網(wǎng)格化社會(huì)管理及其非預(yù)期后果
——以N市Q區(qū)為例

劉安

網(wǎng)格化社會(huì)管理及其非預(yù)期后果
——以N市Q區(qū)為例

劉安

網(wǎng)格化管理是近年來(lái)我國(guó)基層政府自上而下主導(dǎo)推動(dòng)的城市社會(huì)治理變革。它延長(zhǎng)了治理鏈條、下沉并整合了治理資源，加強(qiáng)了基層政府與市場(chǎng)、社會(huì)組織的互動(dòng)合作，構(gòu)建了服務(wù)與管理并重的治理體系。一些地方還引入數(shù)字信息技術(shù)，提升了社會(huì)治理的精細(xì)化水平。但網(wǎng)格化管理運(yùn)行過(guò)程中也出現(xiàn)了如下非預(yù)期后果。“技術(shù)化”治理強(qiáng)調(diào)治理形式可能偏離目標(biāo)實(shí)質(zhì)；“科層化”的組織結(jié)構(gòu)增加了治理的復(fù)雜程度；治理的“行政化”制約了社區(qū)社會(huì)資本生成；“選擇性執(zhí)行”行為導(dǎo)致了治理目標(biāo)的不完全實(shí)現(xiàn)；“目標(biāo)導(dǎo)向”下存有治理手段運(yùn)用不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)；“網(wǎng)格泛化”則模糊了多元治理主體間的邊界、致其權(quán)責(zé)不清。避免網(wǎng)格化管理非預(yù)期后果負(fù)面效應(yīng)的關(guān)鍵是要改變社會(huì)治理由政府主導(dǎo)并無(wú)限承擔(dān)責(zé)任的體制特征，在基層形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)良性互動(dòng)、相互制衡、彼此增能的制度性權(quán)力關(guān)系。

城市基層治理 網(wǎng)格化管理 非預(yù)期后果

一、網(wǎng)格化社會(huì)管理的興起與研究現(xiàn)狀述評(píng)

近年來(lái)，在我國(guó)城市基層出現(xiàn)了一種名為網(wǎng)格化管理的新型治理模式。其主要做法是在街道和社區(qū)兩個(gè)治理層次之下，劃分若干網(wǎng)格單元，以實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)服務(wù)與治理的精細(xì)化、集約化與高效化。一些地方、尤其是大城市在網(wǎng)格化管理中還引入了Grid（網(wǎng)格）地圖技術(shù)，同時(shí)借助GIS（地理信息系統(tǒng)）等手段將網(wǎng)格內(nèi)的所有城市部件進(jìn)行電子編碼處理，從而提升了電子政務(wù)以及數(shù)字城市的建設(shè)水平。

網(wǎng)格化管理源于我國(guó)公安系統(tǒng)開(kāi)創(chuàng)的網(wǎng)格化巡邏。作為一種城市基層治理新模式，其首創(chuàng)者是北京市東城區(qū)。2004年，該區(qū)以一萬(wàn)平方米為網(wǎng)格單元，將全區(qū)25.38平方公里劃分為1593個(gè)網(wǎng)格，并配備了350名城市管理監(jiān)督員實(shí)施全時(shí)段監(jiān)控。同時(shí)，將6大類(lèi)54種城市部件以及7大類(lèi)33種城市問(wèn)題都進(jìn)行了電子編碼，后臺(tái)指揮中心借助信息化手段可以對(duì)轄區(qū)的各種管理問(wèn)題做出及時(shí)有效反應(yīng)。2005年10月，建設(shè)部向全國(guó)總結(jié)推廣東城區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，并選擇了上海、深圳、武漢等十個(gè)城市作為網(wǎng)格化管理的試點(diǎn)。此后，上海的“社區(qū)網(wǎng)格化管理”、浙江舟山的“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”等典型模式不斷涌現(xiàn)。

然而，當(dāng)前我國(guó)基層治理中這一頗為“主流”的制度并未引起學(xué)界的足夠重視。就筆者所觸，國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)于網(wǎng)格化管理的研究大致可以分為兩類(lèi)。一類(lèi)是從公共行政與公共管理的角度進(jìn)行分析。此類(lèi)研究多是基于“無(wú)縫隙政府”[1]〔美〕拉塞爾·M·林登：《無(wú)縫隙政府——公共部門(mén)再造指南（中文修訂版）》，汪大海等譯，〔北京〕中國(guó)人民大學(xué)出版社2013年版，第160-169頁(yè)。理念來(lái)探討網(wǎng)格化管理的要素、特征、運(yùn)行機(jī)制以及對(duì)完善我國(guó)公共服務(wù)與社會(huì)治理體系的價(jià)值。如齊國(guó)生等基于北京市東城區(qū)“萬(wàn)米單元網(wǎng)格”管理法，分析了從城管監(jiān)督員的網(wǎng)格化巡查，到政府部門(mén)的網(wǎng)格化管理，再到企業(yè)的網(wǎng)格化服務(wù)與經(jīng)營(yíng)，最后到公眾的網(wǎng)格化互動(dòng)這一不斷深化的發(fā)展過(guò)程[2]齊國(guó)生、李立明、曹杰峰、朱光宇：《城市管理的“網(wǎng)格化”——從政務(wù)網(wǎng)格到行業(yè)網(wǎng)格再到公務(wù)網(wǎng)格》，〔北京〕《中國(guó)行政管理》2008年公務(wù)創(chuàng)新專(zhuān)刊。。楊宏山等基于對(duì)北京市朝陽(yáng)區(qū)的實(shí)證研究說(shuō)明了如何在網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)上，通過(guò)系統(tǒng)整合、信息集成、流程再造、績(jī)效評(píng)價(jià)、合作治理和誠(chéng)信管理等手段構(gòu)建一種新型的、無(wú)縫隙的社會(huì)管理系統(tǒng)[3]楊宏山、皮定均：《構(gòu)建無(wú)縫隙社會(huì)管理系統(tǒng)——基于北京市朝陽(yáng)區(qū)的實(shí)證研究》，〔北京〕《中國(guó)行政管理》2011年第5期。。竺乾威通過(guò)對(duì)浙江舟山的調(diào)查認(rèn)為網(wǎng)格化管理是對(duì)公共服務(wù)的流程再造，它提供了一種以公眾需求為導(dǎo)向的、精細(xì)化、個(gè)性化和全方位覆蓋的公共服務(wù)，并實(shí)現(xiàn)了對(duì)無(wú)縫隙政府的突破與超越[4]竺乾威：《公共服務(wù)的流程再造：“從無(wú)縫隙政府”到“網(wǎng)格化管理”》，〔廣州〕《公共行政評(píng)論》2012年第2期。。還有學(xué)者著重關(guān)注將網(wǎng)格化管理與數(shù)字信息技術(shù)結(jié)合起來(lái)以推進(jìn)電子政務(wù)的發(fā)展。如池忠仁等依據(jù)網(wǎng)格化管理和信息距離理論，探討了如何基于網(wǎng)格化管理實(shí)施城市電子政務(wù)流程[5]池忠仁、王浣塵：《網(wǎng)格化管理和信息距離理論——城市電子政務(wù)流程管理》，上海交通大學(xué)出版社2008年版。。總的來(lái)說(shuō)，從公共行政與公共管理的角度關(guān)注網(wǎng)格化管理的相關(guān)研究，對(duì)優(yōu)化我國(guó)城市基層治理具有積極意義。但這一視角下的研究大多具有規(guī)范取向和應(yīng)然色彩。它們的基本思路往往是通過(guò)與特定模式相比照，來(lái)發(fā)現(xiàn)網(wǎng)格化管理存在的問(wèn)題、進(jìn)而提出完善意見(jiàn)；而不是在深入描述其具體運(yùn)作的基礎(chǔ)上，說(shuō)明網(wǎng)格化管理的內(nèi)涵、特征以及實(shí)施后果等。

另一類(lèi)研究則是從社會(huì)學(xué)的角度，將網(wǎng)格化管理置于基層政權(quán)建設(shè)、社會(huì)治理體制以及社區(qū)建設(shè)、社區(qū)自治等議題下展開(kāi)，關(guān)注的重點(diǎn)是網(wǎng)格化管理的制度體系、運(yùn)行機(jī)制和對(duì)基層社會(huì)政治結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的影響。如童星通過(guò)對(duì)南京市棲霞區(qū)仙林街道的考察，說(shuō)明了網(wǎng)格化在銜接單位制與社區(qū)制、推動(dòng)基層政府由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變以及搭建政府與社會(huì)組織協(xié)同共治平臺(tái)等方面起到的積極作用[6]童星：《社會(huì)管理的組織創(chuàng)新——從“網(wǎng)格連心、服務(wù)為先”的“仙林模式”談起》，〔南京〕《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。。何海兵基于上海的實(shí)踐將網(wǎng)格化管理定位為我國(guó)城市體制改革過(guò)程中的一種技術(shù)治理的思路[7]何海兵：《城市社區(qū)體制改革的歷程與困境分析——以上海為例》，〔上海〕《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2012年第3期。。盧福營(yíng)認(rèn)為網(wǎng)格化管理有利于基層組織的重構(gòu)和基層社會(huì)協(xié)同服務(wù)機(jī)制的建立[8]盧福營(yíng)：《“協(xié)同服務(wù)”：農(nóng)村基層社會(huì)管理的創(chuàng)新模式——浙江省舟山市岱西鎮(zhèn)調(diào)查》，〔哈爾濱〕《學(xué)習(xí)與探索》2012年第1期。。文軍則提出完善網(wǎng)格化管理的關(guān)鍵是要以社會(huì)前端管理為重點(diǎn)、整合資源，實(shí)現(xiàn)從單一被動(dòng)向多元聯(lián)動(dòng)的轉(zhuǎn)變[9]文軍：《從單一被動(dòng)到多元聯(lián)動(dòng)——中國(guó)城市網(wǎng)格化社會(huì)管理模式的構(gòu)建與完善》，〔哈爾濱〕《學(xué)習(xí)與探索》2012年第2期。。顯然，此類(lèi)研究更具實(shí)然取向。這不僅有助于我們把握網(wǎng)格化管理本身的構(gòu)成和運(yùn)行規(guī)律；還有助于我們從更為宏觀的角度理解這一基層治理模式出現(xiàn)的背景及實(shí)施后的積極與消極后果。但其局限主要在于研究層次偏向宏觀與中觀，基于經(jīng)驗(yàn)材料進(jìn)行微觀具體分析的并不多見(jiàn)。

本文試圖通過(guò)對(duì)江蘇省N市Q區(qū)的考察，分析說(shuō)明網(wǎng)格化管理的制度內(nèi)涵與實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的非預(yù)期后果。以期在研究層次和論題等方面，擴(kuò)展、深化國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于網(wǎng)格化管理的討論。近年來(lái)，Q區(qū)積極探索基層社會(huì)治理的新路徑、新方法，加快公共服務(wù)體系建設(shè)，大力推進(jìn)網(wǎng)格化社會(huì)服務(wù)管理模式。2013年7月筆者在Q區(qū)進(jìn)行了為期兩個(gè)月的田野調(diào)查，并對(duì)該區(qū)網(wǎng)格化管理所涉各條線、領(lǐng)域和部門(mén)的相關(guān)人員進(jìn)行了深度訪談，包括：作為全區(qū)網(wǎng)格化管理主管部門(mén)的區(qū)社會(huì)建設(shè)工作委員會(huì)的主要負(fù)責(zé)人、一些街道和社區(qū)的負(fù)責(zé)人、部分網(wǎng)格責(zé)任人以及社區(qū)居民；在初次訪談的基礎(chǔ)上，我們還對(duì)其中部分對(duì)象進(jìn)行了二次訪談。筆者還收集了近一年以來(lái)Q區(qū)有關(guān)網(wǎng)格化管理的各類(lèi)文件、通知、工作簡(jiǎn)報(bào)、考評(píng)通報(bào)、會(huì)議紀(jì)要等作為文本分析的對(duì)象。上述訪談與文本資料構(gòu)成了本文的主體經(jīng)驗(yàn)材料。除此之外，筆者還通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙以及其它學(xué)者的已有研究獲得了一些全國(guó)各地網(wǎng)格化管理的二手材料作為補(bǔ)充，以期更全面地從制度和組織的角度說(shuō)明網(wǎng)格化管理及其非預(yù)期后果。

二、網(wǎng)格化社會(huì)管理制度的內(nèi)涵

網(wǎng)格化管理在各地的具體做法并不一樣。除了前面提到的北京市東城區(qū)“萬(wàn)米單元網(wǎng)格”管理法，浙江省舟山市的做法是把全市43個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）劃分為2464個(gè)管理服務(wù)網(wǎng)格，整合黨政、社會(huì)、條塊資源，探索部門(mén)融入機(jī)制，以網(wǎng)格為單位建立服務(wù)團(tuán)隊(duì)，并根據(jù)團(tuán)隊(duì)成員的崗位職責(zé)、專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)、年齡結(jié)構(gòu)等因素進(jìn)行科學(xué)配置和優(yōu)化組合[1]中共浙江省委宣傳部、中共舟山市委宣傳部：《網(wǎng)格化管理組團(tuán)式服務(wù)——舟山市基層社會(huì)管理模式的新探索》，〔北京〕《求是》2010年第24期。。N市Q區(qū)的做法則是對(duì)應(yīng)街道、社區(qū)（村）、樓棟（自然村）分別設(shè)立一、二、三級(jí)網(wǎng)格。街道工委書(shū)記擔(dān)任一級(jí)網(wǎng)格負(fù)責(zé)人，二級(jí)及以下網(wǎng)格責(zé)任人由街道班子領(lǐng)導(dǎo)、街道機(jī)關(guān)科室負(fù)責(zé)人、社區(qū)（村）黨組織負(fù)責(zé)人等擔(dān)任。二級(jí)及以下網(wǎng)格中配備輿情信息員、安全巡管員、綜治維穩(wěn)員、司法調(diào)解員、政策咨詢(xún)員，實(shí)現(xiàn)“一格多員、一員多能、一崗多責(zé)”和“人到格中去、事在網(wǎng)中辦”。另外，Q區(qū)還積極引導(dǎo)各類(lèi)經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織和駐區(qū)單位等共同參與網(wǎng)格化管理。

或許正是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中沒(méi)有統(tǒng)一做法，因此目前學(xué)界也并無(wú)對(duì)網(wǎng)格化管理的標(biāo)準(zhǔn)界定。故本文將從N市Q區(qū)的網(wǎng)格化管理實(shí)踐中提煉出若干核心特征，以此來(lái)說(shuō)明這一新型治理模式的制度內(nèi)涵。

1．延長(zhǎng)社會(huì)治理鏈條，下沉社會(huì)治理資源。在“街居制”[2]徐中振、李友梅等：《生活家園與社會(huì)共同體——“康樂(lè)工程”與上海社區(qū)實(shí)踐模式個(gè)案研究》，上海大學(xué)出版社2003年版，第25-29頁(yè)。模式下，我國(guó)城市基層社會(huì)治理主要由街道和社區(qū)兩級(jí)組織來(lái)完成。其中，作為政府派出機(jī)構(gòu)的街道主要扮演領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃和統(tǒng)籌的角色；治理任務(wù)的具體實(shí)施基本由社區(qū)承擔(dān)。網(wǎng)格化管理將這一鏈條延伸為由街道、社區(qū)、網(wǎng)格所構(gòu)成的三級(jí)組織架構(gòu)。目前Q區(qū)九個(gè)街道累計(jì)劃分為107個(gè)二級(jí)網(wǎng)格和7679個(gè)三級(jí)網(wǎng)格。在新的組織架構(gòu)下，完成社會(huì)治理的具體任務(wù)主要不是在以社區(qū)為主體的二級(jí)網(wǎng)格中，而是在由農(nóng)村的自然村、城市的樓棟和駐區(qū)單位所構(gòu)成的三級(jí)網(wǎng)格中。在延長(zhǎng)社會(huì)治理鏈條的同時(shí)，網(wǎng)格化管理還將治理資源下沉一級(jí)。Q區(qū)規(guī)定街道和社區(qū)工作人員要下沉到網(wǎng)格。街道領(lǐng)導(dǎo)班子成員每人掛鉤一個(gè)片區(qū)（即一級(jí)網(wǎng)格），定人定崗定責(zé)；街道其它干部和社區(qū)工作人員則全部下到二、三級(jí)網(wǎng)格，確保不存在管理盲點(diǎn)和服務(wù)遺漏。行政人員下沉導(dǎo)致了治理資源的下放。Q區(qū)一些街道還聘請(qǐng)兼職人員，如人大代表、退休人員和志愿者等參與網(wǎng)格治理，從而進(jìn)一步拓寬了網(wǎng)格化管理的資源來(lái)源渠道。

2．打破部門(mén)壁壘與整合治理資源。在以社區(qū)為基本單位的治理模式中，衛(wèi)生、社保、教育、公安等各職能部門(mén)彼此相對(duì)獨(dú)立且分別向社區(qū)下達(dá)任務(wù)，使得社區(qū)疲于應(yīng)付；各部門(mén)的治理資源也難以共享，致使社區(qū)服務(wù)質(zhì)量不高。而在網(wǎng)格化管理中，人員配備大多遵循這樣兩條原則：一是打破政府職能部門(mén)間的界限與壁壘，改變條塊分割的做法；二是有效整合公共資源，充分發(fā)揮黨委政府、社會(huì)組織、企業(yè)等在社會(huì)服務(wù)與治理中的作用。如Q區(qū)要求街道打破傳統(tǒng)科室職能界限，搭建街道網(wǎng)格一站式服務(wù)中心，使各職能部門(mén)的信息和資源在網(wǎng)格中得到共用。Q區(qū)XL街道，還建立了網(wǎng)格聯(lián)席會(huì)議制度，三級(jí)網(wǎng)格作為成員單位定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議。借助這一平臺(tái)，駐區(qū)企業(yè)、高校等單位的資源被有效整合。如有企業(yè)為社區(qū)提供用房作為服務(wù)中心；有高校組織志愿服務(wù)社團(tuán)與社區(qū)結(jié)對(duì)，定期開(kāi)展健康咨詢(xún)、知識(shí)講座、義診等活動(dòng)。社區(qū)服務(wù)質(zhì)量與基層治理水平都得到了顯著提高。

3．主動(dòng)吸納和積極滿(mǎn)足社會(huì)利益訴求。當(dāng)前我國(guó)基層社會(huì)各類(lèi)矛盾糾紛頻發(fā)的一個(gè)重要原因就是社會(huì)個(gè)體表達(dá)利益訴求的渠道不暢通、機(jī)制不健全；政府欠缺吸納社會(huì)利益訴求的主動(dòng)性。通過(guò)實(shí)施網(wǎng)格化管理，基層政府希望能夠更主動(dòng)地傾聽(tīng)民情民意、滿(mǎn)足民生需要。因此，各地的網(wǎng)格化管理都十分強(qiáng)調(diào)準(zhǔn)確掌握基層群眾利益訴求信息和及時(shí)解決可能導(dǎo)致矛盾沖突的各類(lèi)事件。在Q區(qū)網(wǎng)格化管理中，這具體體現(xiàn)為三項(xiàng)機(jī)制。一是“信息采集機(jī)制”。要求建立網(wǎng)格社情民意信息網(wǎng)絡(luò)，在樓棟（組）配備專(zhuān)兼職信息員、社區(qū)（村）建立信息點(diǎn)、街道建立信息站、區(qū)信訪局建立信息中心，每年至少開(kāi)展兩次走訪，全面存儲(chǔ)、及時(shí)更新網(wǎng)格服務(wù)對(duì)象信息。二是“定期巡查機(jī)制”。網(wǎng)格責(zé)任人每天要到責(zé)任區(qū)域內(nèi)巡查至少一次，以確保下情上傳和上情下達(dá)，暢通民意傳輸渠道，做到有問(wèn)題早發(fā)現(xiàn)。三是“聯(lián)動(dòng)處置機(jī)制”。網(wǎng)格責(zé)任人對(duì)在網(wǎng)格內(nèi)能解決的問(wèn)題要立即解決；不能解決的要上報(bào)上一級(jí)網(wǎng)格協(xié)調(diào)解決；此外還要定期召開(kāi)網(wǎng)格聯(lián)席會(huì)議，依托各類(lèi)社會(huì)力量化解矛盾。

4．構(gòu)建服務(wù)與管理并重的治理體系。重“管治”而輕“服務(wù)”一直是我國(guó)基層治理體系的一個(gè)重要特征[1]吳理財(cái)：《從“管治”到“服務(wù)”——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變研究》，〔北京〕中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2009年版，第2頁(yè)。。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活水平的不斷提升，如何提供更為健全與優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)已經(jīng)成為基層政府面臨的巨大考驗(yàn)。網(wǎng)格化管理可視為是基層政府對(duì)此的回應(yīng)。各地網(wǎng)格化管理大多既強(qiáng)調(diào)解決糾紛、群防群治和穩(wěn)定秩序等“管理”職能，也強(qiáng)調(diào)民情暢通、服務(wù)健全和反饋及時(shí)等“服務(wù)”職能。Q區(qū)規(guī)定網(wǎng)格需承擔(dān)“聯(lián)系群眾、政務(wù)管理、社會(huì)服務(wù)、綜合治理”四類(lèi)職能，重點(diǎn)圍繞“城市管理、綜治維穩(wěn)、安全生產(chǎn)、民生保障、社會(huì)服務(wù)、黨建工作”六個(gè)方面開(kāi)展日常工作。而在Q區(qū)考核網(wǎng)格化管理成效的內(nèi)容中，除了無(wú)“上訪”、無(wú)“群體性事件”等指標(biāo)外；還加入了體現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量的主、客觀指標(biāo)，如“入戶(hù)走訪次數(shù)”、“群體訴求處置率”、“網(wǎng)格化工作滿(mǎn)意率”、“群體訴求處置滿(mǎn)意率”等。在轉(zhuǎn)變政府職能的背景下，好的管理即為好的服務(wù)，反之亦然。網(wǎng)格化管理強(qiáng)調(diào)服務(wù)與管理并重，是基層政府對(duì)這一潮流的主動(dòng)順應(yīng)。

5．?dāng)?shù)字信息技術(shù)的運(yùn)用與精細(xì)化治理。不少學(xué)者關(guān)注數(shù)字信息技術(shù)與網(wǎng)格化管理相結(jié)合對(duì)提升治理績(jī)效的作用。其實(shí)，目前我國(guó)各地網(wǎng)格化管理中真正運(yùn)用數(shù)字信息技術(shù)的并不多，主要是如北京、上海、深圳等一些大城市。因?yàn)閯?dòng)輒上千萬(wàn)的信息平臺(tái)建設(shè)費(fèi)用決定了這一技術(shù)暫時(shí)難以廣泛推開(kāi)。但數(shù)字信息技術(shù)所帶來(lái)的治理效應(yīng)，是各地網(wǎng)格化管理普遍追求的。這就是精細(xì)化治理，即合理劃分治理單元、配備治理資源，建立無(wú)縫隙的治理組織體系，從而達(dá)到及時(shí)反饋、妥善處置和高效服務(wù)的目標(biāo)。目前Q區(qū)網(wǎng)格化管理的數(shù)字化程度并不高，但仍有針對(duì)性地采取了一些措施以實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理。如在網(wǎng)格中逐人、逐地、逐事明確任務(wù)，做到網(wǎng)格內(nèi)事、人、責(zé)沒(méi)有遺漏和一一對(duì)應(yīng)；各網(wǎng)格都要張貼“社會(huì)管理網(wǎng)格化責(zé)任牌”，上面有各網(wǎng)格的范圍、責(zé)任人及其聯(lián)系方式，社會(huì)治理的任何問(wèn)題都可以直接聯(lián)系所在網(wǎng)格的負(fù)責(zé)人；一些街道還將工作量化到月、周、日，并根據(jù)各級(jí)網(wǎng)格職責(zé)編制臺(tái)帳，要求責(zé)任人每天工作都留有痕跡等。

三、網(wǎng)格化社會(huì)管理的非預(yù)期后果

網(wǎng)格化管理是我國(guó)基層政府自上而下主導(dǎo)推動(dòng)的城市社會(huì)治理變革。它對(duì)“社區(qū)制”進(jìn)行了改進(jìn)和完善；但在實(shí)施過(guò)程中也產(chǎn)生了一些非預(yù)期的后果。這不僅影響了網(wǎng)格化管理自身的效能，也干擾了我國(guó)城市基層社會(huì)治理體制的運(yùn)行。

1．“技術(shù)化”治理強(qiáng)調(diào)治理形式可能導(dǎo)致偏離目標(biāo)實(shí)質(zhì)

本世紀(jì)以來(lái)，為了應(yīng)對(duì)深化改革過(guò)程中出現(xiàn)的種種矛盾，我國(guó)政府日益將法治化、規(guī)范化、技術(shù)化和標(biāo)準(zhǔn)化作為行政建設(shè)和監(jiān)督的核心議題，將經(jīng)營(yíng)性的政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨卜?wù)為本的治理體系，從而實(shí)現(xiàn)了政府“從總體支配到技術(shù)治理”的過(guò)渡[1]渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，〔北京〕《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。。從制度層面看，技術(shù)治理強(qiáng)調(diào)社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)導(dǎo)向，以及通過(guò)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和可控的過(guò)程實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)；從手段層面看，技術(shù)治理往往引入并借助數(shù)字信息技術(shù)提升治理效能。顯然，網(wǎng)格化管理即可視為政府技術(shù)治理的一種微觀實(shí)踐機(jī)制。

技術(shù)治理本身同時(shí)強(qiáng)調(diào)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和手段運(yùn)用，并不偏頗其一。但由于主要體現(xiàn)為技術(shù)手段的形式是實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的關(guān)鍵，因此技術(shù)治理在實(shí)踐中往往會(huì)出現(xiàn)過(guò)于強(qiáng)調(diào)形式而導(dǎo)致偏離目標(biāo)實(shí)質(zhì)的結(jié)果。比如考核評(píng)定原本是確保實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的約束手段，然而很多時(shí)候它卻耗費(fèi)了大量資源，成為整個(gè)治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)圍繞的核心。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)：作為全區(qū)網(wǎng)格化管理工作的主管部門(mén)，Q區(qū)委社會(huì)建設(shè)工作委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)社建工委）的日常工作主要就是考核各級(jí)網(wǎng)格。考評(píng)方式主要有“查臺(tái)帳”和“看現(xiàn)場(chǎng)”。前者指的是檢查下級(jí)部門(mén)相關(guān)文件資料，如表格、數(shù)據(jù)、記錄等是否齊全、合乎規(guī)范和達(dá)到規(guī)定目標(biāo)；后者指的是檢查人員實(shí)地查看和了解下級(jí)工作是否合乎要求與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。對(duì)于網(wǎng)格工作人員來(lái)說(shuō)，“制作臺(tái)帳”和“布置現(xiàn)場(chǎng)”是其必須具備的職業(yè)技能，就像法官須掌握“案件制作術(shù)”[2]強(qiáng)世功：《法制與治理——國(guó)家轉(zhuǎn)型中的法律》，〔北京〕中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第226頁(yè)。一樣，從而產(chǎn)生了“臺(tái)帳制作術(shù)”和“現(xiàn)場(chǎng)布置術(shù)”。不少網(wǎng)格工作人員抱怨制作臺(tái)帳浪費(fèi)了他們過(guò)多的時(shí)間；實(shí)際情況與為了應(yīng)付檢查而布置的現(xiàn)場(chǎng)也不完全一致。但為了獲得較好的考評(píng)結(jié)果，他們只能竭力應(yīng)付，甚至是造假。事實(shí)上，Q區(qū)社建工委對(duì)這一情況也心知肚明，在其制定的《Q區(qū)2013年3月份網(wǎng)格化考評(píng)實(shí)施方案（內(nèi)部）》中就強(qiáng)調(diào)了“考評(píng)時(shí)要仔細(xì)鑒別臨時(shí)補(bǔ)上的假臺(tái)帳，發(fā)現(xiàn)假臺(tái)帳要酌情扣分”。

“技術(shù)化”治理依靠一套規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、甚至有點(diǎn)繁瑣的手段形式來(lái)保證目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，是當(dāng)代社會(huì)治理的趨勢(shì)。但對(duì)Q區(qū)網(wǎng)格化管理的分析發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)“技術(shù)化”的形式有可能耗費(fèi)過(guò)多治理資源，并偏離治理的實(shí)質(zhì)目標(biāo)。如何避免這一后果，是網(wǎng)格化管理急需破解的難題。

2．“科層化”組織結(jié)構(gòu)帶來(lái)的治理復(fù)雜化

馬克斯·韋伯將科層制視為是一個(gè)理性的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)，它在精確性、穩(wěn)定性、紀(jì)律的嚴(yán)明性和可靠性上都優(yōu)于其他任何形式，因此在現(xiàn)代社會(huì)日漸普及[3]周曉虹：《西方社會(huì)學(xué)：歷史與體系》，上海人民出版社2002年版，第382頁(yè)。。但是，科層制并非完美無(wú)缺，低效率、保守性、對(duì)變革的抵制等都是其重要的反功能[4]〔美〕彼得·布勞、馬歇爾·梅耶：《現(xiàn)代社會(huì)中的科層制》，馬戎、時(shí)憲民、邱澤奇譯，〔上海〕學(xué)林出版社2001年版，第139-158頁(yè)。。包括治理在內(nèi)的現(xiàn)代社會(huì)組織機(jī)制可以說(shuō)就是在科層制正、反功能糾結(jié)纏繞的過(guò)程中型構(gòu)與發(fā)展的。從Q區(qū)的實(shí)踐來(lái)看，網(wǎng)格化管理增強(qiáng)了治理的“科層化”傾向。這主要體現(xiàn)在：第一，嚴(yán)格按照既定標(biāo)準(zhǔn)將轄區(qū)劃分為不同級(jí)別的治理單元、即網(wǎng)格，組織體系結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、等級(jí)明顯，資源配置以及信息的收集與反饋等均嚴(yán)格按照上述等級(jí)結(jié)構(gòu)進(jìn)行；第二，系統(tǒng)的治理目標(biāo)被各級(jí)網(wǎng)格以量化指標(biāo)的形式層層分解和下達(dá)，上級(jí)網(wǎng)格根據(jù)任務(wù)完成情況對(duì)下級(jí)網(wǎng)格及其責(zé)任人進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)懲，通過(guò)一種類(lèi)似于“壓力型體制”[1]榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》，〔北京〕中央編譯出版社1998年版，第28頁(yè)。的方式來(lái)保證治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；第三，基于形式主義或者說(shuō)文牘主義的考核評(píng)定，如前文提及的“查臺(tái)帳”和“看現(xiàn)場(chǎng)”等，是保證網(wǎng)格化管理有效運(yùn)行的重要手段。

科層組織結(jié)構(gòu)無(wú)疑提升了網(wǎng)格化管理的效能，但同時(shí)也增加了城市基層治理的復(fù)雜程度。在Q區(qū)網(wǎng)格化管理中，最基層的三級(jí)網(wǎng)格中盡管并未設(shè)立實(shí)質(zhì)性機(jī)構(gòu)，但行政資源下沉和以網(wǎng)格為單位的社區(qū)黨建事實(shí)上還是在街道—社區(qū)組織架構(gòu)的基礎(chǔ)上，增加一個(gè)治理層級(jí)，并相應(yīng)增加了治理過(guò)程中信息傳遞、訴求回應(yīng)以及職能協(xié)調(diào)的難度。“科層化”治理的另一個(gè)重要特點(diǎn)是將同一套制度機(jī)制和技術(shù)手段在不同的網(wǎng)格進(jìn)行復(fù)制，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)治理機(jī)制的高效運(yùn)行；但如此卻降低了系統(tǒng)的靈活性、組織結(jié)構(gòu)的彈性和處置不可預(yù)期狀況的能力。Q區(qū)在全區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)一推進(jìn)網(wǎng)格化管理，不同層級(jí)、區(qū)域的網(wǎng)格基本適用同一套考評(píng)指標(biāo)；并未充分考慮網(wǎng)格類(lèi)型（如是居民區(qū)網(wǎng)格還是商業(yè)區(qū)網(wǎng)格）以及網(wǎng)格區(qū)域（如是城區(qū)、城郊結(jié)合部還是郊區(qū)）等因素對(duì)網(wǎng)格化管理的影響。“科層化”治理通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化忽略了治理對(duì)象的內(nèi)部差異，實(shí)際上卻增加了治理過(guò)程的復(fù)雜性。此外，“科層化”治理還增加了網(wǎng)格化管理的顯性和隱性成本。前者即政府財(cái)政投入；后者指層級(jí)增加和標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行之后，網(wǎng)格化管理系統(tǒng)的運(yùn)行成本、決策成本以及調(diào)適優(yōu)化自身的成本。

對(duì)網(wǎng)格化管理而言，“科層化”結(jié)構(gòu)就像一枚硬幣的兩面。一面帶來(lái)治理的高效率；另一面也導(dǎo)致治理的復(fù)雜化。如何通過(guò)完善制度設(shè)計(jì)與規(guī)范運(yùn)行過(guò)程在“科層化”的正、反功能之間找到某種平衡，實(shí)現(xiàn)效益較大化，是網(wǎng)格化管理面臨的又一難題。

3．“行政化”治理制約社區(qū)社會(huì)資本的生成與發(fā)育

中國(guó)的社會(huì)管理及其體制有三個(gè)突出特點(diǎn)。一是政府主導(dǎo)；二是主體多元，政府無(wú)法替代社會(huì)組織以及公民個(gè)人的作用；三是以社會(huì)秩序的維系、為和諧社會(huì)建設(shè)服務(wù)為其根本目標(biāo)[2]郎友興、汪錦軍、徐東濤：《社會(huì)管理體制創(chuàng)新研究論綱》，〔杭州〕《浙江社會(huì)科學(xué)》2011年第4期。。就城市基層治理而言，政府主導(dǎo)既是我國(guó)從街居制、單位制到社區(qū)制發(fā)展的制度慣性使然[3]華偉：《單位制向社區(qū)制的回歸——中國(guó)城市基層管理體制50年變遷》，〔北京〕《戰(zhàn)略與管理》2000年第1期。；又體現(xiàn)了社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)中城市基層政權(quán)權(quán)威重建的現(xiàn)實(shí)需要[4]何艷玲：《社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)中的城市基層政權(quán)及其權(quán)威重建》，〔廣州〕《廣東社會(huì)科學(xué)》2006年第1期。。而政府無(wú)法替代社會(huì)組織以及公民個(gè)人作用的一個(gè)重要原因是：社會(huì)組織運(yùn)行和社會(huì)成員互動(dòng)的過(guò)程會(huì)產(chǎn)生以信任、互惠規(guī)范以及參與網(wǎng)絡(luò)為主要特征的社會(huì)資本[5]〔美〕羅伯特D·帕特南：《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)——現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)》，王列、賴(lài)海榕譯，〔南昌〕江西人民出版社2001年版，第195頁(yè)。。它通過(guò)促進(jìn)合作行為來(lái)提高社會(huì)效率，同時(shí)也降低了社會(huì)治理成本。

Q區(qū)網(wǎng)格化管理體現(xiàn)了明顯的政府主導(dǎo)色彩。從組織結(jié)構(gòu)來(lái)看，全區(qū)網(wǎng)格劃分以現(xiàn)有街道—社區(qū)架構(gòu)為基礎(chǔ)；從管理職能來(lái)看，每個(gè)網(wǎng)格承擔(dān)“聯(lián)系群眾、政務(wù)管理、社會(huì)服務(wù)、綜合治理”四大類(lèi)職能，重點(diǎn)圍繞“城市管理、綜治維穩(wěn)、安全生產(chǎn)、民生保障、社會(huì)服務(wù)、黨建工作”六個(gè)方面開(kāi)展工作；從工作人員和經(jīng)費(fèi)來(lái)源來(lái)看，網(wǎng)格責(zé)任人主要以街道和社區(qū)的工作人員為主，工作經(jīng)費(fèi)則全部來(lái)源于政府財(cái)政撥款。政府主導(dǎo)下的網(wǎng)格化管理基本上是以“行政化”方式運(yùn)行的。基層政府依托行政系統(tǒng)自上而下發(fā)動(dòng)，并將很大一部分行政職能通過(guò)網(wǎng)格體系分解下達(dá)。“行政化”治理強(qiáng)化了國(guó)家權(quán)力向基層滲透，提升了基層政府服務(wù)社會(huì)與整合秩序的能力；但同時(shí)，社會(huì)組織和社區(qū)居民更多是作為管理對(duì)象，參與公共治理的空間有限。此外，剛性的網(wǎng)格邊界和行政手段也影響了社區(qū)成員間的頻繁接觸、相互習(xí)慣和彼此熟悉，從而使得社區(qū)具備了更多“社會(huì)”而不是“共同體”的意涵[6]〔美〕斐迪南·騰尼斯：《共同體與社會(huì)》，林榮遠(yuǎn)譯，〔北京〕商務(wù)印書(shū)館1999年版，第66頁(yè)。。因此，“行政化”治理無(wú)疑將導(dǎo)致諸如相互熟悉的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、自發(fā)形成的公約制度以及居民間的信任感等社區(qū)社會(huì)資本難以生成和發(fā)育，從而降低城市社會(huì)治理效率、影響基層公共秩序形成。

褪祛治理的“行政化”色彩才能避免網(wǎng)格化管理對(duì)社區(qū)社會(huì)資本生成和發(fā)育的制約。這需要政府在主導(dǎo)基層治理的同時(shí)，改變將自身置于治理體系核心的做法，真正實(shí)現(xiàn)與社會(huì)的平等互動(dòng)；要充分發(fā)揮社區(qū)組織和居民自我管理、自我服務(wù)的功能，使其在參與治理的實(shí)踐過(guò)程中發(fā)展出信任、規(guī)范以及關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等社會(huì)資本。

4．“選擇性執(zhí)行”行為導(dǎo)致治理目標(biāo)的不完全實(shí)現(xiàn)

各地網(wǎng)格化管理實(shí)踐中多會(huì)詳細(xì)規(guī)定網(wǎng)格的任務(wù)，并通過(guò)一套考評(píng)體系來(lái)保障治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。Q區(qū)網(wǎng)格化管理制度規(guī)定了四大類(lèi)任務(wù)目標(biāo)。第一是“基礎(chǔ)工作”，主要是網(wǎng)格化管理系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的組織、人員和制度等方面的基礎(chǔ)性工作。具體內(nèi)容如“確定各級(jí)網(wǎng)格職責(zé)，組織街、社區(qū)培訓(xùn)各至少1次”等。第二是“規(guī)范運(yùn)行”，主要是為網(wǎng)格化管理機(jī)制的運(yùn)行提供標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化依據(jù)。具體內(nèi)容如“二級(jí)網(wǎng)格依托社會(huì)力量每月開(kāi)展1次以上為居民服務(wù)活動(dòng)”等。第三是“工作成效”，要求各網(wǎng)格實(shí)現(xiàn)“群眾訴求處置率100%”和“群眾訴求處置滿(mǎn)意率75%以上”。第四是“群眾評(píng)價(jià)”，要求通過(guò)網(wǎng)格化管理實(shí)現(xiàn)群眾“對(duì)網(wǎng)格化模式知曉率80%以上”、“對(duì)網(wǎng)格化工作滿(mǎn)意率75%以上”和“對(duì)網(wǎng)格人員工作作風(fēng)滿(mǎn)意80%以上”。四大類(lèi)目標(biāo)及具體任務(wù)分別對(duì)應(yīng)相應(yīng)分值，網(wǎng)格化工作業(yè)績(jī)則據(jù)此評(píng)定。然而我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于目標(biāo)內(nèi)容幾乎涵蓋了城市基層社會(huì)服務(wù)與治理的所有領(lǐng)域，在資源、精力有限的前提下各網(wǎng)格往往有選擇地先執(zhí)行那些分值權(quán)重更大的任務(wù)，以便在考評(píng)中取得較高排名。因此分別占總分值15%的“群眾訴求處置率100%”和“群眾訴求處置滿(mǎn)意率75%以上”這兩項(xiàng)指標(biāo)，是各網(wǎng)格都會(huì)不遺余力完成的；但諸如“規(guī)范運(yùn)行”中的“二級(jí)網(wǎng)格每季度組織1次以上民情聯(lián)席會(huì)，征詢(xún)網(wǎng)格居民、單位代表意見(jiàn)建議”因?yàn)橹徽伎偡种档?%且完成起來(lái)繁瑣、難度大，很多網(wǎng)格并未真正落實(shí)此項(xiàng)任務(wù)。“基礎(chǔ)工作”中的很多具體任務(wù)也因分值較低并未受到重視，一些網(wǎng)格甚至只是在上級(jí)檢查的時(shí)候敷衍應(yīng)付一下。

吳淼曾通過(guò)“選擇性控制”和“行政硬核”概念解釋我國(guó)鄉(xiāng)村行政關(guān)系。他將政府行政任務(wù)分為積極性或彈性任務(wù)和消極性或剛性任務(wù)。前者做得好可增加政府收益、顯示政府政績(jī)，但做不好并不會(huì)對(duì)政府主要領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)和仕途產(chǎn)生多大影響，因此政府只有在時(shí)間、精力允許的條件下才會(huì)去做；而后者即是行政硬核的主要內(nèi)容，完成情況直接關(guān)乎主要領(lǐng)導(dǎo)升遷和工作人員的工資、福利。公共事務(wù)管理屬于前者；而計(jì)劃生育、社會(huì)治安則是后者的典型[1]吳淼：《選擇性控制：行政視角下的鄉(xiāng)村關(guān)系——對(duì)湖南省H鎮(zhèn)政府對(duì)村關(guān)系的個(gè)案闡釋》，載徐勇、項(xiàng)繼權(quán)主編《村民自治進(jìn)程中的鄉(xiāng)村關(guān)系》，〔武漢〕華中師范大學(xué)出版社2003年版。。在Q區(qū)網(wǎng)格化管理的目標(biāo)中，維護(hù)秩序穩(wěn)定的重要性遠(yuǎn)超過(guò)他者，甚至可以說(shuō)具有“一票否決”的效力，因此成為網(wǎng)格化管理的剛性任務(wù)。而像社區(qū)服務(wù)等則成為彈性任務(wù)。條件允許的情況下各級(jí)網(wǎng)格會(huì)將彈性任務(wù)置于剛性任務(wù)之后來(lái)執(zhí)行；而一旦資源、精力不夠，彈性任務(wù)則有可能被忽視。這就是“選擇性執(zhí)行”行為。這一行為邏輯會(huì)導(dǎo)致基層政府在社會(huì)治理中表現(xiàn)出以“攫取式的行為取向、高壓式的管理方式和策略式的管理過(guò)程”為特征的“不出事”行為邏輯[2]鐘軍偉：《地方政府在社會(huì)管理中的“不出事”邏輯：一個(gè)分析框架》，〔杭州〕《浙江社會(huì)科學(xué)》2011年第9期。，以及治理目標(biāo)的不完全實(shí)現(xiàn)。

5．“目標(biāo)導(dǎo)向”下存有治理手段運(yùn)用不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)

既然網(wǎng)格化管理由基層政府主導(dǎo)推動(dòng)，那么很容易在其實(shí)踐中看到我國(guó)基層政府運(yùn)作的制度慣性。“目標(biāo)責(zé)任制”便是其中之一。所謂“目標(biāo)責(zé)任制”，就是在“壓力型體制”下，地方政府為了完成其發(fā)展目標(biāo)，而將其當(dāng)年的發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化分解，并與下級(jí)政府簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)，要求下級(jí)政府如期完成各項(xiàng)指標(biāo)，并嚴(yán)格進(jìn)行考核，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的管理制度。網(wǎng)格化管理復(fù)制了與之類(lèi)似的治理制度與方式，形成了一種“目標(biāo)導(dǎo)向”的運(yùn)作邏輯。

Q區(qū)網(wǎng)格化管理中的“目標(biāo)導(dǎo)向”主要體現(xiàn)在如下幾方面。首先，網(wǎng)格化管理的成效主要通過(guò)考評(píng)任務(wù)目標(biāo)完成情況來(lái)衡量。Q區(qū)社建工委的工作人員告訴我們，“網(wǎng)格工作搞的好與壞，主要就是看考評(píng)時(shí)打分的排名情況”。其次，網(wǎng)格化考評(píng)指標(biāo)的量化程度高、操作性強(qiáng)。Q區(qū)網(wǎng)格化管理的四大目標(biāo)分別被操作化為若干具體任務(wù)，共計(jì)25項(xiàng)。這25項(xiàng)任務(wù)中的絕大多數(shù)都是量化指標(biāo)。如“規(guī)范運(yùn)行”中的一項(xiàng)具體內(nèi)容為“3級(jí)網(wǎng)格城市社區(qū)每日巡查，農(nóng)村社區(qū)每周不少于2次巡查并記錄民情日記”。每一項(xiàng)任務(wù)還有規(guī)定了對(duì)應(yīng)的計(jì)分方法，以便于考評(píng)操作。如“基礎(chǔ)工作”中有一項(xiàng)內(nèi)容為“建立網(wǎng)格服務(wù)管理對(duì)象基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)（城市社區(qū)信息采集率90%、農(nóng)村社區(qū)信息采集率100%）”，其對(duì)應(yīng)的計(jì)分方法為“比例≤85%（城市）或95%（農(nóng)村）扣1分，比例≤80%（城市）或90%（農(nóng)村）扣2分”。再次，網(wǎng)格化管理的考評(píng)結(jié)果與政治、經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)懲掛鉤。在區(qū)對(duì)街道（一級(jí)網(wǎng)格）的考評(píng)中，考核結(jié)果記入街道干部檔案；而在街道對(duì)社區(qū)（二、三級(jí)網(wǎng)格）的考評(píng)中，考核結(jié)果往往與網(wǎng)格工作經(jīng)費(fèi)下?lián)堋⑸鐓^(qū)工作人員獎(jiǎng)金福利發(fā)放等相聯(lián)系。

“目標(biāo)導(dǎo)向”在強(qiáng)調(diào)治理效果的同時(shí)卻相對(duì)淡化了對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過(guò)程手段的要求。各級(jí)網(wǎng)格以嚴(yán)格完成考評(píng)指標(biāo)為最高法則，有時(shí)為了達(dá)到或超過(guò)量化指標(biāo)甚至不考慮過(guò)程手段的公正性、正當(dāng)性和合法性。2013年上半年Q區(qū)開(kāi)展了“黑車(chē)”、“黑摩的”集中整治行動(dòng)。網(wǎng)格工作人員告訴我們，有一些本地居民他們都熟悉，家庭情況也了解，就以開(kāi)“黑摩的”為生。如果取締了，就相當(dāng)于斷了人家的生路。那引起上訪或其它群體性事件更麻煩。所以凡是外省、市來(lái)Q區(qū)開(kāi)“黑車(chē)”、“黑摩的”的，一律取締；本地居民確以此為生的，我們也不能收他的車(chē)，通知他檢查那段時(shí)間別出來(lái)。顯然，這樣的結(jié)果或許達(dá)到了相關(guān)任務(wù)考核的要求；但并未根本解決城市治理中“黑車(chē)”運(yùn)營(yíng)的問(wèn)題。此外，“目標(biāo)導(dǎo)向”也是基層政府“正式權(quán)力非正式運(yùn)作”[1]孫立平、郭于華：《“軟硬兼施”：正式權(quán)力非正式運(yùn)作的過(guò)程分析——華北B鎮(zhèn)定購(gòu)糧食收購(gòu)的個(gè)案研究》，載清華大學(xué)社會(huì)學(xué)系主編《清華社會(huì)學(xué)評(píng)論（特輯）》，〔廈門(mén)〕鷺江出版社2000年版。的重要原因之一；還容易在基層治理、尤其是維護(hù)社會(huì)治安和秩序穩(wěn)定過(guò)程中誘發(fā)諸如“打擦邊球”、“開(kāi)口子”甚至是明顯違規(guī)的行為。

6．“網(wǎng)格泛化”使得基層治理邊界模糊、主體權(quán)責(zé)不清

有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)格化管理在初起階段是以整合資源、溝通信息、強(qiáng)化服務(wù)為主要內(nèi)容，關(guān)注的是在技術(shù)、資源及公共服務(wù)之間建立起嵌合關(guān)系，更強(qiáng)調(diào)數(shù)字技術(shù)服務(wù)平臺(tái)的建立。到2005年后，網(wǎng)格化治理開(kāi)始與以“維穩(wěn)”為主要目標(biāo)的社會(huì)管理體制改革相結(jié)合，其應(yīng)用范圍不斷擴(kuò)大，開(kāi)始擴(kuò)展到黨的建設(shè)、工會(huì)、婦聯(lián)等領(lǐng)域，并延及其他行業(yè)的管理[2]田毅鵬：《城市社會(huì)管理網(wǎng)格化模式的定位及其未來(lái)》，〔哈爾濱〕《學(xué)習(xí)與探索》2012年第2期。。也有學(xué)者將此稱(chēng)為是網(wǎng)格化管理的泛化現(xiàn)象。即網(wǎng)格化的功能被泛化到可以解決任何問(wèn)題的地步；網(wǎng)格化的實(shí)施范圍也被大大擴(kuò)散了[3]陳家剛：《社區(qū)治理網(wǎng)格化建設(shè)的現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策思考——以上海市楊浦區(qū)殷行街道為例》，《蘭州學(xué)刊》2010年第11期。。

Q區(qū)網(wǎng)格化管理也存在“泛化”趨勢(shì)。其實(shí)施過(guò)程中普遍強(qiáng)調(diào)所謂的“精細(xì)化、扁平化、一體化”，將安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、平安法制建設(shè)、社會(huì)治安、拆違控違、社區(qū)服務(wù)、民生改善、矛盾調(diào)處、高校園區(qū)建設(shè)、黨建工作等諸多職能盡可能地納入網(wǎng)格。比如Q區(qū)XL街道就提出其網(wǎng)格化管理的十項(xiàng)職責(zé)為：城市管理聯(lián)抓、公共安全聯(lián)防、平安法治聯(lián)創(chuàng)、流動(dòng)人口聯(lián)管、群眾工作聯(lián)做、民生保障聯(lián)幫、科教人才聯(lián)享、發(fā)展平臺(tái)聯(lián)辦、精神文明聯(lián)建、區(qū)域黨建聯(lián)動(dòng)。“網(wǎng)格泛化”能夠促進(jìn)資源協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，但試圖在網(wǎng)格中解決城市基層治理的所有問(wèn)題顯然不切實(shí)際。另外，基層治理中的政府、市場(chǎng)和社會(huì)應(yīng)該有各自的行為邊界，相互配合、良性互動(dòng)而不是彼此越位才能獲得更優(yōu)的治理績(jī)效。然而“網(wǎng)格泛化”不僅模糊了多元治理主體之間的界限，還將原本可以由市場(chǎng)和社會(huì)來(lái)承擔(dān)的一些公共服務(wù)與社會(huì)治理職能統(tǒng)統(tǒng)納入政府范疇。這導(dǎo)致基層政府不得不將自身打造成為社會(huì)治理的“多面手”和“萬(wàn)金油”，從而陷入高成本運(yùn)行和無(wú)限承擔(dān)社會(huì)治理責(zé)任的境地。原本與沖突并未直接相關(guān)的基層政府成為社會(huì)矛盾糾紛“兜底”的調(diào)解者[1]李婷婷：《“兜底”的調(diào)解者——轉(zhuǎn)型期中國(guó)沖突管理的迷局與邏輯》，〔武漢〕《社會(huì)主義研究》2012年第2期。。“網(wǎng)格泛化”還使基層民眾習(xí)慣于將利益訴求指向政府、將生活困境全部歸咎于政府，并不斷要求政府滿(mǎn)足其利益訴求和幫助解決其困境，從而使網(wǎng)格化管理呈現(xiàn)“行政社會(huì)”的邏輯[2]王春光：《城市化中的“撤并村莊”與行政社會(huì)的實(shí)踐邏輯》，〔北京〕《社會(huì)學(xué)研究》2013年第3期。。與此同時(shí)，市場(chǎng)和社會(huì)組織卻陷入?yún)⑴c空間不足與治理能力低下的惡性循環(huán)之中。

政府主導(dǎo)網(wǎng)格化管理短期內(nèi)不會(huì)改變，但“網(wǎng)格泛化”卻并非政府主導(dǎo)的必然后果。改變政府在社會(huì)服務(wù)與治理中“大包大攬”的運(yùn)作方式，運(yùn)用政府掌握的資源來(lái)培育市場(chǎng)、社會(huì)組織的參與意識(shí)和能力，真正發(fā)揮后者作為基層治理主體的功能，是避免“網(wǎng)格泛化”的關(guān)鍵。

四、結(jié)論與討論

從公共治理技術(shù)與流程的角度而言，網(wǎng)格化管理延長(zhǎng)了治理鏈條、下沉了治理資源；有利于改善我國(guó)社會(huì)治理中長(zhǎng)期存在的條塊分割現(xiàn)象，也有利于打破各職能部門(mén)間的壁壘、整合社會(huì)治理資源；此外，一些地方還通過(guò)引入數(shù)字信息技術(shù)提升了社會(huì)治理的精細(xì)化水平。從社會(huì)治理體制以及基層政權(quán)建設(shè)的角度而言，網(wǎng)格化管理在街道和社區(qū)的組織構(gòu)架基礎(chǔ)上，增加了一個(gè)治理層級(jí)；通過(guò)加強(qiáng)基層黨政組織的服務(wù)能力以及鏈接來(lái)自市場(chǎng)、社會(huì)的服務(wù)資源，構(gòu)建起了管理與服務(wù)并重的治理體系；同時(shí)還通過(guò)網(wǎng)格主動(dòng)吸納和積極滿(mǎn)足社會(huì)利益訴求。總得來(lái)說(shuō)，網(wǎng)格化管理在一定程度上完善了我國(guó)以社區(qū)制為核心的城市基層社會(huì)治理體制，加強(qiáng)了基層政府與市場(chǎng)、社會(huì)組織的互動(dòng)合作，有助于公共服務(wù)需求滿(mǎn)足、社會(huì)秩序整合以及基層政府的權(quán)威重建。

然而網(wǎng)格化管理實(shí)施過(guò)程中也出現(xiàn)了一些非預(yù)期的后果。主要包括：“技術(shù)化”治理強(qiáng)調(diào)治理形式有可能偏離目標(biāo)實(shí)質(zhì)；組織結(jié)構(gòu)的“科層化”帶來(lái)高效率的同時(shí)也加大了治理的復(fù)雜程度；此外，治理的“行政化”制約了社區(qū)社會(huì)資本的生成與發(fā)育；“選擇性執(zhí)行”行為導(dǎo)致了網(wǎng)格化管理目標(biāo)的不完全實(shí)現(xiàn)；“目標(biāo)導(dǎo)向”淡化了對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過(guò)程手段的要求，并容易誘發(fā)基層治理中的“打擦邊球”、“開(kāi)口子”，甚至是明顯違規(guī)的行為；“網(wǎng)格泛化”則模糊了基層治理多元主體之間的邊界、致其權(quán)責(zé)不清，使基層政府無(wú)限承擔(dān)了社會(huì)治理的責(zé)任并因此陷入在高成本和高壓力下運(yùn)行的狀態(tài)。

上述非預(yù)期后果出現(xiàn)的根源在于：網(wǎng)格化管理是政府自上而下主導(dǎo)推動(dòng)的城市社區(qū)治理變革，因此，它不可避免地體現(xiàn)我國(guó)城市基層社會(huì)治理體制發(fā)展變遷的制度慣性與路徑依賴(lài)。本文認(rèn)為，只有在網(wǎng)格化管理中構(gòu)建起政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的良性互動(dòng)、相互制衡、彼此增能的制度性權(quán)力關(guān)系，改變目前政府在基層社會(huì)事無(wú)俱細(xì)、大包大攬的治理思路，投入資源來(lái)培育社會(huì)組織以及引導(dǎo)市場(chǎng)組織參與基層社會(huì)服務(wù)與治理，真正形成多元主體協(xié)同共治的格局，才能消除網(wǎng)格化管理非預(yù)期后果的負(fù)面效應(yīng)、創(chuàng)新基層社會(huì)治理體制。

首先，要保持基層黨政組織在網(wǎng)格化管理中的主導(dǎo)。就目前我國(guó)基層社會(huì)的實(shí)際而言，大多數(shù)治理資源仍然掌握在政府手里，社區(qū)建設(shè)領(lǐng)域的一些問(wèn)題僅僅依靠市場(chǎng)和社會(huì)組織還難以解決。因此在網(wǎng)格化管理中，一方面要加強(qiáng)網(wǎng)格黨組織的建設(shè)，創(chuàng)新基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式。網(wǎng)格黨組織應(yīng)立足于服務(wù)社區(qū)居民、做社區(qū)居民工作，以社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)為抓手，著重做好規(guī)劃、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)工作。避免疲于應(yīng)付各種具體事務(wù)，又要切實(shí)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。另外一方面則要著力建設(shè)服務(wù)型和回應(yīng)型的基層政府組織。要強(qiáng)化基層政府的服務(wù)意識(shí)、服務(wù)職能并不斷提高其服務(wù)能力，使之成為基本公共服務(wù)的提供者和社會(huì)服務(wù)體系建設(shè)的參與者。同時(shí)，網(wǎng)格中的基層政府組織還要改變對(duì)上負(fù)責(zé)的慣性思維，更多地面向社區(qū)居民，有效回應(yīng)、吸納和滿(mǎn)足基層社會(huì)的各種利益訴求。

其次，要培育各類(lèi)基層社會(huì)組織，增強(qiáng)網(wǎng)格自我管理與自我服務(wù)的能力。政府主導(dǎo)網(wǎng)格化管理的另一面即體現(xiàn)為：各類(lèi)社會(huì)組織發(fā)育遲緩、基層民眾的公共參與有限、社區(qū)自治能力不足。這與多元協(xié)同共治的基層治理體系是相悖的。因此在網(wǎng)格化管理實(shí)施過(guò)程中，要擴(kuò)大社區(qū)居民自我管理的渠道，將屬于網(wǎng)格這一利益共同體的公共決策權(quán)交與網(wǎng)格居民，培養(yǎng)其公共參與的意識(shí)和能力；要推動(dòng)包括社區(qū)居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)在內(nèi)的居民自治組織以及其他各類(lèi)社會(huì)組織的發(fā)育成長(zhǎng)，發(fā)揮社會(huì)組織在基層治理中秩序整合與利益表達(dá)的功能，從而避免數(shù)量龐大的社會(huì)成員直接面對(duì)政府可能導(dǎo)致的失序，同時(shí)又能夠?qū)φ畽?quán)力產(chǎn)生有效的監(jiān)督與制約；還要進(jìn)一步健全和規(guī)范社區(qū)自治的相關(guān)法律法規(guī)，為社會(huì)組織在網(wǎng)格化管理中發(fā)揮更為積極的作用提供制度支持。

再次，要充分發(fā)揮市場(chǎng)組織在網(wǎng)格化管理服務(wù)中的作用。“網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)”要求基層政府在承擔(dān)基本公共服務(wù)職能的同時(shí)，逐步退出部分社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，轉(zhuǎn)交給市場(chǎng)和社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)。然而目前我國(guó)市場(chǎng)組織進(jìn)入這一領(lǐng)域的渠道十分狹窄，作用發(fā)揮相當(dāng)有限。因此基層政府要對(duì)網(wǎng)格化管理各職能進(jìn)行徹底梳理，基于效益和質(zhì)量的雙重指標(biāo)重新明確各服務(wù)職能的供給主體，并制定網(wǎng)格服務(wù)職能外移與讓渡的日程表。政府還要?jiǎng)?chuàng)造寬松的環(huán)境，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、政策扶持、稅收減免等措施鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)入社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域；扮演好規(guī)則制定者和比賽裁判員的角色，而不是直接干預(yù)服務(wù)供給過(guò)程；制定相應(yīng)的市場(chǎng)法律法規(guī)，并切實(shí)發(fā)揮監(jiān)督監(jiān)管作用保障其有效落實(shí)。

最后，要尋求政府、市場(chǎng)和社會(huì)的良性互動(dòng)與彼此賦權(quán)。行政權(quán)力、市場(chǎng)權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的協(xié)同共治是提升網(wǎng)格化管理效能的必要前提。因此，要以網(wǎng)格為單元形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織間相互嵌入的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)筑多元主體共同參與、各司其職、各盡所能的協(xié)同治理空間；要明確政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織的權(quán)利責(zé)任與相互關(guān)系，將網(wǎng)格系統(tǒng)變成一個(gè)制度化的協(xié)作體系；要逐漸改變以行政權(quán)力為基礎(chǔ)、主要依靠命令和動(dòng)員的方式來(lái)達(dá)到目標(biāo)的治理思維，各治理主體應(yīng)當(dāng)以公共利益最大化為準(zhǔn)則，結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行各種形式的、平等和理性的協(xié)商與合作，通過(guò)民主協(xié)商促進(jìn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新。

〔責(zé)任編輯：方心清〕

Grid M anagement and its Unintended Consequences—a Case Study of District Q,N City

Liu An

The grid management is a social governance change which was launched by grassroots governments from top to bottom in recent years.It prolongs governance chain and integrates governance resources.It also promotes the corporation between grassroots governments,marketable organizations and social organizations,constructs a system in which service and governance were equally important.The level of fine governance is raised in some cities by introducing digital information technology.But the grid management also brings some unintended consequences.Technological governance which emphasizes forms unduly may deviate from its aims;bureaucratic organizational construction increased the comp lex degree of governance;the generation of community social capital is restricted by adm inistrative management;the behavior of selective execution leads to incomp lete realization of governance targets;goal orientation poses a risk of improper app lication of governance means;lines of plural governance subject are blurred by over generalizing of grid.In order to avert the negative effects of grid management's unintended consequences,the characteristics of system that governments lead social governance and bear unlim ited responsibilitiesmust be changed.Moreover,the institutional power relationships of positive interaction,restricting and empowering each other between market,society and government are also important.

urban grassroots governance;grid management;unintended consequences

劉安，南京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院社會(huì)學(xué)與社會(huì)工作系副教授 210097

本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新形勢(shì)下城鄉(xiāng)基層社會(huì)管理創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：11AZD021）、教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“城市社區(qū)治理中的動(dòng)員和參與”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：10YJC840044）、江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“國(guó)家與社會(huì)關(guān)系視野下的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：2010SJB840008）的階段性成果。