推進政府間財政關系調整①

1994年啟動的分稅制財政管理體制改革迄今已近20年。新中國成立以來，第一次有一個財政管理體制在保持基本穩定的前提下運行了近20年。僅憑這一點，就足以證明分稅制改革的成功。1994年財稅體制改革的直接目標是提高兩個比重，即提高財政收入占國內生產總值(GDP)比重和中央財政收入占全國財政總收入的比重。這個目標早已實現。分稅制改革在促進中央財政收入比重提高中更是發揮了重要作用。分稅制是與社會主義市場經濟體制相適應的財政管理體制。但是，受制于當時的條件，1994年改革所選擇的分稅制還不夠規范，后雖經多次“打補丁”式的改革，但分稅制距離全面規范仍有較長的路要走。政府間財政關系改革需要繼續堅守“分稅制”的方向并逐步向其逼近，而不能迫于現實條件的制約而部分回到“分錢制”。

一、分稅制改革是怎么開始的?① 需要指出的是，還有大量文獻研究了分稅制改革問題，限于篇幅，本文只能選取其中若干作為代表。還有一些重要的文獻如何振一(1988)、孫蘊素(1988a，1989b)等。孫蘊素(1988a)指出分稅制概念起于1982年。

分稅制財政管理體制何去何從?當前的財政管理體制的基本框架是1994年分稅制改革奠定的。本文擬通過整理1978～1993年間關于分稅制改革的文獻，并結合實踐，力圖找到1994年改革本來要實現的目標。

(一)分稅制是什么?

1987年中共十三大報告就提出“在合理劃分中央和地方財政收支范圍前提下實行分稅制，正確處理中央和地方、國家、企業和個人的經濟利益關系”。

社會各界對“分稅制”有一個認識過程。最初有將“分稅制”當做稅收管理體制，也有將“分稅制”視為政府收入分配體制。(胡中流、王剛，1989)分稅制不只是劃分稅收，果真如此，那么1980年或更早中國就已經實行分稅制。分稅制的特征是按稅種劃分中央與地方政府的收入范圍，建立各自穩定的收入來源體系。(劉進、周少云，1988)余小平(1990)將分稅制與“分灶吃飯”對應，顯然分稅制包括整個政府間財政關系。

閻彬(1991)認為，理順中央與地方財政關系的最終目標是實行分稅制，建立中央與地方相對獨立的分級財政。在他看來，所謂分稅制，就是在現代商品經濟條件下，處理中央與地方財政關系的一種體制形式。分稅制主要指稅種歸屬在中央與地方之間有著明確的劃分，有各自不同的重點，以及有彼此獨立的稅收管理權限和稅收管理組織體系，以保證雙方都能獲得比較穩定的稅源。分稅制的實行標志著中央與地方財政關系被納入到規范化，法制化的軌道。分稅制的實質主要是指根據各級政府事權確定其相應財權的預算管理體制，分稅制的精髓在于運用商品經濟原則處理中央與地方之間收支權限的劃分，它不以企業行政隸屬關系為基礎，而是基本上按稅源劃分中央與地方之間的財政收入，把中央與地方的預算嚴格分開，實行自收自支，自求平衡，真正做到“一級政權，一級事權，一級財政，一級預算”。這才能夠徹底斬斷中央與地方利益摩擦的體制根源，從而較好地調動各級政府發展經濟、培養財源、當家理財的積極性，促進國民經濟和財政收入的穩定、持續增長。

隨著1994年分稅制財政管理體制改革方案的出臺，“分稅制”應該包括哪些內容的爭論也就告一段落。“分稅制”從此就成為分稅制財政管理體制的簡稱。也就是說，“分稅制”規范的是政府間財政關系。其內容遠遠不止稅收劃分，還包括其他收入的劃分、事權與支出的劃分、政府間財政轉移支付等。“分稅制”覆蓋了政府間財政關系的方方面面。

(二)分稅制改革方案是針對“財政包干制”弊病提出的。

分稅制財政管理體制改革方案是針對財政包干制弊病討論的基礎之上提出的。分稅制方案代表著人們對財政體制穩定性的一種期盼。①這一點與“利改稅”時對“稅”的期盼類似。當時，人們以為用“稅”取代“利”就能規范政府與企業的分配關系。“分稅制”如果內容僅限于稅收的劃分，顯然也是規范不了中央與地方財政關系的。后續改革方案大大突破了稅收劃分范圍，而將體制方案擴及政府間財政關系的方方面面。

之所以，提出分稅制改革方案，是因為“財政包干制”走不下去了。沈立人(1987)認為，“分灶吃飯”初步穩定了中央和地方財政關系，調動地方增收節支的積極性，進一步發揮了地方各級的調節職能，加強了財政管理和財政監督工作。但與此同時，“分灶吃飯”強化了地方對企業的直接控制和行政干預;助長了畫地為牢的盲目建設和重復建設;沒有從根本上理順中央和地方財政關系;不同地區不同時期出現了不同對策(上繳比例大的地方，超收增收內在動力在下降，開始搞減免稅和稅前還貸;上繳比例小的地區，有的沒有從輸血轉為造血)。

財政包干制削弱了國家財政，特別是削弱了中央財政。因此，改革財政體制，也成為“振興財政”的一項重要內容。葉振鵬(1991)在討論“振興財政”問題時，就指出，要理順中央和地方的利益關系，正確界定和劃分中央與地方政府的事權和財權。他認為，調動中央、地方兩個積極性，應首先保證中央為鞏固國家財權所需要的財力，保證國家對整個宏觀生產力結構進行有效的調節，同時兼顧地方需要，使地方有必要和穩定的財力，發展地方的經濟文化事業。②葉振鵬(1991)認為，界定中央與地方權限的難點在于中央與地方的投資權限問題。他指出:處理這個問題應依各時期情況而定，在經濟政治和社會處于穩定發展的條件下，可適當多放權于地方;在經濟波動較大的情況下，則應多集權于中央。

戴園晨、徐亞平(1992)認為，財政大包干體制有多個弊端:第一，在中央與地方事權不清的基礎上，中央財政收入占全國財政總收入的份額過低，連年赤字，削弱了中央財政調控能力，進一步經濟改革的財力基礎缺乏。第二，企業隸屬關系決定各級財政收入，各級財稅部門對不同企業親屬遠近不同，影響財政收入，特別是中央財政收入足額入庫，政府與企業血緣關系強化，阻礙政企分開的改革進程。第三，以財政支出基數作為分配地方財政收入的依據，造成苦樂不均，鼓勵短期行為。第四，稅制結構不完善，價格體系不合理，企業承包導致國家與企業分配關系不穩定不規范。但他們也認為，“諸侯經濟”不是財政包干制引起的，而是市場不夠統一所致。的確，地方有獨立利益，并不意味著地方保護主義和地區間市場封鎖，否則，我們很難理解國際間統一市場的形成。回首過去，中國現在地方利益也在強化，但“蠶絲大戰”、“棉花大戰”等那樣的“諸侯經濟”現象已一去不復返。

王紹光和胡鞍鋼(1993)認為國家汲取財政能力是最重要的國家能力，是其他能力實現的基礎。①國家能力是國家(中央政府)將自己的意志、目標轉化為現實的能力。國家能力包括:汲取財政能力、宏觀調控能力、合法化能力和強制能力。他們認為:20世紀80年代國家汲取財政能力迅速下降，財政收入增長彈性下降，且處于低彈性范圍;財政收入占GNP比重在不斷下降。中央財政能力降至歷史最低點，屬于“弱中央”。與此同時，預算外資金增長過快，幾乎與“第一財政”相等。財政大包干制具有的嚴重缺陷，突出表現為對財政收入增長的貢獻為負，且隨著大包干制的推廣，副作用更大。為此，需要提高國家汲取財政能力，途徑有二:一是提高國家外部整合能力;二是提高國家內部整合能力。他們主張:撤銷計劃單列市編制，取消地區行署級;依據成文憲法劃分中央與地方的權力，建立現代的、穩定的權力結構和政治制度;在中央和地方之間實行縱向分權，主張國家財政收入實行現代分稅制，財政收入由三級財政征收，四級財政使用，國稅是全國統一稅，省區無權改變或免減。

正是在這樣的背景下，1994年分稅制財政體制改革出臺。②1993年，朱镕基在廣東省的一次談話中指出:“這次實行分稅制的目的，是為了解決中央財政的困難。目前中央財政十分困難，已經到了難以為繼的地步。”(《朱镕基講話實錄》，第一卷，360頁)

(三)分稅制怎么實施?

分稅制改革方案怎么實施?是一步到位，還是分步實施，或者還有其他的選擇?基于當時中國的財政經濟狀況，特別是考慮到各地經濟發展不均衡，徹底的分稅制方案并不怎么流行。較為流行的方案是分地區分類逐步實施分稅制。例如，同時提出的方案還有分稅分成制。王洪(1988)認為，實行徹底的分稅制還有問題，但可實行分稅和分成相結合的雙重預算體制。這是一種既要保留分成制的某些長處，又要發揮分稅制的優點的財政體制，旨在實現二者的有機統一。根據王洪(1988)的表述，統一性表現有三:一是既要分稅，又要確定基數;二是稅種劃分與稅源分享共存;三是全國既有實行分稅制的地區，也有包干分成制的地區。之所以提出這套方案，是為了吸收分類分成制的某些合理成分。

徐日清(1988)認為，認為財政包干制是一種過渡形式，但由于國民經濟發展的不平衡性，分稅制財政管理體制很難全面推行，建議積極準備分稅制采取分別不同區域推進方式。宋新中認為，應根據不同地區經濟發展水平，實現不同的財政管理體制，或分地區逐步推行分稅制。(如宋新中，1990)

葉振鵬(1991)也認為，從當時的財政經濟發展狀況來看，中國可劃分為三種類型:第一種是經濟發達的上繳地區;第二種是基本持平地區;第三種是不發達地區，即吃中央財政補貼地區。他認為，在經濟發展極不平衡的國家，一種體制要適合所有地區，是不可能的，只能分類型實行，可在經濟發達地區實行分稅制，在經濟基本持平地區實行“分成制”(待經濟發展后也可搞分稅制)，而對不發達地區繼續保留補貼體制。

鄧子基(1991)認為分稅包干制是向分稅制過渡的一種財政管理體制。在他看來，向分稅制過渡必須選擇地區進行周密的試點、測算，在做大量工作后逐步推廣。他認為，分稅包干制能夠克服現有矛盾，實現分稅制與包干制在現有條件下的兩優結合。分稅包干制通過劃分稅種、重新調整財政收入，能夠逐步理順中央和地方之間的分配關系，調動中央和地方的兩個積極性，緩解財政，特別是中央財政的困難，促進改革的順利進行和國民經濟持續、穩定與協調發展。

王衛星和周凱利(1992)認為，以“分稅制”為基礎的分級財政管理體制是一種高度規范的、高度完善的財政管理體制，但其實施受制于外部條件，如各級政府的職能未能劃分清楚，相應的財政收支范圍也無法劃分清楚，再如政府與企業的從屬關系尚未規范化，國家與企業的分配關系還不夠穩定，因此作為過渡形態的“分稅包干制”更為可行。

1992年，中國進行了分稅制改革的試點。試點的基本內容和優缺點參見專欄1。

專欄1

分稅制財政體制試點

1990年3月20日，時任國務院總理李鵬在第七屆全國人民代表大會第三次會議上的《政府工作報告》中指出:“在財政體制方面，按照適當集中財力的原則，在繼續實行財政包干體制的情況下，區別不同地區和不同情況，適當提高地方上繳國家財政的數額，適當減少中央對地方的補貼。在有條件的地方，積極進行分稅制的試點。按照集中稅權、統一稅法、分級管理的原則，改進稅收管理體制。”

1992年6月5日，財政部公布《關于實行“分稅制”財政體制試點辦法》[財政部(92)財地字第63號]。浙江、遼寧、新疆維吾爾自治區、天津市、沈陽、大連、青島、武漢、重慶市九個地方進行分稅制試點。“分稅制”財政體制的內容:第一，收入的劃分。將各種收入劃分為中央財政固定收入、地方財政固定收入、中央和地方財政共享收入。第二，支出的劃分。將各種支出劃分為中央財政支出、地方財政支出和由中央掌管的專項支出。第三，對試點地區，按照劃定的收支范圍進行計算。凡地方財政固定收入加上分享收入大于地方財政支出基數的部分，一律按5%的比例遞增包干上解;凡地方財政固定收入加上分享收入小于地方財政支出基數的部分，由中央財政給予定額補助，對少數民族地區，給予適當照顧。第四，基數的確定。各地區的收支基數，以1989年的決算數為基礎，在進行必要的因素調整后加以確定。第五，原實行固定比例分成和專項收入，繼續執行現行辦法。第六，關于金庫收入的報解。中央財政固定收入直接繳入中央金庫，地方財政固定收入直接繳入地方金庫，中央財政和地方財政共享收入按照中央和地方的分享比例，由稅務部門用專用繳款書分別就地繳入中央金庫和地方金庫。第七，實行“分稅制”財政體制后，中央各部門不要干涉有關地方財政的收支事項，未經國務院批準或財政部同意，不準擅自開減收增支的口子。

試點的優點突出:第一，擴大了地方固定收入范圍，進一步調動了地方政府組織收入的積極性，有利于提高財政收入占國民收入的比重。第二，有利于促進其他各項配套改革，促進地方政府關注企業經濟效益。試點將各類企業政策性補貼由共享改為全部由地方負擔，推動了價格改革。第三，在一定程度上緩解了區域封鎖和盲目建設，有利于產業政策的貫徹實施。試點對流轉稅采取中央和地方“五五”分享的辦法(民族地區“二八”分享)，在一定程度上淡化了地方政府對流轉稅的追求，遏制了地方政府盲目發展高稅率產品和片面追求產值、速度的沖動。試點帶有舊體制痕跡，缺點也是明顯的。(謝旭人主編，2008)

資料來源:1.財政部:《關于實行“分稅制”財政體制試點辦法》[財政部(92)財地字第63號]，1992年6月5日。

2.李鵬:《為我國政治經濟和社會的進一步穩定發展而奮斗——1990年3月20日在第七屆全國人民代表大會第三次會議上》(1990年國務院政府工作報告)，http://www.gov.cn/test/2006－02/16/content_200883.htm。

3.謝旭人(主編，2008)。

(四)分級財政:改革的目標模式。

王紹飛(1989)①王紹飛的《改革財政學》(1989)是一部值得財政學界重新高度關注的著作。它不僅僅提出了一系列財政改革方案，而且對財政基礎理論作了深入的探索。該書“結束語”包括兩方面的內容:一是現代財政學的發展趨勢。現代財政學循著三個層次發展，分別是宏觀財政學(或稱財政經濟學)、專門財政學或稱領域財政學(如國際財政學、銀行(或金融)財政學、教育財政學、行政財政學等)、微觀財政學(包括企業財政學和公司財政學)。二是逐步建立適應社會主義商品經濟發展的財政學理論體系。明確指出:分級財政是改革中央和地方財政體制的目標模式，要由分類包干逐步過渡到分級財政。在他看來，分級財政的核心是分級預算，分級財政的含義有三:一是明確劃分中央和地方的職權范圍。職權范圍劃分屬于政治體制改革內容，但與財政體制改革有直接聯系。改革中不能把財政體制當做政治體制的附庸，以為政治體制不改革，財政體制就不能進行重大改革。政治體制從根本上要服從經濟發展的需要，從劃分中央和地方政府財政支出范圍入手劃分中央和地方政府的職權范圍，也許是一種更切合實際的思路。二是實行分稅制。分稅制既是分級財政的基本內容，又是分級預算不可缺少的條件。分稅制要求根據支出范圍劃分稅源和稅收立法權，建立中央和地方兩套稅制。中央稅由中央立法，地方稅由地方立法。地方減稅免稅不影響中央財政收入;中央財政收入不足也不能從地方平調。這與“分灶吃飯”體制中以分收入為目的的分稅辦法性質完全不同。三是建立獨立的分級預算。分級財政以分級預算為特征，各級政府都有反映本級財政支出的獨立預算，單獨編制與本身支出范圍相適應的收支平衡表，支出和收入相適應，自求平衡。預算的編制和執行具有獨立性，不受上級政府干預。總之，分級財政要求:各級政府具有財政自主權，自收自支，自求平衡，各級財政都要具有相對的獨立性，能因地制宜發展商品經濟。

王紹飛(1989)從所依據的基礎不同、國家財政對社會財力的控制機能不同、中央和地方的財力分配方式不同、預算結構不同、對國民經濟發展的作用不同五個方面區分了分級財政與“分灶吃飯”體制。需要注意的是，“分灶吃飯”體制是單一預算結構，中央和地方財政收入包括在同一預算中，收支界限不清。分級財政是多級職能復合預算結構，中央和地方都有獨立的經費和基金預算。“分灶吃飯”體制沒有消除部門和地區條塊交錯的弊病，影響財力分配的綜合平衡。分級財政要求在分級管理的基礎上統一財力，中央級的財政收支由中央財政統一管，不再分部門向地方投資。①王紹飛(1989)還指出，中央企業的投資由國有財產管理局通過投資公司或投資銀行直接投到企業，不允許中央各部委再向地方拉資金搞拼盤。顯然，關于“國有財產管理局”的提法，還帶有時代特征。所有國家機關(包括各部委)都不能直接管企業，除自身活動經費外，不能再有其他支出。地方預算收支要按地區分級統一管理，這是擴大地方財政自主權，統一財力，統一收支，增強宏觀控制機能，促進經濟均衡發展的唯一道路。

1994年分稅制改革是按照全國統一的稅制、一樣的比例、一樣的做法進行的。這是因為，有了中央對地方的轉移支付，不同地方不同經濟發展水平問題是很容易得到克服的。雖然，財政轉移支付制度還有諸多亟待完善之處，但分稅制財政管理體制改革畢竟邁出了重要的一步。

二、事權與財權關系界定的五大難點問題分析

事權與財權關系的界定是規范政府間財政關系的一個中心問題。計劃經濟時期，中國總體上實行集中的財政管理體制，事權和財權從實質上看，都歸屬于中央。但就是在這樣體制下，仍然強調“統一領導、分級管理”原則，仍然注意發揮地方的積極性。(毛澤東，1956)在市場化改革初期(1978～1993年)，中國選擇了不同形式的財政包干制，注意發揮中央和地方的兩個積極性。1994年之后，按照“事權與財權相結合”原則設計的分稅制財政管理體制，進一步規范了中央和地方的財政關系。隨著形勢的變化，地方財力不足得到更多的重視，“財力與事權相匹配”的原則取而代之。財權、財力與事權的關系問題，仍是一個懸而未決的問題。原則更多是形式問題，重要的是實質。本部分對事權與財權匹配中的五個難點進行了剖析，并提出對應的政策建議。

(一)事權與財權關系問題的提出② 關于財政管理體制(政府間財政關系)更詳細的內容，可參見楊志勇和楊之剛(2008)。

1.1994年及以后的事權與財權的相匹配。1994年，全國統一實行分稅制財政管理體制。③1994年通過的《中華人民共和國預算法》也明確規定國家實行分稅制。分稅制的原則和主要內容是:“按照中央與地方政府的事權劃分，合理確定各級財政的支出范圍;根據事權與財權相結合的原則，將稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設中央和地方兩套稅務機構分別征管;科學核定地方收支數額，逐步實行比較規范的中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度;建立和健全分級預算制度，硬化各級預算約束。”④參見:《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》(國發[1993]85號文)。

從形式上看，1994年財政收支在中央和地方的劃分并不新鮮。分稅制改革的直接目標是提高“兩個比重”(即財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政總收入的比重)，并進一步規范政府間財政關系。分稅制下，各級財政應是相對獨立的。“事權與財權相結合”原則成為處理政府間財政關系的基本原則。

1994年分稅制改革中，中央政府采取了與地方政府(主要是利益受損的發達地區政府)協商的辦法，一一進行溝通，保證了最終通過的方案更易得到實施。⑤參見:《朱镕基講話實錄》，第一卷。中央政府對于稅收返還基數確定的讓步，①1994年改革方案最初是以1992年的數字作為基數的，但為了獲得發達地區對改革的支持，中央政府最終確定以1993年的數字作為基數。表明改革方案選擇的靈活性。與財政包干制相比較，1994年及后續改革基本上確立起市場經濟下政府間財政關系的基本框架，促進了地區間公共服務的均等化。②1995年引入較為規范的轉移支付方式，即現行的“均衡性轉移支付”(2009年確定的名字，1995年稱“過渡性轉移支付”，2002年改稱“一般性轉移支付”)。

1994年之后，所得稅分享改革、出口退稅中央和地方負擔比例的調整、證券交易印花稅中央和地方分享比例的調整等，是落實“事權與財權相結合”原則的表現，也是分稅制財政管理體制進一步完善的重要舉措。

2.財權、財力與事權相匹配原則是界定政府間財政關系的合理原則。1994年分稅制改革確定的原則是“事權與財權相結合”。2006年10月11日中國共產黨第十六屆中央委員會第六次全體會議通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，在“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化”的目標下，提出“進一步明確中央和地方的事權，健全財力與事權相匹配的財稅體制”。③《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》(2006年10月11日中國共產黨第十六屆中央委員會第六次全體會議通過)，http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64094/4932424.html。

2007年，中共十七大報告在“深化財稅、金融等體制改革，完善宏觀調控體系”的部分，進一步強調“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，加快形成統一規范透明的財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付規模和比例，加大公共服務領域投入。完善省以下財政體制，增強基層政府提供公共服務能力。實行有利于科學發展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制。”④胡錦濤:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告》，2007年10月15日，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007－10/24/content_6938568.htm。

1994年改革時的事權界定基本上是對現狀的“白描”(樓繼偉，2013)，進一步明確中央和地方的事權顯然是必要的。之所以提出“財力與事權相匹配”，與基層財政困難不無關系。是“財力與事權相匹配”，還是“財權與事權相匹配”，這不僅僅是學術之爭。即使在現實中，政府不同部門也有不同看法。⑤最典型的莫過于審計署審計報告仍強調財權與事權的相匹配。

財權強調積極性，財力強調結果。從激勵的效果來看，“財權”勝過“財力”。但對于財源嚴重不足的地方來說，“財力”優于“財權”。總之，財權、財力與事權相匹配的原則是處理政府間財政關系時更合理的選擇。⑥財力表現為結果，因此，本文的難點分析仍主要基于事權與財權的匹配原則進行。

(二)事權與財權的匹配的五大難點問題分析。

1.難點之一:政府間的事權分得清嗎?事權的確定不僅僅是一個與財政相關的問題，它涉及政府職能的界定。事權就是政府的責任，按不是簡單的支出責任。①張永生(2008)將事權等同于支出責任，政府做事不一定都自己花錢。政府規制可能意味著其他經濟主體花錢。規制仍然是政府的責任。政府規制與政府支出相互配合，此消彼長，共同實現政府職能。基于此，提“事權”比“支出責任”可能更合適。還有一種意見認為，用“支出責任”比“事權”更準確。理由是:“支出責任”明確，事權模糊。現實在不斷變化。相對較為含糊的“事權”比“支出責任”更容易突出不同級別政府的責任。而且，根據前述，“事權”可以概括“支出責任”的政府其他責任。沒有明確界定的事權，就很難做到財權與事權的相匹配，很難做到財力與事權的相匹配。事權的界定是前提條件。要說清各級政府應該做什么，的確不是容易的事。即使說清了，在現實中，這能否得到實施還可能是另一回事。

1994年改革方案對事權作了界定。雖然這種界定還只是對現狀的描述，但它畢竟區分了中央和地方的事權。現實中，中央和地方共同的事權不易區分，還能說得通。但是，地方在承擔部分明確歸屬于中央的事權，中央也在承擔部分明確歸屬地方的事權。這就不應該了。為什么已經確定的制度不能得到很好的遵守?為什么中央和地方都“越俎代庖”呢?具體分析中，我們能夠發現其中的邏輯。例如，地方之所以愿意在某些口岸建設中耗費財力，與地方有求于中央不無關系。地方先支出，爾后可能從中央進一步的支出中受益。另外，地方政府還會因為其他原因而在中央事權上增加支出，如為了加強軍民聯系，在部隊營房建設中費力。中央也會出于種種原因，幫助地方承擔獨立的事權。這種事權的相互交融，從總體上不利于規范的政府間財政關系的形成，只會導致財權與事權的相匹配，或財力與事權的相匹配流于形式。

至于那些同時歸屬于中央和地方的事權，要分清中央和地方的責任更是難以做到。實際上，職責同構是正常的。關鍵在于規范和明確。同一事權仍可細分，仍可明確不同級別政府的責任。有一種思路是不同級別政府之間事權不交叉，這實際上是做不到的。

事權分清并不容易。事權分清可能需要較長的時間。但財權、財力與事權的相匹配原則的實現無法等待。更為務實的做法是，保證事權的穩定性，即事權一旦確定，任何一方想改變分清事權，都必須有相應的財權和財力轉移作為前提。也就是說，事權的變更必須是可以量化為具體支出數量的，以便于財權和財力的調整。

2.難點之二:政府職能復雜化為什么大大增添了事權劃分的難度?事權劃分需要明確界定政府職能。由轉型期社會現實所決定，雖然市場在資源配置中的基礎性作用正得到發揮，但是政府與市場關系的規范化仍需假以時日。政府與社會關系也是一個尚待解決的問題。現實中，復雜的政府職能直接導致事權在不同級別政府之間劃分的困難。

地方政府“公司化”就是一個較為突出問題。②朱嘉明(2013)對地方政府“公司化”問題作了較為深入的剖析。政府工作以經濟建設為中心，是要政府直接介入市場活動嗎?一般市場經濟國家，政府與市場總是保持一定的距離。中國還處于轉軌時期。特殊時期的地方政府應該做什么?普遍的“招商引資”活動，這是特殊時期中國地方政府所獨有的現象，實際上構成了現實中地方政府的事權。

面對職能正在轉變的政府，事權的劃分就越發困難。中國改革，似乎已習慣了學習外面的世界。開放視野沒有什么不好。但是，復雜職能的政府事權劃分，就不是那么容易了。學習與借鑒中至少會遇到以下兩個問題:一是現實中沒有一個國家的政府職能像中國這么多，這么復雜。二是國外情況也不一，參照系也很難選擇。于是，學習與借鑒的“卡殼”問題也很突出。

政府職能轉變的困難還不僅僅在此。政府部門間的矛盾，也是一個不能忽視的因素。“條條問題”在影響“塊塊問題”的解決。1994年分稅制改革中，由于擔心中央各部門不能解決地方政府提出問題，部門改革不能馬上到位。①1993年9月9日～16日朱镕基在廣東省調研期間，與省委省政府負責同志座談時說:1994年分稅制改革還有一個“小小”的尾巴沒有改掉。中央各部委都有財政部給的一筆錢，由各部再撥給地方，總共300多億元。這筆錢包括計劃生育經費、中小學教師師資培訓補貼等100多項。從地方收上來，再由中央各部分下去，把事權搞得很復雜。這種分錢方法，是統收統支，應該改革掉。但是，后來考慮到機構改革還跟不上，部門還這么多，部長到下面出差，基層提出許多問題，而部長手中沒有“一把米”，就缺乏解決問題的基本條件。把這筆錢砍了，中央50多位部長的顧慮會更大。今后這300多億元不再增加，逐步解決。(參見:《朱镕基講話實錄》，第一卷，第365頁)1994年改革設想通過第二步分稅制改革中解決問題，但迄今尚未解決。

政府職能轉變是一個老生常談的問題。政府機構也歷經多次改革。政府機構職能轉變與機構改革都是高難度的改革。改革者對自己動刀，不僅需要莫大的勇氣，還需要高超的智慧。機構改革很重要，但如果職能不轉變，改革很容易是“換湯不換藥”。只有采取轉變職能這一釜底抽薪辦法，放棄與市場經濟運行不匹配的職能，機構改革才可能真正取得成功。職能轉變是機構改革的重要基礎工作。政府職能轉變，需要重新思考政府存在的意義。現代政府因公共服務需要而存在。在這種意義上，現代政府就是公共服務型政府。轉變職能，是政府優化公共服務的需要。由此，公共服務的最優提供方式可以進一步探究。公共服務既可以是公共部門(政府)直接生產，也可以由非公共部門生產而通過政府購買的方式來提供。同樣水平同樣質量的公共服務，哪種生產提供方式更有效率，就應該選擇哪種方式。政府職能轉變不是要取消所有的審批，不是要讓政府成為無為政府。審批不是不能，但要大幅度縮小范圍，而且要優化程序，要減少審批中過多的自由裁量權，公平與否與程序公正直接相關。政府職能轉變追求的是經濟社會可持續發展的原動力。它與追求短期宏觀經濟穩定的宏觀經濟政策是并行不悖的。職能轉變要求的是宏觀經濟政策著力點的轉變。政府既要尊重市場，又要改善宏觀經濟管理。政府職能轉變需要有合理的評價與監督，外力和內力共同作用，職能轉變才可能真正到位。

從現實來看，中國政府，特別是地方政府，仍然像投資型政府，與公共服務型政府有一定差距。地方政府目標體系中GDP仍處于重要位置。應該承認，GDP是一個評價地方政府官員業績的綜合指標，在特定時期，它甚至是一個非常重要的指標。但是，唯GDP是從顯然是不合適的。為了GDP，而犧牲其他目標，則更不合理。

3.難點之三:單一制政體是事權劃分的障礙嗎?現實中，事權的劃分經常從單一制國家的現實出發，得出單一制國家必須實行中央集權的結論。且不說即使是在計劃經濟時期，中國也強調統一領導與分級管理原則。只說當下。

單一制國家與聯邦制國家相比，事權無疑更集中。但我們更應該關注現實的進展。近些年來，聯邦制國家集權傾向在增強，單一制國家也出現了分權趨勢。從某種意義上看，兩類國家有往一個方向邁進的傾向。將自己套進一個陳舊的框框而不能自拔，是要不得的。更重要的是從現實出發，選擇適合國情的事權劃分模式。

在世界上，單一制國家的面積相對較小，如我們經常討論的單一制國家，英國、法國、日本等都是如此;面積大的國家多選擇聯邦制，如美國、俄羅斯、加拿大、澳大利亞、巴西、印度等。①張千帆:《憲法學講義》，北京大學出版社2011年版。其中意味明顯。面積大的國家各地情況更加復雜，聯邦制能夠更好地適應各地特殊情況。中國選擇單一制政體，但這并不意味著在財權、財力與事權的匹配上，只能采取集中的做法。實際上，不管是單一制國家，還是聯邦制國家，只要不是城市國家，只要選擇了市場經濟，政府間財政關系在很大程度上都表現為財政聯邦制。②張馨:《財政·計劃·市場》，中國財政經濟出版社1993年版。關鍵在于財權、財力與事權的匹配應更多地從政府職能實現的目標出發。在堅持主權只能由中央政府行使即不改變單一制政體的前提下，中國完全可以采取更為靈活的做法，以適應不同地區差異較大的國情。③張千帆:《憲法學講義》，北京大學出版社2011年版，第234頁。單一制國家由中央政府統一行使主權，聯邦制國家由聯邦和州共享主權，中央權力限于憲法授權范圍。

中央和地方事權通行的劃分標準有二:一是事權的影響范圍;二是事權的重要程度。強調地方自治的國家多采用按事項的影響范圍劃分事權歸屬;統一中央集權國家多按重要程度劃分事權，事項越重要就留給層級越高的政府處理。④張千帆:《憲法學講義》，北京大學出版社2011年版。第245～246頁。從歷史上看，中央和地方事權的劃分也不是靜止不動的，會隨著社會的發展而變化。

中國1982年憲法規定“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”這已經為較為靈活的中央和地方財政關系提供了空間。中國改革實踐中所形成的政府間關系甚至被視為“行為聯邦制”。⑤鄭永年:《中國的“行為聯邦制”:中央—地方關系的變革與動力》，北京大學出版社2013年版。在中央與地方政府間財政關系的界定上，重要的是實質，而不是形式。財權、財力與事權的匹配方式，關鍵在于是否有利于公共服務的有效提供。

4.難點之四:國有企業和國有土地收益分配為什么增添了財權和財力分配的不確定性?中國改革的出發點是運轉不靈的“囊括了國民經濟的超級國家公司”，這一公司的“組織成本”太高。為此，中國推進了分權改革戰略，重新界定權利，激發個人、家庭、基層組織和地方的積極性。⑥周其仁:《中國做對了什么——回望改革，面向未來》，北京大學出版社2010年版。

分權戰略的實施降低了組織成本，各種經濟主體的積極性均得以發揮。但與此同時，經濟貨幣化進程中釋放出的資源未能有相宜的管理制度相匹配。于是，有機會占有或利用資源的經濟主體就會竭力攫取，或帶來收入分配的嚴重不均，或引致地方政府行為的扭曲。

現實中，國有企業很難做到政企分開。國有土地問題在某種程度上又是國有企業問題的翻版。政府對土地市場介入很深，此間免不了涉及土地收益的分配問題。

財權與財力的劃分上，收入流量得到更多的關注，但實際上存量也是一個重要的問題。當稅收收入不足以滿足地方政府支出需要時，地方政府就有動力將自己所掌握的存量資產變現。特別是當各種資產資源市場化程度加深，變現可行性也就隨之提高。現實中，地方政府正是依托分稅制財政體制之外的額外資源，在很大程度上支撐了地方政府職能的實現。

關于國有企業，1994年改革之前，國有企業1/3盈利、1/3明虧、1/3暗虧。對于地方政府來說，虧損國企所帶來的負擔較重。非國企在存續期間，只提供稅收，不要求政府虧損補貼。許多地方政府因此加快了地方國企民營化步伐。但是，即使是存在的數量不多的國企，也有一個產權所帶來的利潤歸屬問題。現實中，企業盈利的不確定性，分紅比例的爭議，簡單地以行政隸屬關系界定國企紅利的歸屬制度，仍有較大的改進空間。

如果沒有土地實質上的地方所有制，那么我們很難想象，地方基礎設施建設和公共服務的資金來源問題能夠得到解決。不僅如此，就連中央政府的其他政策目標，也要求地方從國有土地使用權出讓金收入中，拿出一定比例來加以滿足，如水利建設、保障房建設、教育等。

可見，不僅事權的界定有不確定性，就連財權、財力的分配也有較多不確定性。這必然影響財權、財力與事權匹配原則的落實。

5.難點之五:地方在財權和事權的匹配規則制定中應發揮什么樣的作用?中央與地方政府地位不對稱的條件下，怎么實現財權、財力與事權的相匹配?簡單地從單一制國家主權歸屬中央政府，推出規則的制定權只能歸屬中央，不見得就能適應現實的需要。

規則的制定只是為了將國家建設得更好。中國是一個大國，中央政府往往很難充分了解地方的信息。無論是從決策的科學性，還是從調動地方的積極性來看，規則的制定中，地方政府不能不參與。實際上，1994年成功的分稅制改革方案，就是在中央與地方多次溝通之后才出臺的。20年來，分稅制基本框架相對穩定，和過去多變的制度形成了鮮明對比。20年制度的穩定性，更好地發揮了分稅制財政管理體制的激勵功能。現在關鍵是地方參與重要財政規則的制定應制度化。當然，最終決策只能由中央政府作出。

中央擁有規則的制定權，并不意味著中央政府就可以不受約束地干預地方政府行為。規則的制定仍是有規律可循的。只有尊重規律的規則，不偏袒任何一方的規則，才能真正調動中央和地方兩個積極性。

規則改變總是事出有因。規則變化往往是政策目標變化的結果。政策應與預算相聯系。現實中，政策與預算聯系不夠緊密，這直接導致一些從政治上應該推行的政策，缺乏財力保障。具體事權有輕重緩急，宜據此分步實施。

如果單方面改變規則的結果是地方事權增加和地方政府支出任務的加重，①當然，規則改變也可能減輕地方支出任務，現實中這很少見。那么，規則在什么時候可以改變?要特別注意規則改變對地方政府預算的沖擊，要盡可能不破壞地方政府預算的完整性。也就是說，規則的改變應盡可能在政府預算編制之前，給地方政府留出充分的緩沖時間。地方政府在財權和財力的支配中的主動性應得到尊重，否則，地方積極性就容易受到影響，財政制度的激勵功能就不容易發揮。

(三)關于未來改革的展望:形成真正的分級財政。② 本部分在楊志勇(2013)的基礎之上修改而成。

1994年分稅制財政管理體制改革確立了當前政府間財政關系的基本框架。基本保持穩定的體制能夠連續運行近20年，在新中國，這還是首次。

政府間財政關系是經濟社會發展的風向標。正是在這樣的一套體制，奠定了最近20年中國經濟社會發展的基礎。這20年，是國家財政能力不斷增強的過程，財政收入占國內生產總值(GDP)的比例從10%左右的邊緣逐步回升到20%左右，保證了市場經濟條件下政府必要調控所需的基本財力。這20年，也是中央財政財力不斷增強的過程，改變了中央與地方的財力對比關系，增強了中央財政的調控能力。

但是，這種體制內在的缺陷與其他制度配合，對未來經濟社會永續發展構成了很大的挑戰。坊間常說，現行分稅制導致了“土地財政”。誠然，“土地財政”的形成與地方政府缺錢有著密切的關系。但是，如果沒有土地實質上的地方所有制，沒有土地市場的活躍，那么“土地財政”也是難以形成的。“土地財政”推高房價。房地產調控僵局的打破，有賴于當前不可持續的土地財政模式的轉變。改變土地財政模式，還必須從政府間財政關系調整入手。如果土地不是實質上的地方所有制，如果地方政府沒有動力抬高地價，那么靠賣地為主的“土地財政”就必然要轉型，房地產的源頭問題就可能得到解決。

政府間財政關系調整必然要觸動既有利益格局，難度很大。但這并不妨礙我們對理想制度的探索。否則，陷入之中，必不能自拔。事權劃分再難，也必須迎難而進。

專欄2

中央政府的實際支出到底有多少?

當前，中央直接支出占全國財政支出的大量的中央對地方的轉移支付約為15%，屬于較低水平。但是，如果考慮到專項轉移支付和帶有專項轉移支付性質的一般性轉移支付均代表著中央政府的政策意圖，那么實際上中央支出(中央本級支出、專項轉移支付、扣除均衡性轉移支付后的一般性轉移支付之和50 415.65億元)占全國財政支出總額(125 952.97億元)的比例約為40%。①需要注意的是，一般性轉移支付中的部分非均衡性轉移支付中，也有一些本應融入均衡性轉移支付的支出，因缺乏具體數據無法剔除，40%的數據部分夸大了中央實際支出水平。但從實際上來看，中央實際支出比例遠遠不止表面數據所計算的僅占全國支出的15%。

2012年，中央對地方的稅收返還和轉移支付總額達45 361.68億元，其中稅收返還5128.04億元，一般性轉移支付21 429.51億元，專項轉移支付18 804.13億元。②本段的數據來源:《2012年全國財政決算》，財政部網站:http://yss.mof.gov.cn/2012qhczjs/201307/t20130715_966184.html。在一般性轉移支付中，均衡性轉移支付8582.62億元。一般性轉移支付中的其他轉移支付，如基本養老金和低保等轉移支付，義務教育等轉移支付，新型農村合作醫療等轉移支付等不同于均衡性轉移支付，實際上帶有“專項轉移支付”的性質。由此推算，純粹的一般性轉移支付(即地方可以自由支配的財力)主要是均衡性轉移支付。它僅占轉移支付總額40 233.64億元的21.33%。即使用標準意義上的轉移支付口徑(中央對地方的稅收返還代表著資金從中央政府向地方政府的轉移，符合轉移支付的定義)來計算，地方可以自由支配的財力即均衡性轉移支付與稅收返還的加總，也僅占全部轉移支付45 361.68億元的約30%。

另外，在進行國際比較中，我們還需要考慮到中國投資型政府與其他國家公共服務型政府功能上的差別。投資型政府本身就需要地方政府在基礎設施上投入更多，地方支出比例偏高恰恰是正常的表現。

樓繼偉(2013)強調“政府間財政關系法治化，以中央財政為主導尋求分權與集權的最佳組合”。“法治化”對于一國政府間財政關系的規范化至關重要。中央與地方政府間財政關系的調整必須跳出集權分權比例的窠臼，追求政府間財政關系的穩定性與確定性。政府間財政關系的穩定性和確定性，比財政集權分權比例的確定更加重要。什么樣的比例才是合適的，各國有不同選擇。中國可以借鑒其他國家的做法，但也要因地制宜，立足國情，而不必固守某個收支比例。1994年分稅制改革本來確定的目標是中央收入占六成，地方四成;中央支出四成，地方六成。這樣，中央可以用20%的收入來調控地方。1994年以來，中央收入從來沒達到六成，2012年甚至下滑至五成以下，但地方由于所承擔的事情太多，財力問題仍然較為突出。可見收支比例的把握相當困難。財政體制的穩定性對于地方政府合理預期形成至關重要。穩定的體制可以減少地方政府的短期行為。

過于籠統的事權規定，不利于事權財政支出責任的進一步細化，從而容易出現中央和地方，不同級別政府之間相互推卸責任的狀況，影響分稅制財政體制的效率。全面重構財政體制中的技術難題應通過抓緊攻關，借鑒他國經驗，總結我國改革的經驗教訓，立足國情來加以解決。在經濟社會轉型期，短期內要清晰劃分中央和地方的支出責任，難度較大。在職能尚無可能劃清的條件下，只能取中短期之策。職能暫時難以劃清，但可以保持各級政府職能的相對穩定性。按照財權、財力與事權相匹配的原則，確定中央和地方財政關系。政府職能一旦調整，支出責任一旦變化，就必須有對應的財權和財力調整跟上。也就是說，事權確定之后，重要的是事權的穩定性。任何一方要改變事權的歸屬，都需要有財權財力變更來配套。

從理論上看，地方事務的外部性可以通過中央事權的擴大來解決，也可以借助于地方之間的協商機制。這樣，外部性的大量存在也很難得出中央事權就一定要增加的結論。如果再考慮到信息處理的復雜性，地方對當地情況的了解遠多于中央，那么中央政府多辦事也不見得是合理的。

政府間財政收入的劃分也是大難題。政府間財政關系的調整還需要稅制改革的配合，需要重構稅制體系;地方可以根據一定的規定和程序開征一些地方新稅種;對一些與地方提供公共服務有關的地方稅種，應有權在一定的范圍內進行稅率的調整等，但地方政府的管理權限不能違反憲法及國家稅法的規定。

此外，中國還應建立中央和地方、地方各級財政之間的分租與分利體制，進一步完善財政收入劃分體制，形成真正的分級財政。中國擁有大量國有土地、國有資源和國有企業(經濟)，和許多市場經濟國家相比，具有特殊性。大量的租金收入、產權收入、分紅收入的管理需要進一步規范化，且應納入財政收入劃分體制，規范管理，減少因收入主要歸地方所帶來的對中央財政宏觀調控的負面影響，減少因收入監管不足所帶來的收入分配不均問題。

樓繼偉(2013)提到“歷史慣性和特定歷史事件影響政府間財政關系”。改革的理性設計還需要考慮“路徑依賴”。能夠長期存在的制度總有其合理性。對口支援就是一例。基于中國對口支援制度在政治上的優勢，應該盡快構建橫向轉移支付制度，以減少政策變動對地方政府行為規范性的破壞。橫向轉移支付制度應以將現有對口支援制度規范化為目標。新增橫向轉移支付的制度也應逐步建立起來。

既有的縱向轉移支付制度需要進一步完善。縱向轉移支付總量應大規模縮小。地方政府支出平均有20%來自中央，就足以體現中央對地方的調控，維持國家的統一。

既然中國規范政府間財政關系的分級財政體制，那么就必然要賦予地方發債權。正式啟動地方債制度，是一級政府一級財政和分級財政體制的內在要求。過去多年的實踐表明:全面禁止地方發債，只會帶來形形色色的地方政府性債務。顯然，疏比堵更重要。

三、構建與完善地方稅系的路徑選擇:以共享稅為主的方向

(一)分級財政呼喚地方稅系。

即使在“財權與事權相結合”的原則下，地方財權和財力問題也一直未得到很好的解決。1994年稅收劃分時，主要考慮的是“兩個比重”的提高問題。從分稅制改革直接目標的實現的視角來看，這無可厚非。但是，隨著時間的流逝，隨著營業稅改征增值稅(“營改增”)試點的加快，原先作為地方稅主體收入來源的營業稅收入勢必受到沖擊。試點期間，“營改增”行業的增值稅收入仍然歸屬地方。但這只能是臨時性措施。行業界限越來越模糊，行業增值稅收入的歸屬也不容易確定。因此，構建與完善地方稅體系勢在必行。

基于稅收的劃分是政府體系內部的事的考慮，由哪一級政府征稅應更多地從稅種屬性和征管現實出發。對于各級政府來說，更重要的是財權和財力的歸屬問題。只要相應的財力不在用途上加以限定，那么這樣的稅就可以視為該級政府的稅。這是特定條件下地方稅體系構建與完善的特殊國情。

1994年，財政收入的劃分主要涉及稅收。但從財權和財力劃分的完整性考慮，還應將國有資源租金收入、國有土地收入、政府性基金、國有資本經營收益等全面納入收入劃分的范圍。1994年分稅制框架所未涉及的收入，都是有“主人”的收入，重新納入財權、財力與事權的劃分體系，勢必遭到原有“主人”的反對。沖破利益集團的圍追堵截，需要加快政府改革，需要進一步提高政府預決算的透明度。與稅收類似，行政性收費與政府性基金的設立門檻應大幅度提高。

最終，中國應建立分稅、分租與分利相結合的政府收入劃分體系。

(二)地方稅系構建與完善中的主要問題。

1.地方稅稅種多，但所提供的財力有限。目前，中國地方稅稅種多，包括營業稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅、契稅、房產稅、城市維護建設稅、資源稅、車船稅等。企業所得稅和個人所得稅是中央和地方分享稅。雖然稅種很多，但地方政府自身籌集的稅收收入遠遠不能滿足支出的需要。地方政府做事，只能在很大程度上依靠中央。中央對地方財政轉移支付規模偏大就凸顯了這一點。2012年，中央對地方的轉移支付(包括稅收返還和轉移支付)占地方財政支出約0為41%。①筆者根據《財政部關于2012年中央和地方預算執行情況與2013年中央和地方預算草案的報告》的數據計算。如此龐大的轉移支付規模，必然帶來“跑部錢進”，引發尋租問題。資金轉移過程中的效率損失也不可避免。而且，地方政府稅收不能“自治”，還會導致地方政府濫用資金，造成資金利用效率低下。一般說來，地方政府使用自己取得的收入會更為謹慎，效率較高。

2.地方稅權缺乏，容易出現違規操作。選擇了分稅制財政體制，就意味著地方政府應該對地方稅有較為靈活的調整與支配權。但現實中，地方稅權缺乏，導致現實違規操作不時出現。如地方政府為了招商引資，為了引入高端人才，不時采用給予專項資金獎勵、購房補貼或提供住房等實質上屬于稅收返還的做法。無疑，中央稅權需要統一，減免稅需要規范。地方政府所采取的鼓勵性措施往往不是直接采用減稅的方式，而是繞開稅收，轉向財政支出。由于此類財政支出以稅收為依據，這還是違反了當前制度的規定。按道理，地方支配自有財力，中央不宜干預。這也凸顯了地方對地方稅支配權嚴重缺乏的現實。但是，從規范地區稅收競爭的角度來看，中央政府的相關規定有一定道理。

3.地方稅系的不完善在一定程度上推動了中國式土地財政模式的形成。地方稅系的不完善直接導致地方政府可支配財力與事權的嚴重不匹配。轉移支付可以解決地方政府的部分融資問題，但這主要限于經常性支出部分。即使是發達地區也不例外。地方發展支出，如基礎設施建設等投入，只能靠公共財政預算之外的收入。形形色色的地方政府性債務就是在這樣的背景下形成的。此外，地方政府可支配財力還訴諸土地收入。地方政府的資金需求與土地實質上的地方所有制相配合，形成了以賣地為中心的中國式土地財政模式。②楊志勇:《2010，難說再見的中國土地財政》，載于《西部論叢》2010年第2期。當前房地產調控困境，與地方政府融資行為扭曲關系密切。地方政府依靠與土地有關的收入，這無可非議。實際上，許多國家也是如此。但是，以賣地來取得收入推高了房價，不利于改善住房民生。而且，賣地收入不可持續，③受限于土地制度，當前中國土地買賣的是使用權，而非所有權。并非所有的土地價格都高，地方政府為招商引資，工業用地價格就可能較低;劃轉給機關事業單位的土地價格也不可能高。低價土地獲取的成本在很大程度上需要靠商品房用地的高價來支撐。但是，住宅70年產權即使在期滿之后，政府也將很難再出賣一次土地產權。是未來地方政府可支配財力穩定的嚴重隱患。

(三)地方稅系構建與完善之路徑選擇。

在既有的中央和地方稅收收入分配格局下，面對地方稅系構建與完善中的難題，破題之路似只有三種選擇:一是中央政府多做事;二是地方政府少做事;三是地方政府多收稅。

1.作為大國，中央政府不能少做事，但也不能做過多的事。國家長治久安，離不開權威的中央政府。對于中國這樣一個大一統文化源遠流長的國家，更是如此。權威的中央政府，能夠較好地推動地方公共服務均等化，維持經濟社會穩定，能夠較好地履行宏觀經濟調控職能，防止并盡量避免地方政府“以鄰為壑”的政策選擇。作為大國，一些帶有地區間外部性的事情需要中央政府來做或者由中央政府協調地方來做。但超大規模國家的現實，也決定了中央政府在許多時候，不能代替地方政府做事。

2.地方政府少做事是很難做到的。作為大國，地方政府不能少做事，減少事權的余地很小。中國還是一個轉型國家，成熟的社會主義市場經濟體制仍在形成之中，政府與市場關系需進一步規范化。“市場能做的，就留給市場去做。”在政府職能優化的過程中，政府事權有可能減少，但在政府事權穩定下來之后，地方政府依然需承擔較多事權。大國管理不同于小國。中央政府往往難以事必躬親。無論從信息的掌握，還是從激勵效應的高低來看，地方政府都應承擔較多的事權。畢竟地方政府靠近當地人民，對當地事情了解較多。與中央政府相比，地方政府對于有地方特色的事權信息更豐富，可盡量避免做一些不是當地人民需要的事。中國是一個超大規模國家，更需發揮中央和地方兩方面的積極性。這種積極性的發揮，需重塑地方政府的功能。在這個過程中，為了增強地方政府的作用，在某種程度上，國家治理要轉向多中心治理模式。①吳稼祥(2013)認為:“在當代條件下，一個超大規模國家，多中心治理，是優良政治(活力與穩定兼得)的必要條件。”國家治理原則應是“地方能做的，盡量留給地方去做”。

3.地方政府多收稅不可行。地方政府多收稅可以解決地方收入不足問題。但是，作為大國，廣義宏觀稅負達到一定水平之后，地方政府多征稅的空間已非常有限。自1994年以來，特別是1998年以來，中國財政收入保持了較快的增長速度。這種增長基本上屬于“恢復性增長”，是政府基本職能履行的需要。政府收入除了稅收收入、非稅收入之外，還包括政府性基金收入、國有資本經營收入等。從絕對規模來看，政府可支配財力不可謂不多。從相對規模來看，2012年狹義宏觀稅負(稅收收入)占GDP之比約為19%，但廣義宏觀稅負已達到35%。如果進一步提高廣義宏觀稅負，微觀經濟活力勢必受損，最終影響個人可支配財力，妨礙國家擴大民間消費政策的落實。

值得一提到是，在政府籌集收入上，中國內地學習香港地區的做法，引入了土地批租制度。這種制度運行的結果是政府來自于國有土地出讓金的收入大增。但是，這種學習和借鑒只是局部的，忽略了香港的輕稅負。學習制度片段的結果，可能是國民廣義稅負的加重。對于國民來說，無論是稅收，還是其他形式的政府負擔，都構成了負擔。從這個角度看，中國的宏觀稅負不能再提高。對于地方稅系的構建與完善而言，更重要的是財權與財力分布格局的調整。如果維持地方事權和支出責任不變，那么中央還應讓渡出更多的財權與財力。

總之，中央政府多做事、地方政府少做事、地方政府多收稅都不太可能做到。重要的是，打破現有的中央與地方的分配格局，在既有的政府收入結構內部大做文章。

(四)地方稅系構建與完善:結合具體稅種的分析。

地方稅系構建與完善的關鍵是找到地方主體稅種。目前，營業稅是地方最重要的稅種，為地方提供了大量稅收收入。2012年，營業稅收入為15 748億元，占全國稅收總收入的15.65%。②筆者根據《財政部關于2012年中央和地方預算執行情況與2013年中央和地方預算草案的報告》的數據計算。下文2012年稅收收入數據來源與此相同。營業稅改征增值稅(“營改增”)之后，地方主體稅種的尋找就顯得至關重要。從目前“營改增”試點來看，改征之后的增值稅收入屬于地方稅。但是，這種安排具有過渡性特征。特別是，社會發展使得行業間界限越來越模糊，以行業來劃分中央和地方稅收收入的做法需要改變，增值稅分稅方法也需要調整。制度潛在的變化空間，說明這種稅收收入對于地方來說具有不確定性。

還有一些稅種，也為地方政府所重視。這些稅種是否有可能成為地方主體稅種?下文逐一分析。

1.資源稅。2012年資源稅收入達到904.37億元，約占全國稅收總收入的0.9%。近年來，中國一直在推動以提高稅負為中心的資源稅改革。資源稅征收范圍擴大和稅額與稅率的提高，都意味著未來資源稅收入還有一定的增長空間。于是，有人建議應將資源稅列為地方主體稅種。但事實上，中國的資源是國有的，將資源稅作為地方稅是不合適的。1994年分稅制改革時，基于保證中西部地方財力的考慮，將資源稅(除海洋石油外)劃為地方稅。這種臨時性措施本應盡快取消，不能為保地方稅收收入而將此制度固化。不僅資源稅需要作為中央稅收入，而且就連國有資源所帶來的產權收入，也不能全部留給地方。如長期延續資源稅和國有資源產權收入歸地方的做法，則國家長治久安就可能受影響。另外，各地資源分布不均，資源貧乏地亦難靠資源取得稅收收入。總之，資源稅作為地方主體稅種不可行。

2.城市維護建設稅(城建稅)。2012年城建稅收入為3126億元，占全國稅收總收入的比例為3.11%。城建稅本是一種附加稅。有人建議，將作為附加稅的城建稅改為獨立稅種，直接對銷售收入、營業收入等課征，并作為地方主體稅種。但問題是，城建稅規模較小。即使城建稅能夠改為獨立稅種，它也無法擔當起地方稅主體稅種的重任。若一定要讓城建稅擔此重任，則稅負須大幅提高。顯然，這有悖于宏觀稅負大致保持穩定或適度下調的改革方向。而且，當前稅制結構調整的主方向是降間接稅，提高城建稅稅負與此背道而馳。

3.房地產稅。2012年，房產稅收入為1372.5億元，占全國稅收總收入的1.36%。顯然，就當前的房產稅收入規模而言，規模較小，在地方稅系中的地位也不重要。但是，如果考慮到房地產稅應該是一種整合既有多個稅種和收費的結果，那么，房地產稅的重要性也是不言而喻的。只考慮幾個最重要的可能為房地產稅所替代的稅種，如土地增值稅(2012年收入為2718.8億元，占全國稅收總收入的2.7%)、城鎮土地使用稅(2012年收入為1541.7億元，占全國稅收總收入的1.53%)、契稅(2012年收入為2873.92億元，占全國稅收總收入的2.86%)等，我們就會發現，房產稅與這幾個稅種所提供的稅收收入之和占全國稅收總收入的8.45%，已不容小覷;整合現有的對房地產課征的幾個稅種，在此基礎之上，形成房地產稅。這樣的房地產稅可以在地方稅收體系中占重要地位，但要讓房地產稅成為地方主體稅種，房地產稅收入水平還要大幅提高。然而，房地產稅特別是對個人自用住房征稅，還需謹慎對待。遠水解不了近渴。即使房地產稅可能成為地方主體稅種，但當下的房產稅除了上海和重慶兩市之外，還都是對商業地產征收的。上海和重慶兩市對個人自用住房所征收的房產稅收入規模也極為有限。對個人自用住房開征房產稅還有漫長的路要走。

在國際上，房地產稅主要是為地方政府融資的一個重要稅種，是與地方公共服務基本對應的稅種。目前，中國房地產基礎信息系統建設和房地產稅征收技術條件的成熟還需假以時日。但這不是房地產稅推出的根本性制約因素，因為世界各地開征房地產稅的技術都可以為我所用。筆者認為，影響房地產稅出臺的更重要因素是社會共識的形成。

房地產稅開征要達成共識，需對房地產稅的功能進行合理定位。房地產稅不應作為調節收入分配的稅種存在。如將對個人自用住房征收的房地產稅收入用于保障性住房建設，則類似于讓房地產稅充當收入再分配的稅種，其負面影響是多方面的。以收入分配調節名義征稅，實際上破壞了社會創造財富的機制。一般說來，能夠自己購買商品房居住的個人(家庭)，是建立在創造社會財富的基礎之上的。商品房的公共政策與公共住房政策需要協調。如果憑自身能力購房居住而不麻煩政府的人，還要為其他人建房而出資，顯然只會鼓勵個人不去創造財富，而只是等著政府的統一安排。這樣的政策不利于社會進步。其實，房地產稅要在地方稅系構建中擔當更重要的角色，觀念和制度上的障礙超過了技術障礙。在房地產稅在具體設計中，應將之設計成一種取代現行房產稅、城鎮土地使用稅、契稅、土地增值稅等稅種和房地產開發購買環節稅費的稅種。

從目前的情況看，以上稅種在短期內均難以為地方財政支出提供大部分稅收收入。

(五)關于地方稅系構建與完善的對策思路。

地方稅系的構建與完善，在既有的地方稅內部討論是不能從根本上解決地方財政支出主要靠地方稅收收入的問題的。除了繼續鞏固既有的地方稅格局外，更為現實的考慮，我們還需要在中央稅和共享稅上做文章。

1.提高增值稅收入地方分成比例。當前增值稅分享比例需要調整。應取消稅收返還，取消稅收收入增長中央和地方不對稱分成比例的做法，取消“營改增”試點行業稅收收入歸地方的規定，規范中央和地方共享制度，同時提高地方分成比例。地方分成比例提高應能充分體現制度規范后地方減收需補償的因素，還要考慮地方可支配財力不足需增加財力的因素。

2.將消費稅改造成中央和地方共享稅。現行制度中，消費稅是中央稅。但實際上，消費稅收入與稅收返還有關，一開始就不是純粹的中央稅。再加上成品油稅費改革之后，養路費轉換而來的消費稅絕大部分需要返還給地方，消費稅的共享稅屬性已經較為明顯。共享稅可以有兩種設計思路:一是按消費稅稅目設計分稅方案;二是按總收入確定分稅方案。前者可以更好地適應不同地方稅目不同的實際情況。后者則易與財權財力總體分配格局的調整對應起來。此外，當前消費稅主要在生產和批發環節征收，如能進一步將部分消費品的征稅環節前移至零售環節，并將消費稅收入作為地方稅收入，也可作為一個選擇項。消費稅在零售環節征稅，并將稅收收入留在地方，可以鼓勵地方政府刺激地方消費。但問題是消費稅在零售環節征收可行性有多大，消費稅煙酒所占比重大，各地收入差距可能因此擴大，能否解決不同地方的收入問題也有疑問。如采用這種方案，那么相應地，增值稅收入地方分成比例就可以適當下調。

3.房地產稅與國有土地收益制度的改革。未來，房地產稅在地方稅收收入中的地位還會進一步上升。對個人自用住房開征房產稅，更需要的是稅負承擔環節的轉移，即將住房在開發購買環節的稅負轉移到持有環節。以目前住房持有環節幾乎沒有稅負為由，要求增加持有環節稅負的看法欠妥。商品房附屬的在開發和購買環節的各種稅費本來就主要由購房自住者負擔，如果此時還要加重住房持有環節的稅負，那么這只會大大加重購房自住者的負擔。顯然這與改善住房民生之公共政策目標是相悖的。此外，房地產稅不能取代土地出讓金，但是，土地國有制決定了國有土地收益應該在改善公共服務中發揮作用。①城市停車費也可以成為地方政府重要的收入來源之一。一般地，與土地私有制國家相比，中國的房地產稅稅率應該更低。

4.應賦予地方一定稅權，包括稅收立法權和稅率調整的權限。中國是單一制國家，但時下對于單一制的理解有一些誤區。實際上，單一制國家與聯邦制國家集權與分權趨勢在不斷地改變。總體上看，世界上出現了單一制國家分權化，聯邦制國家集權化現象。這樣，固守單一制國家就不能給地方稅權，也是不合適的。以部分單一制但領土面積較小的國家的地方稅收占比較低為理由，①常見的有對日本的分析。關于日本的情況，可見神野直彥(2012，2013)和西尾勝(2013)的相關著作。不贊成中國地方稅系構建與完善也是不妥的。作為大國，中國的最優政府間財政關系需在現實中不斷地磨合優化。特別是，對個人自用住房全面開征房產稅之后，如不賦予地方稅權，則可能導致政府某些改善公共服務導致房價上漲的舉措不受居民歡迎，因為居民很可能認為公共服務的改善抵不過房地產稅負擔的增加。②例如，某個地區地鐵通車后，生活便利了，房價上漲了，但由于房地產稅以評估價為基礎，如果稅率地方不能自己靈活調節，那么該地區業主的房地產稅負擔自然就會上升。結果是，改善公共交通的地鐵，反而可能給居民帶來了負擔。如果稅權歸地方，那么在當地房產價格普遍上升的條件下，地方可以通過稅率下調解決稅負上升問題。

需要說明的是，地方政府融資涉及的問題特別復雜。從總體上看，地方政府支出還是應該靠稅收，而不能依靠債務融資。公共產權融資也只能適可而止，否則很容易影響地方政府的可持續性。

四、取消稅收返還，規范轉移支付

(一)取消稅收返還。

稅收返還推動分稅制改革的積極作用需要正確看待。如果沒有稅收返還，那么分稅制改革就不可能進行下去。雖然稅收返還導致資金大量流向發達地區，不利于縮小不同地區之間的財力差距，且影響公共服務水平的平均等化，但是稅收返還調動了發達地區的積極性。只是隨著時間推移，財政轉移支付制度需進一步規范化，稅收返還和體制上解(體制補助)需逐漸退出歷史舞臺。雖然近年來稅收返還在財政轉移支付制度中的相對地位下降，但稅收返還的絕對規模不小。中國應盡快取消稅收返還，以更好地發揮分稅制財政體制的功能。考慮到取消稅收返還，勢必會嚴重影響地方財力，因此需要將稅收返還融入一般性轉移支付進行重構。

(二)構建縱向與橫向相結合的財政轉移支付模式。

轉移支付模式有縱向轉移支付模式、橫向轉移支付模式和縱橫交錯轉移支付模式。縱向轉移支付模式下，所進行的轉移支付發生在中央政府與地方政府之間。橫向轉移支付模式下，所進行的是地方政府之間的轉移支付。③德國是橫向轉移支付制度典型的國家，參見朱秋霞(2005)的有關介紹。縱橫交錯轉移支付模式兼有二者特征。中國目前所實行的是正式轉移支付制度屬于縱向模式。

現實中，有許多東部經濟發達地區對西部的有中國特色的對口支援項目。這些支援，事實上屬于橫向轉移支付，需要通過建立正式的橫向轉移支付制度予以規范。

地方政府的對口支援，運用地方財力，履行的是公共服務均等化這一屬于中央政府的職責。因此，事實上的橫向轉移支付需要與縱向轉移支付制度統籌考慮。從理論上說，橫向轉移支付的目標，通過縱向轉移支付同樣可以實現，但是既成事實的橫向轉移支付，如果缺少規范，不利于相關財政資金使用效率的提高，也不利于縱向轉移支付規模的確定。建立正式的橫向轉移支付制度，是中國特色的對口支援制度可持續發展的需要，是對口支援規范化的需要，是對口支援效率提高的需要，也是規范各級政府行為的需要。

在縱向轉移支付上，從基層政府是目前中國財力最為缺乏的現實出發，中央可以考慮越過省一級，直接安排面向縣一級的轉移支付，以進一步提高轉移支付效率。在確定縱向轉移支付數額時，應該充分考慮中央政府在地方的項目的數量和規模。在地方的中央項目可以給地方帶來收益，增加地方財力。中央政府在地方的項目對地方經濟增長的影響仍需要進一步評估。

(三)盡可能壓縮轉移支付規模。

中央政府在籌集財政收入上具有規模經濟的優勢。許多地方政府依靠本級收入不可能滿足支出需要。中央財政轉移支付在滿足地方財政支出中可發揮重要作用。中央還可借此加強對地方政府的調控力度。但財政資金轉移過程會帶來各種各樣的成本，因此，理想做法應是盡可能壓縮轉移支付規模。

影響轉移支付規模因素有許多。當前所能進行的轉移支付是針對公共預算而言的。未來轉移支付規模的確定還必須考慮到政府掌握的其他財力。轉移支付規模的確定必須解決好一個問題:中國應該選擇集權型的轉移支付制度，還是分權型的轉移支付制度?集權型轉移支付制度有助于中央政府調控能力的增強，但不利于地方政府積極性的發揮。分權型轉移支付制度正好相反。集權型制度下，轉移支付規模較大。分權型制度下，轉移支付規模較小。集權型，還是分權型，或者混合型制度類型的選擇，可能存在某種程度的等價關系，關鍵是找到約束制度類型選擇的因素。

(四)重構一般性轉移支付與專項轉移支付。

一般性轉移支付是通過測算標準收入與標準支出之間的缺口，再考慮財力因素而確定的，有一定的負激勵效應。因此，應盡快完善一般性轉移支付制度，標準收入測算融入更多激勵因素，考慮更多財政努力因素，以盡可能減少其負面影響。

專項轉移支付政策目標明確，但應盡可能讓決策公開透明，并在一定范圍內引入競爭機制。政策目標實現途徑可能有多條。應創造條件讓更多的地方政府參與此類資金的競爭，以盡可能降低政策目標實現的成本。

專項轉移支付往往也要求地方政府配套一定比例的資金，影響地方支出格局。一般性轉移支付對資金使用沒有過多的限制。①中國目前對一般性轉移支付資金作了一些約束，規定資金只能用于償還到期債務(緩解財政困難地區財政運行中的突出矛盾)、保障行政事業單位職工工資發放、機構正常運轉和社會保障等基本公共支出，嚴禁用于搞“形象工程”和“政績工程”，這種規定只適合于當前一般性轉移支付資金規模不大的情形。從財政支出效率來看，一般性轉移支付的效率至少不低于專項轉移支付。如果地方政府能合理配置轉移支付資金，那么一般性轉移支付方式更為可取。如果中央政府的目標是提高全國性的某種公共服務水平，那么專項轉移支付更可取。地方政府支出的約束程度，也影響轉移支付方式的選擇。如果約束不夠，那么資金就可能被配置到低效率項目，影響轉移支付目標的實現。

專項轉移支付能解決許多一般性轉移支付所不能解決的問題，特別是一些基本公共服務水平(最低轉移支付所對應的公共服務水平)提高問題，例如義務教育、衛生健康服務等。財政轉移支付的確定還應與主體功能區建設聯系在一起，根據主體功能區的不同定位，確定其標準收支。限制開發地區和禁止開發地區的財力會因主體功能區建設而受到較大影響。與此同時，不同的主體功能區對公共服務的需求不同。限制開發地區和禁止開發地區為了恢復和保持原有生態環境，往往需要較多的環境保護支出資金。

當前中國專項轉移支付內容龐雜，種類繁多，項目設置交叉重復，資金使用零星分散，部分項目設計與地方實際需要脫節，需對這些項目進行歸類整理，進一步提高這些資金的管理水平，以充分發揮其他轉移支付形式在基本公共服務水平提高中，所不能起到的作用。

另外，已有中央財政專項轉移支付過多地要求地方財政有相應的配套資金，這直接導致未能拿出足夠財力配套，但實際上更需要專項資金支持的地方拿不到項目。有時，這些地方只好采取虛報數字的做法，影響了專項轉移支付目標的實現。因此，專項轉移支付項目的確定有必要根據實際情況，適當放棄需要地方配套資金的要求。

以后，隨著地方政府理財的約束力增強，可考慮減少專項轉移支付規模。中國目前的稅收返還和均衡性轉移支付，都屬于無條件轉移支付范疇。未來所要做的是整合這些不同的轉移支付形式，形成統一的一般性轉移支付，根據各地標準收支的差別，決定轉移支付的數額。

(五)構建規范化的財政轉移支付制度。

至今為止，中國政府間的轉移支付的實施還缺少系統性，轉移支付的調整多由中央的有關“通知”和“決定”規定。這不僅影響到地方合理的確定性預期的形成，而且影響到規范的政府間財政關系的形成。

當今，中國轉移支付制度框架的構建首先要做的是通過政府間財政轉移支付立法，確定轉移支付制度的遠景戰略規劃，使得各相關經濟主體明了轉移支付制度的調整趨勢，明確整體改革的時間表，讓地方政府形成事先的確定性預期。例如，可以規定轉移支付數額的確定以五年為期，進行調整。這種明確的規定要遠勝于那些臨時性規定。

為了更好地增加中央財政轉移支付的透明度，更好地發揮地方政府的積極性，更好地處理中央與地方財政之間的關系協調問題，中國有必要成立政府間轉移支付理事會。理事會負責審議中央財政撥款專家委員會提出的轉移支付方案，并送全國人大審批。

(六)增強透明度是專項轉移支付改革成功的關鍵。

專項轉移支付改革是受到廣泛關注的難題。一般性轉移支付直接增加地方政府財力，有利于地方政府統籌可支配財力。專項轉移支付直接服務于特定的政策目標。在轉移支付制度中，二者有著不同的定位，需要長期共存。

專項轉移支付在實現中央政府政策目標和促進經濟社會協調發展上發揮了重要作用。近年來，中央財政用于民生領域的轉移支付大幅增加，社會保障、教育、醫療衛生、生態環境等公共服務均得到不同程度的改善。一些專門用于貧困地區的專項轉移支付也有效地改善了這些地區的公共服務。因素法、項目法、因素和項目結合法等在轉移支付的分配中得到了運用。但就總體而言，專項轉移支付制度仍在不斷地完善中。

專項轉移支付從項目的設立到具體分配，都有一系列制度配套。這保證了專項轉移支付制度的正常運轉。但僅此還不夠。從現實來看，專項轉移支付制度仍有較大的改善空間。當前中國專項轉移支付資金量巨大，覆蓋面廣，種類較多，在一定程度上影響了專項轉移支付效率的發揮。

專項轉移支付資金量大，要合理有效地分配巨量資金，需要處理的信息量較大。其中就蘊含著專項轉移支付規模的優化問題。資金量大，意味著中央干預地方的力度大。中國是一個大國，管理半徑較長的現實，決定了相當多的事務仍然需要地方政府的主動性和積極性的發揮。由地方政府來履責，較為有效的融資方式應能保證地方政府的資金來源主要來自地方政府自有財力，否則，這很容易導致地方政府濫用轉移支付，造成資金浪費，甚至出現地方“等、靠、要”問題。壓縮專項轉移支付規模，可以在一定程度上解決上述問題。

壓縮專項轉移支付規模，還要求優化財政支出結構。在政府職能合理界定的基礎之上，履行各種職能的財政支出都有其合理性。為了進一步提高財政支出效率，應打破“法定支出”這一落后的財政支出理念，統籌財政資金，以更好地實現政府政策目標。

不同于一般性轉移支付，專項轉移支付制度的管理既要涉及中央和地方，還要涉及專業部門和財政部門。每一種專項轉移支付都有具體的政策目標。種類繁多，決定了管理者要做好專項轉移支付工作，需要處理的信息量相當大。專業信息的處理在很大程度上要依靠專業部門，但是，種類繁多的專項轉移支付，決定了即使是專業部門，也不見得就有充分的時間和精力來處理這些信息。現實中，大量專項轉移支付在年末集中“加班加點”下達給地方，就是處理能力不足的表現。

現實中，雖然每一種轉移支付都有相應的管理制度，但在現實中，專項轉移支付制度仍有優化的必要。一些專項轉移支付目標相似，實則相當于重復設立具有同等功能的轉移支付，財政資金交叉重疊，不利于資金效率的提高。這樣的轉移支付種類需要合并。對于這些種類的轉移支付，需要認真分析它們的功能定位與運作管理方式，以優化轉移支付種類的選擇。合并不同種類的轉移支付涉及不同專業部門的權限調整問題。歸口管理專業部門的變更，往往意味著某些專業部門專項轉移支付分配權力的失去。

為了提高財政轉移支付效率，中國應減少、合并一批財政專項轉移支付項目，下放一批適合地方管理的專項轉移支付項目。轉移支付項目的減少、合并、下放勢必破壞既得利益格局。權力被削弱者勢必以各種各樣的借口和名義加以阻攔。最典型的借口莫過于政策目標不能順利實現。

實際上，只要增強財政轉移支付的透明度，許多問題都會迎刃而解。透明度不夠的轉移支付分配，很容易癡線“暗箱操作”。一些違規甚至違法行為也不容易得到應有的懲罰。但是，一旦轉移支付信息足夠透明，社會各界都能通過這些信息加強監督。擁有轉移支付分配權的各相關經濟主體，將會發現權力并不會帶來灰黑色收入，相反，權力意味著責任。此時，如相應加強財政、審計監督，則效果會更好。

五、賦予地方發債權，規范地方債務管理制度

(一)地方政府性債務何去何從?

“地方政府性債務”是一個具有中國特色的名詞。它不等于地方政府的直接債務，不能等同于地方債。分稅制財政管理體制下，地方財政應是相對獨立的。由此，地方財政在運行中，收支不相等的狀況是很正常的。當收不抵支時，所發生的赤字就只能通過地方債來加以彌補。現行預算法對地方債的發行作了嚴格的限定，只有國務院批準才能發債。這堵住了地方政府直接發債的路。預算法也禁止地方政府預算打赤字。可事實上，絕大多數地方政府有債務。有債務，卻無赤字，這是無論如何也解釋不通的。

近20年來，各地政府通過成立項目公司或其他途徑，繞開預算法的約束，舉債融資。債務融資在地方基礎設施和公共服務提供中發揮了重要作用。其貢獻是不可磨滅的。但是，問題也因此而來。由于“繞道”，由于融資的主管部門很可能不是財政部門，再加上項目公司運作過程的不確定性，結果就是連舉債的地方政府，也未能全面掌握舉債規模。2010年10.7萬億元的地方政府性債務數據還是通過審計的方法獲取。時下國家審計署正進行2012年年末地方政府性債務數據審計。地方政府性債務數據要借助審計的方法獲取，本身就是一件很不正常的事。

與地方債務管理關系最為密切的財政部門不能集中政府收支信息數據，是不可思議的事。政府收支功能或財政的“碎片化”，是遠比巨額地方政府性債務數據更危險的事。

(二)地方政府性債務亟待分類整理。

審計署通過審計所獲得的地方政府性債務數據亟待細化分析，區分出顯性、隱性、直接以及或有債務，并分析各自風險，分門別類采取對應措施，制止住地方政府債務擴張的趨勢。

1.地方政府“變通”借錢。解決問題必須說清地方政府何以“變通”借錢的原因。地方政府性的巨額債務融資不是應急性融資所能說通的。1994年分稅制財政體制改革之后，財政收入占GDP的比例從10%左右上升到如今的20%左右，這大大增強了國家財政的宏觀調控能力。但是，地方政府的公共預算收入，即使是發達地區，往往也只能滿足當地經常性支出需要。如果嚴格按照有多少錢辦多少事的規則辦事，那么地方政府確實沒有另行借錢的必要。但是，現實中，地方政府之間的競爭決定了此規則行不通。

回首過去，我們會發現，如果地方政府不采取措施來融資，那么許多地方將不可能有較為完善的基礎設施，地方政府的招商引資工作也將很難開展。這樣，不僅地方政府官員政績評估所需的GDP指標上不去，就連當地人民的公共服務也可能受到影響。因此，對于地方政府性債務，哪怕是突破既有制度約束的地方債，也不應一棍子打死。

2.地方政府性債務數據由審計署給出屬不正常現象。當前的地方政府性債務依托于各類項目，由各種公司舉借。舉債主體往往也有一定的償債能力。只要舉債主體的現金流能夠償還所借債務，那么對應的地方政府性債務也就不會有什么風險。即使舉債主體不能順利償債，首先負責任的也是舉債主體。只有當舉債主體以自身資產都難以償債時，風險才可能轉移到地方政府身上。但是，當地方財政無力還債時，出于維護社會穩定的考慮，債務風險很可能轉嫁給中央政府。當然，不同的舉債主體應對債務風險的能力不同。這就決定了分類整理的必要性。

地方政府性債務當前最缺乏的是數目字管理。最終可能兜底的財政部門在債務形成過程中無法起到應有的主導作用。地方政府性債務規模較為權威的數據最終由國家審計署給出，就本身是一件極不正常的現象，也凸顯了財政部門在地方政府性債務融資決策中的尷尬地位。

地方政府性債務還涉及地方政府財政管理機構的設置問題。所有的地方政府都有財政部門，可是在許多地方又設置了“金融辦”或類似機構。“金融辦”與財政廳(局)是什么關系?審批項目融資或為地方政府性債務融資決策的是不是財政部門?地方政府性債務問題的嚴峻性，也說明財政部門應該在地方政府性債務管理中居于主導地位。只有地方財政部門能夠拿出包括地方政府資產負債表在內的財務報告，能夠給出清晰的地方政府性債務清單，地方債管理才有扎實的基礎，地方財政的債務風險防范才可能準確到位。

土地出讓金收入是當前地方政府在應對債務風險的重要保障。但是，如果土地收入持續下滑，那將如何應對?1994年以來地方政府公司化傾向過于明顯，已在嚴重扭曲政府與市場關系。這需要更深層次的改革來加以應對。

1994年中國選擇了分稅制財政體制。一級政府需要有一級財政相對應。相對獨立的地方財政在運行中可能有結余，也可能有赤字。預算法規定地方政府預算不打赤字與現實制度是不匹配的。地方政府缺乏應有的財權，而在現實中又有這個必要性。其結果就是財政部代發地方債、地方自行發債試點以及形形色色的地方政府性債務。與其如此，不如在規范的基礎之上正式啟動地方債制度。

正式啟動地方債制度之后，至少地方政府債務信息可以充分提供。地方政府應該擁有什么樣的發債權可再作進一步探討。由國情所決定，地方政府發債總額應得到上級政府直至中央政府的批準，以統一公債市場，防范財政風險。同時，地方債的發行必須得到同級地方人大的批準。

專欄3

36個地方政府性債務審計結果說明了什么

最近審計署發布了36個地方政府本級政府性債務審計結果。地方政府性債務風險到底有多大?之所以爭議很多，根源是基礎數據的缺失。上次審計署公布2010年年末中國地方政府性債務規模為10.7萬億元，提供了地方政府性債務規模的權威數據，為做好地方債管理提供了有力的數據支撐。但是，2011年和2012年一直較全面且權威的地方債數據。

此次審計署發布的不是全國數據，而只是2012年年末36個地方政府的本級政府性債務數據。從全面了解全國地方債信息來看，顯然這是不夠的。但36個地方覆蓋了東部、中部和西部不同地區，數據具有代表性。只要能抓住36個地方政府性債務變化的規律，那么我們就不難全面把握當前的地方債風險狀況。

截至2012年年底，36個地方政府本級政府性債務余額38 475.81億元，比2010年增加4409.81億元，增長12.94%。36個地方的數據表明，地方債規模仍在擴大，但擴大速度并不像一些人想象的那樣夸張。當然，不同地方債務規模變化情況不一，36個地方中，有12個債務規模縮小，24個擴大。這也進一步說明各地情況不一，地方債務管理在不同地方應有不同的處理辦法，而且，不是所有地方都會想方設法地擴大債務規模。

各地債務負擔情況與償債能力不同。36個地方政府本級中，有10個地區2012年政府負有償還責任的債務率超過100%;如加上政府負有擔保責任的債務，有16個地區債務率超過100%。36個地方政府本級中，有14個地區2012年政府負有償還責任債務的償債率超過20%;如加上政府負有擔保責任的債務，有20個地區償債率超過20%;36個地方政府本級2012年政府負有擔保責任的債務和其他相關債務的逾期債務率分別為0.59%和0.75%，分別比2010年上升了0.16個和0.48個百分點。這也說明地方政府性債務管理必須非常謹慎，要努力避免局部地區債務風險所帶來的連鎖反應。

36個地方政府性債務中，地方政府負有償還責任的債務為18 437.10億元，占地方政府性債務總額的47.9%。簡單地將所有地方政府性債務當做地方直接債務來處理，只會夸大地方債務風險。36個地方政府負有擔保責任的債務為9079.02億元，占地方政府性債務總額的23.6%;其他相關債務10 959.69億元，占債務總額的28.5%。

36個地方政府性債務審計結果還表明，清理地方融資平臺后，地方政府性債務仍然在增長。截至2012年年底的債務中，2011年舉債的占16.39%;2012年舉借的占29.68%。新債不斷需要進一步研究債務形成機理。地方政府性債務為什么有那么“頑強”的生命力?是規律使然?還是另有他因?一般理解是，地方政府的公共預算收入，只能滿足經常性支出需要。各種資本性支出只能靠預算之外的融資。這樣，只有地方政府支出責任較大，支出無法滿足時，舉借新債才有必要;唯有融資平臺公司缺乏新資金注入，就無法運行，舉債新債才順理成章。

36個地方政府性債務的債務資金來源中，銀行貸款占78.07%。這說明地方政府性債務風險與銀行貸款是緊緊聯系在一起的。財政金融風險的交織，是地方債管理中必須認真面對的問題。銀行貸款出現問題所導致的金融風險，本來就可能形成財政風險。財政風險所帶來的金融風險，往往容易形成銀行難以承受之重。因此，即使有一些地方政府不能清償債務，上級政府直至中央政府很可能被迫承擔相應債務，以規避金融風險。此間必有預算軟約束難題。欲破解難題，除了規范地方債務管理制度之外，別無選擇。

需要注意的是，地方政府性債務是在預算法對地方政府舉債有較為嚴格限定的前提下產生的。債務形成一定有其合理性。這從債務資金投向也可以看出來。36個地方政府用于交通運輸、市政建設、土地收儲、教科文衛、農林水利建設、生態建設和環境保護、保障性住房等支出占已支出債務額36 434.47億元的92.14%。多數支出與地方基礎設施建設和公共服務有關。

資料來源:審計署《36個地方政府本級政府性債務審計結果》，《審計結果公告》，2013年第24號，2013年6月10日。

地方政府性債務管理需要進一步思考的問題還有許多，諸如:為什么有些沒有償債能力或者償債風險較高的項目能夠順利融資?什么時候才能形成責權利相結合的地方政府性債務管理機制?什么時候發債審批與償還相聯系，審批者的責任與債務清償相掛鉤?有朝一日，債務發行審批，應引入與商業銀行放貸類似的究責機制。某些地方甚至出現違規發債的情形，這更應該予以嚴懲。

地方政府性債務存在的一系列問題，都在呼喚引入正式的地方債。財政部代發地方債、地方自行發債都在為地方政府發債作積極的探索。地方政府財務報告體系的健全也是地方債正式啟動所必需。

3.務實的做法是尊重地方財政運行規律，賦予地方政府發債權。地方政府舉債，自然應該公布自己的預決算，應該公布包括政府資產負債表和資金表在內的政府財務報告。現實中，各個政府部門實質上都是大大小小的財政部門的現狀應盡快改變。政府收支(財政收支)權限只能應歸口財政部門。未來的地方債數據應首先由財政部門提供。審計部門仍可在地方債管理中發揮作用，但僅限于查驗財政部門數據的真實性。要讓地方政府直接舉債，需要尋找適合國情的地方債管理制度。地方的發債權仍然是有約束的，特別是發債規模需要注意和國債的協調。

六、穩步推進省以下財政體制改革

政府間財政關系改革的重點應是中央與省級財政關系的規范化。省以下財政體制改革應在此基礎之上穩步推動。

省以下財政體制改革是地方財政改革的重要內容。省以下財政體制改革已在緊鑼密鼓進行中。財政的省直管縣改革對省財政管理能力提出更高的要求，可能影響行政效率，可能影響部分縣域經濟的發展。穩步推進省以下財政體制改革，我國應在合理界定政府與市場關系的基礎之上，規范轉移支付，減輕省財政管理壓力;應加快行政管理體制改革，進一步做好市縣協調工作;應允許一些地方暫緩財政的省直管縣改革或探索其他改革模式。

省以下財政體制改革應因地制宜，財政的省直管縣改革的實施可以更加穩妥，應允許一些地方暫緩財政的省直管縣改革或探索其他改革模式，以更好地保證地方經濟和社會的協調發展。

(一)三種類型的省以下財政體制改革。

1.財政的省直管縣改革。國家已經采取了一系列積極有效的措施，推進了地方財政改革。根據計劃，2012年年底前，要力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革。全國各地基本上都推行了財政的省直管縣改革。改革僅限于財政領域，但也大大緩解了困難地區縣級財政財力狀況，增強了縣級政府的公共服務保障能力，促進了縣域經濟的發展。對一些農業縣而言，更是如此，此項改革效果更為明顯。

2.“擴權強縣”改革。一些地區的財政省直管縣改革結合更大范圍的縣經濟管理權限擴大進行，即所謂“擴權強縣”改革。擴權縣往往有著較快的發展速度。例如四川:2009年，四川省試點縣可用財力總額增幅達19.28%，比全省平均水平高0.74個百分點;與此同時，試點縣的經濟發展水平進一步加快。再如陜西:實行強縣擴權改革試點的一些縣，財力得到迅速提升，成為區域經濟的中心。

3.其他財政改革。一些省份積極探索其他財政改革方案。如遼寧:除了有兩個財政省直管縣試點縣外，該省積極探索省以下財政體制改革新路徑，注意調動市縣政府發展經濟的積極性，特別是通過適當向下傾斜財力，擴大市縣一般預算收入規模，增強了市縣政府財政保障能力，提升基本公共服務均等化水平，促進了全省經濟和社會事業的全面協調發展。再如福建:除出臺省財政對縣市財政的“六掛六獎”補助辦法外，該省福州市從2012年1月1日起實施直接管理福清、長樂、閩侯、連江四縣(市)的財政體制。

(二)財政的省直管縣改革存在的問題。

1.對省級財政管理能力提出更高的要求。一些省份所轄縣的數量較多，財政實行省直管縣后，省級財政管理壓力明顯增大，影響了體制改革的效率。例如，河北省推行改革之后，直接導致省財政不僅要面對11個設區市，而且還要直接面對92個直管縣，工作量驟然上升，給省一級財政管理帶來了一定的困難。即使是所轄縣(市)數量不多的省份，也需要面對管理對象數量驟增所帶來的挑戰。

2.可能在一定程度上直接影響行政效率。財政的省直管縣可能在一定程度上會扭曲政府經濟行為，從而影響行政效率。

一些縣擔心省直管后，自身財力無法得到充分保障。特別是，一些財力相對不足的縣，如其所在城市財力較為充足，往往缺乏被省直管的動力。省財政的補助只能是全省一盤棋。財力較充足的市，與省相比，有更多的財力可用于支持縣。而且，省直管后，縣對于一些市統一部署但缺乏配套撥款的事務，往往難以適從。

部分市為了應對省直管縣后財力可能減少的形勢，往往設法將所轄縣的部分較為富裕的鄉鎮劃歸城區，而將財力負擔較重的縣交由省級財政直接管理。

現實中，多種政府考核指標針對的是市。如果直管縣因財力不足而不能達標，那么這很可能倒逼市增加對直管縣的轉移支付。如河北省石家莊市每年都要對直管縣財政增加2億～3億元的轉移支付。此外，當前財政的省直管縣很難徹底做到，一些財政的日常工作，仍然需要市縣財政的合作。市還承擔著結算、管理、統計等任務。這在某種意義上，可視為支出責任與財權、財力不對稱的表現。

3.可能影響部分縣域經濟的發展。財政的省直管縣，意味著直管縣的財政收入在很大程度上與市沒有直接關系。這樣，市可能選擇對直管縣不利的產業布局。特別是一些重點項目引進時，市出于財政收入的考慮，更愿意將地點選擇在非直管縣或市轄區內，而不是縣，從而可能影響縣域經濟的發展。

(三)對策與建議。

1.合理界定政府與市場關系，規范轉移支付，減輕省財政管理壓力。政府在經濟領域中的過度干預，會嚴重影響不同級別政府支出責任的分工。現實中，地方政府在項目引進發揮很大作用的同時，也可能帶來一些負面影響。因此，需要合理界定政府與市場關系。政府應更多地轉向提供公共產品和公共服務，這樣，市場機制的作用能更充分地得到發揮，政府干預對經濟的負面沖擊就會盡可能減少，財政的省直管縣改革才相對更容易推行。

財政的省直管縣改革后所帶來的管理壓力，在很大程度上是因為轉移支付制度不夠規范所帶來的。進一步規范轉移支付，完善一般轉移支付制度，減少專項轉移支付規模，推動轉移支付的公開透明，能夠將省財政從諸多雜事中解放出來，從而減輕省財政的管理壓力。

2.加快行政管理體制改革，進一步做好市縣協調工作。財政的省直管縣改革所帶來的市縣矛盾問題，要求加快行政管理體制改革，進一步做好市縣協調工作。誠然，財政體制是行政管理體制的重要一環，財政體制改革甚至可視為行政管理體制改革的突破口，但行政管理體制改革不會因為財政改革而自行啟動。

市縣功能定位應作調整。設區市是20世紀80年代為適應“市管縣”體制的要求而普遍設立的。在現實中，經濟實力雄厚的市的確較好地帶動了城市化，但也有不少市的發展主要靠攫取縣財力。這兩種類型的市應區別對待。前者可維持現有體制;后者應將市轉為只負責城市管理的市，相應的財政也轉變為城市財政。與此同時，行政管理體制改革應與財政體制改革同步進行，以做好市縣協調工作。

3.允許一些地方暫緩財政的省直管縣改革或探索其他改革模式。財政的省管縣雖有其優點，但市管縣也并非毫無優勢。特別是，不同縣域面積差距大，人口數量不同，財力差距也大。這在很大程度上是歷史因素形成的。根據現實來看，財政的省直管縣改革不一定要一刀切。只要省以下財政體制有利于地方公共產品和公共服務的提供，就應允許地方選擇其他財政管理模式。讓一些地方繼續實行原先的財政市管縣模式或其他模式，當是省以下財政體制改革的可選擇項。福州市直接管理4縣市財政體制的改革，其意義重大。福州市的這種做法有利于整合轄區的財政資源，有助于轄區公共服務的提供，而且，還可以避免財政的省直管縣與行政管理體制的不匹配難題。地方財政體制改革的范圍和進度，也可由各省根據自己的實際情況確定。

實際上，財政的省直管縣也不是在任何時候都得到認可的。當年浙江省保留省直管縣的做法，與全國推行市管縣的做法迥異。但是，正是因為有了浙江省的經驗做基礎，今天才有可能在全國推行財政省直管縣改革。

總之，省以下財政體制改革應穩妥推進。當前，只要切合各地實際，有助于當地公共產品和公共服務的提供的體制，都應予以支持和鼓勵，而不應也不宜于“一刀切”。

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