化方向發展，因為全能型的要求必定會削弱專業性，只有準確的自我認識、合理的培育目標與計劃、專業的培育技術與人才才能與組織承接力相對接，完成培育責任。由此可見，承接培育功能的組織在選擇培育對象時，還應考慮這一組織提供的社會服務是否具有普惠性，能否承接政府公共服務，培育后是否能被多家組織所復制等因素。

二是培育應以資源為導向重點瞄準政府公共服務外包。政府培育社會組織包括前期投入與后續支持，前期要給予必要的物質與技術支持，后續要考慮到這些被培育的社會組織出殼后的出路或生存與發展問題。由于，出殼后的社會組織要面對市場、政府或社會。面對市場，要從市場攫取資源，開展市場化服務。這類組織并不確定是否需要社會組織培育機構來培育，這類市場或準市場組織本就應借鑒企業的培育模式交由市場來完成。面對社會，要從社會攫取資源，為社會提供服務。這多屬于行業協會、商會類、科技類社會組織，因為只有這類社會組織才能依靠為社會提供服務而存活。面對政府，要承接政府公共服務外包，從政府獲得組織發展所需的資源。

政府培育社會組織，應以獲取政府資源為主。承接政府公共服務外包是社會組織從政府獲取所需資源的主要形式，若沒有政府公共服務外包，被培育起來的社會組織僅依靠社會籌資或通過為市場提供服務而獲得組織自身發展所需資源，謀求自身發展往往是比較困難的，事實上，走向社會后多數將面臨夭折的命運。所以，政府在社會組織培育之初就應該明確被培育的社會組織的類型與數量、培育后能否存活、靠什么存活等問題。此外，政府與社會組織培育機構應對政府的基本責任、工作內容、公共服務及其外包的可能性進行必要的研究與分析，然后有計劃、有組織、有步驟地培育這類社會組織，即訂單式培養。如果現實中這類社會組織不存在，政府與社會組織培育機構應人為創建，基本方式有二，即“無中生有”和對現有組織進行必要的改造，從而實現社會組織與政府公共服務外包的無縫對接。在政府公共服務外包中，還應引入競爭與專業評估機制，實現優勝劣汰與提高效率。

三、中國社會組織培育的實然結果：三大困境

中國社會組織培育的理想路徑：政府是社會組織培育的掌舵者，公益性社會服務類組織是政府培育的主要對象，這些被培育組織應可被復制，而承擔培育功能的組織應具有一定的引領作用，培育過程應以資源為導向重點瞄準政府公共服務外包，通過訂單式培育實現社會組織與政府公共服務外包的無縫對接。但我們認為，照此邏輯，中國社會組織培育的實然結果是令人堪憂的。究其原因：

一是政府責任轉移與資源轉移不配套。政府是社會組織最大的資源提供方與支持方，它在規則制定、財政支配、社會形勢判斷，甚至社會組織存亡方面都起著決定性作用。因為政府掌握的公共資源遠多于市場或社會，所以，政府有責任處理社會出現的系列問題，也可以部分外包出去。外包部分政府可通過培育社會組織的方式讓渡責任，一旦責任轉移，那么資源也應一并轉移，比如用財政補貼、稅收優惠、買單服務等方式讓渡，或在社會空間上讓渡，在對社會組織專業上的干預等權利讓渡[1]王世強：《政府培育社會組織政策工具的分類與選擇》，〔武漢〕《學習與實踐》2012年第12期。。

目前問題是：一方面，社會組織資源匱乏，又無力掌控資源；另一方面，政府應該轉移資源但又沒有轉移或轉移資源很少。這中間既有讓度條件不成熟的原因，也有政府自利的一面。于是在社會組織培育中，也表現出對政府的高度依賴，權力尋租與不規范運作便應運而生，使政府的責任轉移與資源轉移不配套成為常態。

二是承接培育功能的組織本身就發育不良。在西方國家有NPO孵化器、NPO中心、支持性組織或公益創投公司等培育類型[2]王世強：《非營利組織孵化器：一種重要的支持型組織》，《成都行政學院學報》2012年第5期。，而在中國也有四種類型。

第一類是政府主辦與運營。它多為各種市民中心或社會組織培育基地，工作人員主要來自政府部門或志愿者，即業余或兼職居多，少有專業管理與專業服務人員，多不會考慮組織長遠運作與發展。培育經費或培訓人員基本是外援，政府一旦撤資或者高校等拒絕合作，培育很難進行。這類組織自身發展并不成熟，不會對入駐組織產生示范效應，被培育出來的社會組織也帶有官僚傾向。

第二類是民間主辦與運營。以某著名社會組織孵化器為例，內部工作人員對社會組織培育并沒有一個完整的規劃，對培育方向或內容都是以探索為主。更多民間主辦或運營的組織，缺乏維系持續性和培育的財力與人力，他們需要不斷借助外援才能維持培育的進行。

第三類政府主辦民間運營與第四類基金會、政府與民間聯動合作等可能是四種類型中最能承擔培育功能的組織，他們有較多的包括資金在內的各種資源，自身發展也相對成熟。但組織培育談何容易，一個社會組織從萌芽到正常發展需要很長時間，培育方若沒有合理規劃，結果很可能是不該培育或成熟組織的入駐、應培育的組織發展畸形、培育成熟的組織遲遲不離開。

因此，這就要求培育組織發展必須有完整的培育規劃，有場地，有資金提供、能力培養、宣傳推廣、專業服務等多方支持。但是這種全能要求在社會組織發展與培育之初，很少有組織能夠達到這一要求，在此情況下如何去培育他，使之成為工作母雞，是當下社會組織培育過程中最為緊迫的任務。社會組織培育首先應演變成為社會組織負責人或者領導者的培育場所。

三是培育過程重量輕質和忽視類型選擇的問題。如政府鼓勵用每萬人社會組織數量來進行考核，這種導向在社會組織發展初期有一定合理性。但一味將原來發展較好的社會組織肢解，變成若干個彼此相對獨立的社會組織，社會內部的有機聯系被人為的切割與分離，這種為考核過關或為獲取政府更多資源的考核數量指標會將培育引入歧途。

考慮到類型的完整性和內部結構的健全性，社會組織培育不能因為在社會組織發展初期，就試圖以各種方式魚龍混珠，齊頭并進。當前入駐社會組織培育機構的多為各種類型的興趣愛好小組，特別是以老年人為主體的以琴棋書畫、吹拉彈唱、跳舞健身、撲克麻將等自娛自樂類組織最多也最為典型。這類娛樂類社會組織本來發展就相對完好，依靠社會自身力量就可以成長，因而多無需培育。

此外，在目前各級政府與各種類型的社會組織培育機構中，缺少對類型與質量的要求，培育秩序混亂。現實中社會組織培育基本是投政府所好，更多追尋政績，而非應社會所需，忽視培育的質量與類型選擇問題，這并不符合社會組織培育的初衷。所以入駐社會組織培育機構的社會組織一定要進行必要的篩選，發展相對成熟的部分社會組織實際上沒有必要進駐并被培育。政府在選擇被培育對象時務必要考慮到質量與類型選擇問題。

四、對中國社會組織培育的幾點建議

1.行醫為主，坐診為輔。社會組織培育中心不僅要坐診，更要行醫。坐診可能發現不了或不能及時發現社會急需的社會組織，只有積極主動地去社會上尋找、發現與挖掘，變以往的被動接受到現在的主動出擊，才有可能培育出社會所需政府所急的社會組織。具體地說，一是深入基層，挖掘或揭示現實社會中的一些社會急需的民生型社會服務組織；二是如果特別需要、但目前社會上這樣的組織尚不存在時，就要人為“構建”，因為社會組織培育本身就包含有按照社會需要人為建構或人為培育一些社會所急需的社會組織的要求在內。

為此建議民政部門與社會組織培育機構合作開展一些基層社區工作人員的培訓工作。一是向基層工作人員灌輸一些基本知識與理念，提高其認識與技術水平；二是拓展社會關系網，及時發現與發掘一些好的有培養前途的社會組織進行必要的培育；三是將現有社會組織改造成所希望的組織；四是創建一些所急需的社會組織。目前社會所急需的公益性社會服務類組織普遍缺乏。因此，社會所急需、現實又不存在的社會組織需要人為建構，特別是要人為建構一些起著整合與聯接作用的樞紐型社會組織。其中，建構這些樞紐型社會組織需要遵循：

一是資源導向。在了解資源情況基礎上，對政府基本公共服務進行詳盡的分析研究，然后有組織、有計劃地人為建構新組織或挖掘已有組織，來承接政府的公共服務外包。二是基本需求引領。以培育一種可復制的品牌項目或組織為目標，這些項目重點是讓政府或社會更多關注到這一領域，例如居家養老服務、艾滋病村、失獨家庭救助等，這些可能是政府政策或資源忽略的地方。三是必須分清這些需求究竟是政府的政績需求還是社會需求。倘若是前者，社會組織培育方就要謹慎，其培育行為可能會步入形式主義，而不能真正實現培育目標。

2.客觀面對培育的成與敗。培育可以成功也可以失敗。為追求成功與避免失敗，挑選不大可能失敗的社會組織進行培育，規避培育風險是必要的，但失敗也不可怕。我們應客觀分析成敗，失敗對社會組織培育可能更有借鑒意義。

一是資源有限性與競爭必然導致部分被培育社會組織被淘汰。如在社會組織發展初期，有限資源被更多放在政府與社會所急需的組織身上，一些非社會所急需的組織有可能在競爭中失利，不過這些失敗本身并非完全負面，在某些情況下可能更利于社會領域的資源重組。二是培育組織的終極命運與戰略轉型。社會組織培育是社會發育初期的產物，伴隨著社會逐漸發育成熟，其使命將趨于終結。承接培育功能的組織從起著示范性作用開始，理應在培育任務完成后自行解體或轉型。發展較好的社會組織培育機構可以轉型為提供行業支持的咨詢機構或行業自律的行業協會。所以成功的社會組織培育機構應在適當時候進行轉型。三是培育過程比結果更重要。一些公益性社會服務組織身兼雙職：即要承擔培育功能，又應作為被培育對象，即培育與被培育在社會組織發展的初期帶有普遍性。正如很多草根組織從成立之日起就一直發展艱難，但在長期培育后也會有進步與成長。

3.改善適宜社會組織發展所賴以生存的土壤。社會組織發展需要適宜的社會土壤，如果缺少這些土壤，社會組織不可能發展好。這就要求社會組織的培育與社會組織發展所賴以生存的土壤的改良雙管齊下，甚至社會土壤的改良可能更為重要，如慈善捐贈制度和社會組織發展支持政策的完善與落實、政府公共服務外包的規范化與制度化等。這就要求政府要繼續解放思想。今日中國所遭遇的經濟與社會問題無不與中國的政治制度有關，政治體制改革成為中國繼續前行道路上不可回避的首要問題。

我們認為，一是政府應該在社會成長過程中逐漸將部分資源歸還社會或市場，取消雙重管理，引入競爭機制，降低登記門檻。二是政府應準確自我定位，作為規則制定者、監督者、利益協調者與資源提供者，對社會要積極引導、依法管理、規范秩序，健全社會組織管理體系，為社會組織發展營造良好的競爭環境。三是建立健全社會組織法律體系，對組織分類、登記監管、社會監督、稅收減免等各個方面做出具體明確的規定，總之，除了《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等行政法規外，嘗試健全全國人大制定并頒布施行的社會組織的相關法律，同時應為社會組織健康發展提供足夠的保障體系，如稅收優惠、貼息貸款、低息小額信貸、實行政府采購計劃與項目推動計劃等。

總之，社會組織要不斷創造價值、完善服務、提升籌款能力、承接政府公共服務外包，也要接受組織內部競爭，要與政府、企業良性互動，要對自己有合理定位。長期地看，不應成為政府的附庸，而是平等的合作伙伴與競爭對手，要加強自身制度建設，并在發展中引入公共管理理念。我們即要不遺余力的去培育政府與社會所需的社會組織，更要改良社會組織發展賴以生存的土壤，從根本上改善社會組織的生存環境。

〔責任編輯：方心清〕

陳友華，南京大學社會學院教授 210046

祝西冰，南京大學社會學院博士研究生 210046