推進財政支出領域的改革①

財政支出是政府履行其職能的主要手段與體現。分析財政支出問題主要關注其規模和結構。財政支出的規模，是指財政支出的總額，衡量的是政府支配了多少經濟資源，體現了政府對于市場經濟、社會活動的干預程度。財政支出結構，是指在財政支出總額中各類支出所占的比重，其反映的是政府活動的范圍和方向，或者說體現了政府職能和公共政策的重點領域和環節。

按照黨的十八大報告的要求，我國新一輪改革的核心是“處理好政府和市場的關系，必須更加尊重市場規律，更好發揮政府作用”。十八屆三中全會通過的“中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定”(以下簡稱《決定》)，將改革的目標明確為“推進國家治理體系和治理能力現代化”，而將財政定位為“國家治理的基礎和重要支柱”。其原因在于，國家治理的主體是政府，財政則是政府履行職能的基礎所在。①高培勇:《筑牢國家治理的財政基礎和財政支柱》，載于《光明日報》2013年11月15日。考慮到財政支出是履行政府職能，或者說發揮政府作用的直接體現和主要表現，可以說財政支出領域的改革，是新一輪財稅體制改革，乃至新一輪經濟體制改革、全面深化改革的核心領域。新一輪經濟體制改革的核心是“處理好政府與市場的關系”，抓手是政府職能的轉變，因此改革的主要措施與成果，也必然要通過財政支出的規模與結構的調整得以體現。

分析中國財政支出問題，面臨的一大障礙是其規模統計與分類方式與國際標準有所不同。為此，本文嘗試按照國際標準對中國財政支出的規模和結構進行新的核算，并以此為基礎分析我國財政支出領域的當前現狀與存在問題，進而提出財政支出領域的整體改革建議。除此之外，本文還針對政府投資與社會福利這兩個當前我國財政支出最主要的領域進行專門分析。

一、政府職能與財政支出

財政支出的規模與范圍，要以政府應履行的職能為界限。人們對于政府應履行何種職能的認識并非一成不變的，而是經過諸多學界先賢的思考與辯論，逐步影響現實社會進而成為國家政策。在現代市場經濟國家，所謂政府職能就是討論政府與市場之間的關系。在這方面，傳統的財政學文獻，以及近期新制度經濟學、發展經濟學等領域都有爭議性的觀點。發達國家財政支出規模與結構的演變，也體現了理論觀念的影響。

(一)有關政府職能與財政支出的理論。

1.財政學文獻的觀點。無論是理論上還是實踐中，人們對于政府與市場關系都難以取得共識。之所以如此，主要是在政治哲學上對于政府的看法就有歷史悠久的兩大流派:政府有機論和政府機械論(羅森，2009，中文第八版)。

第一個流派是政府有機論。其基本觀點認為:社會是一個自然的有機體，每一個人是這個有機體的一部分，而政府是該有機體的心臟。為此，個人利益要服從于整體利益。

第二個流派是政府機械論。其基本觀點認為:政府不是社會的有機組成部分，而是為更好實現個人目標而創立的。因此，政府的存在是為了維護和促進個人的利益。斯密的《國富論》對此有很多分析，如主張政府必須獨家行使強制性權力，保護個人免受暴力侵犯;也主張政府有責任“建立和維護某些公共工程與公共機構，而這些公共工程與公共機構是任何個人或少數人出于個人利益永遠不會建立和維護的”。

應當說，在英美政治經濟學以及財政學的文獻中，政府機械論占據了主導地位，成為分析眾多現實問題的立論基礎。但是，即使承認政府的存在是為了保護個人利益，但政府干預的范圍包含哪些?爭議依然很大。一種觀點認為政府的職能應當非常有限，如斯密(2009，中譯本)及其后來的追隨者。另一種觀點認為政府應在更大范圍內干預市場，如收入再分配、社會管理等。這兩種觀點分歧典型的體現是美國共和黨和民主黨之間的爭議。

對于后來各國財政支出結構影響較大的，是關于政府社會職能方面的討論。其一是關于政府應在環境、食品藥品質量監管、勞工權益保護等各方面發揮積極作用。這要求政府應建立相應的監管機構，對抗公司強權的擴張，以實現更多的人類社會追求的良好目標。①參見《美國黑幫——公司強權的擴張和民主制度的衰落》，汪德華、張研人譯，中信出版社2006年出版。其二是隨著各種社會思潮中對社會公平的重視，要求國家在收入再分配方面發揮更大的作用，大力發展各種社會福利事業。第二次世界大戰之后，隨著英國《貝弗里奇報告》的影響力日盛，很多歐洲國家開始把福利權利當做一項憲法權利來看待。醫療、養老、失業以及貧困救助等項目日益成為發達國家政府的重要支出責任，與之對應的政府支出規模擴張大大加速。

在財政學文獻中，馬斯格雷夫(1959)作為集大成者，尤其是受凱恩斯主義的影響，提出政府三職能說:資源配置、收入分配、宏觀調控。這一觀點認為，政府干預的目的是解決市場失靈問題。而公共物品、外部性、收入分配、宏觀經濟不穩定等，都是市場內在的失靈問題，需要政府干預才能得以解決或緩解。以布坎南領銜的公共選擇學派，指出政府自身也是由自利的個人組成，利益集團的博弈會導致政府失靈問題。在政府也存在失靈問題的前提下，針對市場失靈是否需要政府干預，如何干預，其答案就有可能有所不同。在這些不同學派和思潮的影響之下，當前國內外主流的財政學教材，一般均會獨列一章介紹公共選擇學派的理論，但在對政府各項行為的分析方面，依然從市場失靈出發，將政府假設為以社會利益最大化為目標的“哲人王”來進行分析。

由此看來，即使我們接受市場失靈需要政府干預，但政府干預應確定在什么樣的規模和范圍之內，依然無法準確地作出回答。這是因為一個社會對于政府職能的界定，不僅取決于市場的缺陷或者說經濟因素，還取決于這個社會的政治結構、價值觀(如對平等的渴求)、公眾意識及各種利益集團的選擇。某種程度上，社會價值觀對于政府職能以及財政支出的規模與結構影響更大，典型的如美國和歐洲諸國財政支出規模方面的差別。政府干預本身還可能帶來很多問題。這種政府職能的不確定性和復雜性，使其在現實中呈現出各種各樣的政府干預形式，并在理論上成為現代政治經濟學關注的一個焦點。

2.經濟學領域的新進展。在財政學文獻之外，經濟學領域對于政府與市場之間關系的理論觀點，在近些年也有新的進展。這一方面體現在新制度經濟學以及相關經濟史、計量檢驗文獻中，主要關注點是斯密強調的政府基本職能對于市場經濟的影響，尤為強調政府質量問題;另一方面體現在關于產業政策的討論中，主要關注點是政府是否有必要采取扭曲性的政策，促使部分有前景產業的更快發展，從而提高國家競爭力。

North(1981，1990)等通過西方國家興起的經濟史的考察，指出制度的好壞，對一個國家后來的經濟績效至關重要。制度的內涵多種多樣，但其中最為重要的還是以政府為載體的正式制度，包括國家的政治框架、法律制度、司法制度等。按照North(1981)的看法，良好的制度應當具備兩項重要的職能，一是可以限制政府以及各類精英群體對私營部門的掠奪行為，為社會提供良好的私人財產保護，從而可以促進私營部門在物質資本和人力資本上的投資，進而促進經濟增長;二是可以提供一個高效的司法體系作為第三方，解決私營部門之間，以及其與公共部門在契約簽訂和執行上的糾紛，從而促進社會分工和交易，進而促進經濟增長。按照Acemoglu等(2005)的定義，前者可以稱之為“財產保護制度”(Property rights institution)，后者可稱之為“契約維護制度”(Contracting institution)。

從新制度經濟學視角分析政府與市場的關系，后續還有很多結合經濟史考察的發展。反響較大的如奧爾森(2005)的《權力與繁榮》等一系列的著作;Acemoglu等(2012)近期出版的名為“Why Nations Fail”的著作。值得注意的是，新制度經濟學及其后續的發展，實質上是將斯密關于政府與市場關系思想的深化。這種深化體現在兩方面，一者將政府應當發揮的促進市場經濟發展的職能細化;二者著重強調為促進市場經濟發展，應當對于政府自身權力有相應的制度性限制。這就說明，為促進市場經濟的發展，不僅僅應界定政府職能的范圍，還需要有良好的制度設計，促使政府履行好，同時不過度擴張其職能。其中，國家審計制度應是這一制度框架下的重要一環(劉家義，2012)。

發展經濟學和產業經濟學領域關于產業政策的討論，是政府與市場關系的另外一個重要進展。這里所關注的主要問題是:欠發達國家的政府能否發揮其能動作用，通過政府強力干預促進一些關鍵產業的更快發展，進而帶動國民經濟整體結構的提升從而促進經濟更快發展。這種做法在我國已經非常普遍，但有關這一問題的研究，無論是實踐中還是理論上都爭議很大。

從歷史上看，在發達國家崛起階段，雖然各國采取的模式可能有所差異，但其中央政府和地方政府在金融產業、鐵路產業等產業的發展中都發揮了關鍵性的作用。①具體可參見恩格爾曼等著的《劍橋美國經濟史》(2008，中譯本)關于美國情況的分析;道賓(2008，中譯本)的《打造產業政策:鐵路時代的美國、英國和法國》。不過，這些產業都可以歸之于基礎設施類產業。當然，很多發達國家也曾采取重商主義的政策，為其一般性產業的發展提供幫助。第二次世界大戰之后，結構主義分析的思潮興起，認為發展中國家之所以落后，是因為一些關鍵性的市場化產業落后，政府應當采取扭曲性的產業政策，通過強力干預推進這些關鍵性產業的發展，進而帶動國民經濟整體的發展。在這一思潮的指引下，拉美等欠發達國家紛紛采取進口替代戰略，試圖通過政府主導的扭曲性政策促進本國較落后的重工業發展，但并沒有取得成功。東亞的日本、韓國，“四小龍”經濟體，在快速增長階段都采取出口導向的戰略，大量運用產業政策促進出口產業的發展。②查默斯·約翰森:《通產省與日本奇跡——產業政策的成長(1925～1975)》。雖然事后來看，日韓兩國都成功進入發達國家行列，但其產業政策是否在這一進程中發揮關鍵性作用，卻難以斷定。③張鵬飛、徐朝陽:《干預抑或不干預?——圍繞產業政策有效性的爭議》，載于《經濟社會體制比較》2007年第4期。20世紀80年代末期，以自由市場主義為指導的“華盛頓共識”逐漸成為西方主流經濟學的主導思想，也逐漸被國際貨幣基金組織等若干國際機構接受。這種思潮強調政府干預產業發展的弊端，反對各類產業政策。

不過，21世紀以來，以美國學者 Rodrik(2004)為代表的一些學者，在克魯格曼等人開創的戰略性新貿易政策的基礎上，提出政府應當通過各方面的干預措施，促進本國戰略性產業的發展。林毅夫(2010)進一步綜合了這些學派關于政府與市場關系的觀點，提出“新結構經濟學”:遵循新制度經濟學的觀點強調政府在構建促進經濟發展的基礎性制度方面的重要性，從市場失靈觀點出發強調政府應干預基礎設施產業的發展，遵循Rodrik等學者的觀點強調政府應按照本國比較優勢促進若干戰略性產業的發展。

總體而言，經濟學領域的研究新進展，在斯密之后深化了政府與市場關系的認識，既取得了一些共識，也依然存在很多爭議。以林毅夫(2010)“新結構經濟學”所綜合的三點來看，關于政府構建和維護市場經濟制度方面的功能，促進基礎設施產業發展方面的功能，學術界較無異議，值得進一步探討的是如何實施好;而政府是否應選擇若干戰略性產業進行干預，依然有很多的批評意見。這里的爭議包括，政府如何能夠選擇出正確的戰略性產業?即使選擇出正確的產業，采取扭曲性的產業政策也將帶來很多負面作用，如尋租，干預了市場配置資源功能，可能妨礙其他有前景產業的發展等，利弊如何權衡?有關這方面的討論還在繼續，需要更多的實證性研究予以支持。

(二)政府職能的具體界定。

通過對經濟學和財政學理論思潮演變的梳理可以發現，政府與市場經濟并非可以兩分的兩個極端，政府是內嵌于市場經濟的重要基礎設施。政府在所有社會組織機構中是獨一無二的，其基本特點是有強制人們采取行動的權力。作為強權機構的政府，具備保護市場的能力，也有具有掠奪市場的能力。從保護市場經濟良性運轉，克服市場失靈，實現若干社會目標這些視角出發，現實中政府的職能可以歸納為如下幾點:①本文所總結的幾項政府職能在一定程度上已成為學術界的共識，但不同的學者對于不同政府職能的重要性或必要性的評價可能有所不同。本文部分內容參考費希拜克，《美國經濟史新論:政府與經濟》，中信出版社2013年版;樓繼偉，《中國政府間財政關系再思考》，中國財政經濟出版社2013年版，等等。

1.保護財產權利。政府扮演的一個重要角色就是界定和實施財產權利，保護財產權利。這種財產權利的界定范圍包括共有的財產權利、公有的財產權以及私人的財產權利。

對于私人財產權利的保護非常重要，可以激勵人們創造更多的財富。但財產權利的保護需要成本，有時私人財產權利可能會和公共利益發生沖突，因此是個復雜的問題，為此需要一套復雜有效的制度予以明確。一般說來，政府會要求特定財產所有者支付稅收以彌補成本，對于私人財產權的過度使用要予以限制，為了公共利益政府還享有征用權。當然，政府征用私人財產要合乎程序，并須給有財產所有人全額補償。以專利權為例，在更好的保護下發明者獲得更多的激勵，并使全社會有積極性從事發明創造。但是在保護專利的同時，發明的傳播速度和受益范圍也將受到限制，為此政府會限定專利保護一定的期限。

2.以“規范的司法管理”維護契約執行。契約的有效執行，是降低交易成本，讓市場經濟高效運轉的基礎。由于語言和談判的復雜性，把各種可能性都寫進合同條款的成本很高，所以合同雙方將不可避免地在條款解釋上存在分歧。為此，必須有一個中立、公正的機構，來解決契約或合同中的各種爭議。作為擁有強權的政府，以公正、透明、可預期的法律維護契約有效執行，是其一項基本職能。如斯密所認為的:如果缺乏“規范的司法管理”或“一定程度的對政府公正的信心”，那么經濟“很少會繁榮”。

3.以政府監管實現各類經濟和社會目標。一些人類社會認為合理有益的社會目標，市場自身并不能解決，甚至可能隨著市場經濟的發展，大公司的擴張而受到侵犯。例如，生產作業環境，產品質量監管，勞動保護，婦女和兒童保護，環境污染的監督，壟斷公司的高價或打壓競爭對手，金融機構的高風險行為等，其中一些是具有外部性特征的事項，一些是市場機構(如大公司)的勢力過大導致其侵犯其他主體的權益。這些方面如沒有政府一致有效的監管，就可能損害公共利益，促使企業一味追求利潤，引發地方政府的區域性保護。當然，政府管制在解決這些問題上不是萬能的，有時甚至使問題變得更糟。政府監管還可能帶來利益分歧，對某些人和地區來說可能是最優的，但對其他的來說卻是次優的。在市場和政府管制解決方案兩者之間選擇最優的解決辦法通常要依據具體情況而定，因此這就需要我們具體問題具體分析。

4.作為再分配機構的政府，促進社會和諧。在市場經濟條件下，影響收入分配公平性的因素高度復雜化了，極端的自由競爭，收入分配肯定是不公平的。政府履行好前述各方面的職能，將奠定效率和公平的基礎。在此基礎上政府還應承擔作為再分配機構的職責，追求更高水平的效率和公平。政府履行這一職能的手段包括稅收和補貼兩個方面。在一些情況下，政府可以將稅收和補貼聯系起來，即專項稅的形式，典型的如養老、醫療、失業等社會保險項目。需要注意的是，政府在行使再分配職能時，無論采用稅收或補貼的手段，都會影響到人們從事創造財富活動的激勵，為此還需要權衡效率與公平的沖突，再分配過度或不足都是不利于社會良性發展。

5.在不宜由市場配置資源或配置效率不高的領域由政府直接配置。在現代國家，政府還需要擔負提供公共物品或有益物品的職能。有益物品主要是指那些被認為有益于社會，因此即使一些社會成員不想要也應由政府支持的物品，如藝術，教育等。公共物品是指具有非競爭性、非排他性兩個特性的物品或服務。典型的如國防，其他的像公共衛生和水處理設施，研發，公園和高速公路等，也具有公共物品的部分性質。公共物品的兩個性質決定了，人們傾向免費使用公共物品的“免費搭車問題”。此外，人們生產的公共物品的意愿量，通常遠遠少于實際中所需的數量。為此需要一個外在的中立機構，且有強制實施的權利加以干預，這一般說來需要政府擔負這一角色。

6.實施產業政策促進經濟發展。如上所述，這是理論和實證研究中備受爭議的一項政府職能。但在國際經濟競爭愈演愈烈的今天，各國以及各級政府都高度重視提升本國產業的競爭力。如發達國家在中央政府層面對于產業發展盡可能在公平一致規則下予以扶持，對于高科技產業、綠色產業給予特殊支持，通過稅制改革吸引投資;聯邦國家地方政府層面往往通過“稅收競爭”以爭取更多的投資等。但像中國這樣，中央政府層面出臺大量的產業規劃，給予眾多產業以特殊政策支持，地方政府甚至不惜犧牲環境、土地資源、安全監管等方面的利益，全力招商引資的現象，全球卻不多見。

7.以總量宏觀調控抑制經濟波動。經濟波動被認為降低了社會福利，而市場經濟的波動幾乎是常態。在凱恩斯思想的指導下，政府應當采取貨幣政策和財政政策以使經濟平穩發展。雖然后來的經濟學理論，如理性預期學派等，對凱恩斯思想提出了很多挑戰，但在現實中各國政府依然將宏觀調控視為政府的重要職能，典型的如2008年全球金融危機之后，發達國家和發展中國家政府普遍采取了大規模的刺激性政策。

以上所列市場經濟七大類政府職能，其中一些職能是讓市場充分發揮配置資源功能的基礎;一些職能是克服市場失靈，進一步提高資源配置效率;一些職能是為了實現各種社會合意的目標。值得關注的是，這些職能幾乎所有國家的政府都具備，但發揮作用的好壞差異很大，同時一些職能發揮作用的好壞與財力投入之間的關系并不密切。這表明，政府與市場之間的關系體現在很多方面。其中一些表現在政府的財政收支活動中，一些并不一定如此，而僅是通過政府的管制性活動表現出來，還有一些體現在政府主導的金融活動和土地等資源的調配上。

(三)發達國家的歷史經驗。

從發達國家的歷史經驗來看，政府承擔的職能隨著時間的推移，范圍在不斷變化。究其原因，在于人們對于政府職能的界定，或者說對于政府應當提供的產品的觀念在不斷發生變化。在19世紀的古典經濟學家看來，政府的職能應限于國防、治安和行政管理。這一時期的思想家也認識到教育具有外部性，從而對政府辦教育非常支持。但總體上在人們的觀念中，政府的職能應是非常有限的。這一觀念在現實中的體現即是政府支出也非常少。表1中總結的是1870年以來德國、法國、日本、挪威、瑞典、荷蘭、英國、美國、加拿大、澳大利亞十個發達國家政府支出規模及其結構的變化。如表1所示，在1870年前后，這些國家財政總支出占GDP比重的平均值不超過10%。19世紀后期至第二次世界大戰期間，尤其是受大蕭條之后凱恩斯主義思潮的影響，人們對政府職能的觀點開始發生改變。以往那種政府應局限于有限職能的觀點在思想界受到了很大的攻擊。例如凱恩斯就說，“對政府而言，重要的事情是去做那些目前根本沒有做的事情”。換句話說，凱恩斯認為政府職能的范圍應大大擴張。這種觀念在實踐中的表現即是政府支出的比重大幅增加，到1920年前后十個發達國家的平均值已達到15%，到1960年已達到28.8%。其中較為突出的一是教育的支出比重增加較快。二是各國的公共投資支出比重大幅增加，以發揮政府支出在拉動就業、促進增長方面的作用。三是各個發達國家也開始進行社會保障體系的建設，如在養老、醫療方面的支出也有所增加。

第二次世界大戰后至20世紀80年代是各個發達國家政府職能擴大最主要的時期，主要表現在社會福利事業的擴張上。受各種社會思潮中對社會公平的重視，很多歐洲國家開始把福利權利當做一項憲法權利來看待，福利國家的建設在這一時期達到一個巔峰。如表1所示，醫療、養老、失業以及貧困救助等項目成為政府的重要支出責任，與之對應的政府支出規模擴張大大加速。表1中數據顯示，到1980年十個國家的政府支出比重較之前有較大增長，從平均值上看1980年的支出比重較1960年高出15個百分點，幾乎是20世紀30年代的2倍。從結構上看，醫療、養老、教育已經成為各個發達國家政府支出的主要三項，尤其是醫療和養老支出在這一時期增長很快。在1980年，十個國家醫療、養老、教育三項支出合計平均比重已占到GDP的20%，是1960年的2倍，也占到1980年各國政府總支出的一半左右。而主要用于基礎設施建設的公共投資支出比重則有所下降。在1980年代之后，由于政府支出規模過高所帶來的種種問題開始出現，人們對于福利國家以及政府過多干預的懷疑日益增加，由此也導致政府支出規模的增幅開始大幅下降，一些國家的政府支出比重也開始下降。

總結發達國家的歷史經驗我們可以看出，無論是人們的觀念還是實踐中，政府職能的范圍是動態演化的。在最初，政府提供的主要是國防、外交、公共治理以及基礎設施建設等。而在整個20世紀，以財政支出集中體現的政府職能范圍大大擴張，其中教育、醫療和養老等方面的支出增加尤為醒目。可以看出，20世紀以來發達國家政府職能的擴張主要集中在提高社會公平，降低普通民眾生活風險等領域。當然可以預期的是，隨著社會思潮和人們觀念的變化，即使是發達國家，政府職能的范圍還將不斷變化。

表1 1870年以來十國政府支出項目的結構變化 %

(四)對中國的啟示。

財政支出的規模與結構應該如何安排，取決于關于政府應履行哪些職能的認識。縱觀歷史，人類對于政府職能的認識存在一個不斷演化、逐步收斂的過程。到現代社會，雖然還存在諸多理念上的爭議，但各國均大致存在一個共同認可的政府職能范圍。中國也不例外，民族復興以及國家現代化目標的實現，必然會表現為財政支出規模和結構與發達國家逐步趨同的過程。當然，各國有不同的國情，雖然存在大致趨同的政府職能范圍，但在不同國家對于不同類別政府職能的重視程度就會有所差異。中國在經濟制度上正處于向成熟市場經濟國家轉型過程中，在發展水平上正處于中等收入國家階段，政府職能以及與之相應的財政支出規模與結構自然應有其自身特點。客觀認識這些特點與存在的問題，是制定下一步改革方案的基礎。

新中國成立以后，我國長期實施了計劃經濟體制。1978年開始改革開放，到1993年十四屆三中全會明確提出了建立社會主義市場經濟體制的基本框架，2003年十六屆三中全會對新世紀新階段經濟體制改革的戰略任務作出了全面部署和規劃，明確了完善社會主義市場經濟體制的戰略方向。可以說，中國改革開放的歷程，就是在不斷探索如何界定清楚政府與市場關系，以改善資源配置效率并實現相關社會目標的歷程。

按照這些綱領性文件，市場應在資源配置中發揮基礎作用，政府在創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義中應發揮基礎性的作用。政府應按照政企分開、政資分開、政事分開以及政府與市場中介組織分開的原則，合理界定政府職責范圍;在調節經濟方面，主要運用經濟和法律手段進行間接調控。在監管市場方面，反對壟斷和一切有礙競爭的消極因素，消除市場壁壘，為市場公平競爭創造和維護必要的制度環境;在提供公共服務方面，承擔起基本的責任，注重改善民生狀況;在社會管理方面，應著力維護社會公正正義和社會穩定。

雖然這些中央文件已經清楚指明了處理政府與市場關系的相關原則與方向，也是完全正確的，但正如黨的十八大報告所指出的，當前經濟體制改革的核心問題依然是“處理好政府和市場的關系”。這反映了在當前中國，無論是理論上還是實踐中，關于政府與市場之間的關系仍然有認識不清之處。作為一個從計劃經濟向市場經濟轉型的大國，如果說改革開放前三十余年我們對于什么是好的市場機制有認識不清之處，那么今天更欠缺的是如何認識政府在市場經濟中應承擔的功能。按照前文對于理論思想和發達國家實踐的梳理，我們可以將現代國家的政府職能概括為以下幾個方面。

1.維護市場經濟體制運轉的基本政府職能。市場發揮配置資源的基礎性作用，是人類至今為止所發現的最有效的促進經濟發展的制度。但如前文所論述，市場與政府并非可以二分的，市場經濟并非叢林經濟，需要政府發揮保護市場良好運轉的基礎性作用。保護財權產權、維護契約執行，市場經濟能夠有效運轉的兩大基礎性功能，需要政府這一強權機構去承擔。打破壟斷，維護市場秩序，維護公共安全，消防等公共物品的提供，需要政府發揮集體行動的功能。這些功能發揮的好壞，直接影響一國市場經濟體制配置資源功能的好壞。對應于財政支出，這部分政府職能對應了一般公共服務、國防、外交等方面的支出，這方面的支出可以概括稱之為基本政府職能支出。

2.政府的社會職能。除經濟發展之外，作為一個社會共同體還有很多社會目標，需要政府發揮作用。這一方面體現在勞工權益保護、環境污染防治、產品質量監管等方面，需要政府建立監管機構發揮規制作用;另一方面體現在需要政府大力發展教育、醫療衛生、社會保障等社會事業，降低人們的基本生存風險，發揮收入再分配職能。對應于財政支出，前者在現代國家主要體現為建立各類監管機構的支出，同樣屬于基本政府職能支出范圍內;后者屬于社會福利領域的支出，是發達國家財政支出的主要部分。

3.發揮能動作用促進經濟平穩發展的政府職能。雖然理論上存在很多爭議，但實踐中各國的中央政府和地方政府都會采取多種手段，力爭經濟平穩發展。這包括各級政府促進城鄉基礎設施建設;中央政府以財政政策、貨幣政策為主體的宏觀調控職能，采取傾斜政策促進高科技產業、綠色產業的發展，或者保護農業等弱勢產業的發展等;地方政府采取各種手段招商引資等。考慮到經濟與產業發展，是就業以及各項社會事業發展的基礎，因此政府以促進經濟平穩發展為政策目標也是應有之舉。值得討論的是各種政策手段是否起到了應有的作用，其收益是否大于成本。對應于財政支出，這部分包含了基礎設施方面的支出以及若干經濟事務方面的支出，可以稱之為經濟建設領域的支出。按照OECD(2011)的定義，政府投資是以一般政府部門為主體的投資活動，包括基礎設施建設在內的固定資本形成，以及對私營部門投資補助等資本轉移這兩種形式。因此財政在經濟建設領域的支出，也可以稱之為政府投資支出。

4.轉變政府職能的方向。以此一般性的標準對照，可以發現當前中國已經逐步形成這些現代國家的政府職能架構。21世紀以來，尤為突出的是各項社會事業的發展成績喜人，教育投入大幅增加，醫療和養老保障均即將實現全覆蓋。隨著社會各界對于食品安全、環境污染、勞工保護、生產安全等社會目標的日益重視，政府在這些方面的監管職能也日益加強。不過，總體而言，在新中國成立以來趕超戰略的指導下，相對而言我國各級政府對于發揮能動作用，促進經濟快速發展更為重視，這也部分體現在財政支出結構和政府的日常活動中。這方面當前社會關注的焦點主要有:國有企業控制了較多基礎性行業且其勢力越來越大，國企壟斷優勢地位影響了整體經濟的活力;中央層面出臺的產業政策、區域政策過多過泛;地方政府以GDP為中心的行為模式。其中，在當前的晉升錦標賽和稅收分成模式的激勵之下，地方政府以GDP為中心的發展模式，如大搞土地財政、動用各種手段招商引資的行為，備受爭議。①周黎安:《轉型中的地方政府:官員激勵與治理》，格致出版社、上海人民出版社2008年版。

如前所指出的，我國地方政府以經濟發展為中心的行為動機，與地方居民的利益以及國家整體利益實際上是一致的，即使在發達國家也是如此，因此無可指責。我國真正存在的問題，或許是地方政府為發揮能動作用促進本地經濟發展，忽視或侵犯了其他政府應履行的職能。例如，地方政府為招商引資促進經濟發展，損害農民的土地財產權，忽視勞工權益保護，忽視環境污染危害，財政支出結構中過多地用于招商引資而對社會事業的發展重視不夠;為保護本地企業，忽視以食品為代表的產品質量監管，司法體系中地方保護主義色彩濃重等;為獲取城市基礎設施建設的資金支持而放任房價過快上漲，放任地方政府債務規模膨脹等。即使在中央政府已高度強調科學發展觀的今天，地方政府的行為模式改善也不明顯。這些問題近些年來已引起了多起群體性事件，也受到社會各界的廣泛批評。

總結而言，我國在清楚界定政府與市場關系方面，正確履行政府職能方面已經取得了很大的進步。但在中央政府層面如何界定國有企業在市場經濟體制中的地位，傾斜性的各類產業政策、區域政策如何能發揮實效且減少其負面效應，都是需要結合中國實際情況值得進一步討論的問題。在備受爭議的地方政府以經濟發展為中心的行為模式方面，根本性的矛盾應是如何平衡政府的三大職能。我國當前的現狀是所有政府職能的執行層面都歸之于地方政府，從而導致其在突出經濟發展職能的同時，忽視或侵犯了財產權利保護、維護契約執行、發展社會事業這些政府的基本職能。深層次的原因是所有職能的執行集中于地方政府，而國家治理架構設計上未能形成有效制約的機制，激勵不相容導致政府職能之間的沖突。為此，深化財稅體制改革，優化財政支出結構并調整政府間事權劃分，避免政府職能間的沖突，是中國正確處理政府與市場之間關系的重要改革方向。

二、財政支出領域的現狀與改革方向

(一)財政支出的總體規模。

財政支出規模與結構是政府職能的體現。了解中國財政收支規模的現狀，存在一個突出困難，即中國的財政統計口徑并未遵循IMF等國際組織制定的標準。長期以來，由于中國政府的財政行為較為復雜，財政統計口徑以及公布的數據都與國際標準相差甚遠，較為詳細的數據往往僅限于公共財政收支。2007年開始修訂實施的《政府收支分類科目》開始按照IMF(2001)的標準對政府收支的范圍以及分類進行了界定，但公布的財政統計資料依然主要限于一般預算收支，而沒有公布全口徑的財政收支及其細節。總體上看，按照若干國際組織的標準，我國財政支出規模與結構的統計上，一方面未能全口徑涵蓋所有財政支出資金，另一方面在若干分類標準方面存在差異。

本文將結合多方面的統計資料，按國際標準對中國的財政支出進行全口徑的考察，以此為基礎討論當前我國財政支出規模和結構的現狀與存在的問題。

1.核算財政支出規模的困難及解決辦法。目前，我國財政部門公布的財政支出僅為公共財政支出，這并沒有涵蓋所有為行使政府職能所發生的財政支出，大量資金被排除在這一口徑之外。為核算國際可比意義上的財政支出規模，首先要按照國際標準確立我國全口徑財政支出的口徑。按照 IMF(2001)的《政府財政統計手冊》，我國的財政支出至少應包含公共財政支出、政府性基金支出、預算外支出、社保基金支出。其中，預算外支出自2011年開始已全部納入公共財政支出;政府性基金支出包含了土地出讓金對應的支出;社保基金支出應僅包含針對企業職工的五項社會保險基金，針對居民的社會保險基金支出已核算在公共財政支出范圍內。社會上普遍關注的國企利潤，按照IMF(2001)的界定，是公共部門而非一般政府部門的資金來源。當前我國的國有資本經營預算所對應的資金支出，并未分紅到政府賬戶內，而僅在國有企業內部循環使用，因此本節未將其視為全口徑財政支出的一部分。這與汪德華(2011)的處理是一致的。

以上核算的全口徑財政支出均有對應的財政收入來源。除此之外，政府還可以通過舉債的方式獲取資金用于財政支出。在這方面，中央政府的國債或代地方政府發行的債務對應的支出已包含在公共財政支出之內，但21世紀以來愈演愈烈的以地方融資平臺為主體的地方政府性債務未包含在以上口徑中。地方融資平臺雖然一般以國有企業的形式存在，但其運轉實質是行使政府職能而非企業行為，因此其每年的資金使用應包含在我國的全口徑財政支出之內。

總結而言，我國的全口徑財政支出應包含公共財政支出、預算外支出、政府性基金支出、社保基金支出、以地方融資平臺為主體的地方政府性債務增量對應的財政支出五個部分。考慮到政府性基金包含的土地出讓金規模龐大，且使用范圍的性質較為復雜，本節將其獨立出來處理。確立了全口徑財政支出的口徑，還需要注意不同類財政支出之間的重復計算問題:一是公共財政支出中每年有向五項社保基金的較高補貼，本節將其從五項社保基金總支出中予以扣減;二是土地出讓金支出的一部分要形成國有土地收益基金、新增建設用地土地有償使用費、水利建設基金等政府性基金的一部分，這部分支出資金也應予以扣除。同時，土地出讓金支出的一部分是用于對拆遷戶的補償，這部分資金不宜于認定為財政支出。然而，在各年土地出讓金支出中究竟多少比例用于上述類別的支出，缺乏可得數據。為此，本文參考陳多長、洪丹萍(2012)對若干城市的考察以及土地出讓金相關管理制度的出臺時間，對土地出讓金對應的財政支出采取簡化的折算處理方法:2003～2006年按其支出總額的65%折算為財政支出，2007年和2008年兩年按60%折算，2009～2012年按55%折算。①陳多長、洪丹萍:《我國土地出讓金支出結構及其問題》，載于《技術經濟》2012年第7期。地方融資平臺每年的增量是全口徑財政支出的一部分，但目前沒有政府機構公布這一數據，僅有審計署在2011年公布了2010年年末全國地方政府性債務余額，以及在2013年公布的36個地方政府2012年債務余額。本文將利用審計署這兩份審計報告所提供的債務余額數據以及歷年的債務增長率數據推算每年的債務增量。

2.財政支出規模核算結果。按照以上所列示的統計口徑和核算方法，表2列出了2003年至2012年中國全口徑財政支出的總額、各構成項以及總額占GDP的比重。從表中可以看出，我國全口徑財政支出的總額從2003年的約4.2萬億元逐年上升，到2012年已達約17.2萬億元，十年時間增長4倍有余。從各構成項看，公共財政支出、五項社保基金支出、土地出讓金折算財政支出一直穩步增長，地方融資平臺增量對應的財政支出在2009年前后變化很大，這幾項構成全口徑財政支出的主體部分。其中，公共財政支出占全口徑財政支出的比重也穩步增加，已從2003年的58%上漲到2012年的73%。從占GDP比重來看，我國的財政支出在2008年之前一直穩定在31%左右。到2009年，受全球金融危機的影響，我國出臺了“四萬億”經濟增長刺激計劃，全口徑財政支出比重躍遷到約41%，2010年依然維持在37%的高位，到2011年、2012年快速回落到33%的水平。

表2 中國2003～2012年全口徑財政支出規模估算 億元

續表

從估算的結果來看，過去十年中我國財政支出規模增長較快。一般說來，衡量財政支出規模較為合適的指標是財政支出占GDP的比重。按照這一指標，我國財政支出規模過去十年均超過30%，近年來維持在33%以上，這較為接近發達國家財政支出規模較低國家(如韓國、美國等)的水平。另外一個突出特征是波動較大，主要表現在受2009年出臺刺激性政策的影響，財政支出占GDP比重從2008年的約32%跳躍到2009年的余額41%。另外，在全口徑財政支出中，通常所說的公共財政支出只是其中的一部分，社保基金支出、土地出讓金對應的支出、政府性基金支出都是其中的主要部分。尤為值得關注的是地方政府性債務增量，其對于財政支出規模波動的影響特別大，反映出我國常規的財政管理制度無法有效監管這部分支出。

(二)財政支出結構。

1.比較分析財政支出結構的方法。財政支出結構反映了對應各項政府職能在國家政策體系中的優先程度。分析中國財政支出結構面臨兩個困難，一是財政支出的分類方式與國際標準有所差異，二是有詳細支出分類數據的僅限于公共財政支出，其他類財政支出未涵蓋在內。這種狀況導致無法將中國財政支出結構與其他國家直接進行對比。本文主要是嘗試性按以IMF等國際組織的財政支出功能性分類標準，對中國財政支出數據進行分類調整以核算新的國際可比財政支出結構，并將其與若干OECD成員國加以比較。

專欄1

中國與OECD組織財政支出功能分類對照辦法

OECD組織公布的各成員國財政支出功能分類，按照IMF(2001)的標準共10類，分別為一般公共服務、國防、公共秩序和安全、經濟事務、環境保護、住房和社區設施、醫療保健、娛樂文化和宗教、教育、社會保障。而按照中國公布的2012年全國財政支出決算數據，公共財政支出功能分類有二十三大類。其中部分可以按照IMF(2001)的標準直接加總起來，如農林水事務、交通運輸、工業商業和金融等事務三類可加總為“經濟事務”，中國的一般公共服務和外交可加總為OECD的一般公共服務。但還有科學技術、地震災后恢復重建支出、其他支出三類在OECD組織數據中沒有對應項，一些大類中的具體項也需要按照IMF(2001)的分類標準予以調整。具體如下述。

“商貿事務”應該分別歸屬于OECD標準的“一般公共服務”和“經濟事務”。具體來說行政運行、一般行政管理事務、機關服務、事業運行和其他商貿事務支出歸屬于“一般公共服務”;對外貿易管理、國際經濟合作、外資管理、國內貿易管理、招商引資歸屬于“經濟事務”;“外交”這一大類全部劃歸于OECD標準的“一般公共服務”;中國單獨分類的“國債付息支出”與OECD標準“一般公共服務”中的“公共債務交易”是相對應的，因此“應劃歸于OECD標準的“一般公共服務”;中國支出分類中將“金融監管等事務支出”單獨劃分為第十六類，但是根據OECD標準，應該將“金融監管等事務支出”劃歸于“一般公共服務”。

中國分類中第六大類“科學技術”中的“基礎研究”應劃分至OECD標準的“一般公共服務”;除了基礎研究，在OECD的分類中每一大項中都會有一項是關于從事同該項目有關的應用研究和試驗性開發支出項，由此我們簡化分類將“科學技術”中除了“基礎研究”的剩余各項平均分配到十種分類中。

中國的分類中第十二類“農林水事務”，第十三類“交通運輸”，第十四類“資源勘探電力信息等事務”，第十五類“商業服務業等事務”，第十九項“糧油物資儲備事務”這五項根據OECD標準，應該全部歸入“經濟事務”中。中國的分類中第八項“社會保障和就業”劃歸于OECD標準的“社會保障”;“城鄉社區事務”和“住房保障事務”歸于OECD標準的“住房和社會福利”。

中國的分類中第十七類“國土資源氣象等事務”是指政府用于國土資源、海洋、測繪、地震、氣象等公益服務事業方面的支出。這一項比較復雜，涉及OECD標準的“經濟事務”，“公共秩序和安全”，“環境保護”這三項，為了簡化分類，將該項平均分配到OECD標準的這三項中。

中國的分類中的“地震災后恢復重建支出”是中國獨有的，無法直接與OECD標準進行對應。但是每一項支出的用途是清楚的，因此可以逐項將其分配到OECD的十項中。比如，“倒塌毀損民房恢復重建”可歸入“住房和社區設施”中;“公路、鐵路路網、水利工程、市政道路、橋梁的恢復重建”可以歸入“經濟事務”中，等等。“其他支出”在10類功能中平均分配。

2.公共財政口徑的財政支出結構。如何將中國公共財政支出數據按照國際貨幣基金組織制定的功能分類標準進行調整，參見專欄1。表3是按照這一方法重新核算的2012年中國財政支出結構以及與部分OECD成員國2010年數據的比較，其中中國1僅限于公共財政支出，中國2將社保基金的支出包含在內。①白重恩、汪德華、錢震杰(2010)曾用類似方法對中國2008年的數據做了核算，并將其與OECD國家2007年數據進行比較，所得結論與本文類似。參見“公共財政促進結構轉變的若干問題”，《比較》第48輯，2010年7月。從表中可見，不同發達國家的財政支出結構有所差異，但共性還是很明顯。經濟事務支出比重均不超過10%;住房和社區設施對應的基礎設施建設比重2%～3%左右，德國和北歐國家在1%左右;環境保護和文化體育傳媒已是政府的重要職能，但財政支出比重不高;政府支出的重點是醫療衛生、教育、社會保障就業這些社會事務，歐洲國家和日本均在70%左右，美國也接近60%，其中美國的醫療衛生和教育支出比重較其他發達國家更高，但社會保障就業支出比重較低。其原因在于，美國的養老保障體系較為依賴于企業，而其醫療衛生總費用遠超其他發達國家。

將發達國家、轉型國家與我國進行比較，可以獲得很多有價值的信息。與OECD發達國家相比，當前我國財政支出具有明顯的重經濟建設、輕社會福利支出的特點。從表3的數據來看，社會保障和就業、一般公共服務、醫療衛生、教育是OECD各成員國財政支出的主要項目。而我國的經濟事務(包括農林水、交通、工商金融等項目)支出比重異常高，遠超OECD諸國。在僅考慮公共財政支出的情況下，我國的經濟事務比重為23%。即使是與中國類似從計劃經濟向市場經濟轉型的匈牙利、捷克、波蘭三國，這一比重也僅為13%。與之同時，以基礎建設為主的住房和社區設施，中國的比重也大約是其他國家的3倍左右。綜合這兩方面的情況來看，即使僅以公共財政支出為考察對象，我國的經濟建設支出比重遠超OECD諸國，達到30%以上。另外，我國的醫療衛生支出比重較其他國家顯著低。當然，僅以中國公共財政支出核算的財政支出結構與OECD國家比較有不合理之處，典型的如未將五項社會保險基金的支出核算在內，而OECD的數據均包含了這部分支出。“中國2”將五項社會保險基金的支出計入社會保障與就業的支出中，但如表3所示，此時我國的經濟事務支出和城鄉社區事務支出的比重，依然遠超OECD諸國，而醫療衛生支出較OECD國家顯著較低，總體上在其一半左右。社會保障和就業支出的比重接近于美國，但與其他國家相比差距較大，如與轉型三國的差距也在15個百分點。

表3 中國與OECD成員國財政支出結構比較①感謝對外經貿大學張潔溪的研究協助。 %

3.全口徑財政支出結構。以上分析尚未包含全口徑的財政支出，而是將大量政府性基金(包含土地出讓金)、地方政府債務的支出排除在外。表4將2012年中國全口徑財政支出涵蓋在內，估算財政支出結構。由于公共財政之外的財政支出數據無法獲得細分數據，表4將IMF分類中的十項功能分類，歸結為基本政府職能支出、經濟建設支出、社會福利支出三大項。對公共財政、社會保險基金之外的支出，按其具體性質，表4將政府性基金中如地方教育附加費支出、彩票公益金支出等歸到社會福利支出，其他計入經濟建設支出;土地出讓金支出與地方政府性債務支出的10%計入社會福利支出，其他計入經濟建設支出。如表4所示，按照全口徑財政支出來分析，我國的經濟建設支出(經濟事務和城鄉社區事務)比重為38.67%，遠高于OECD成員國中發達國家10%左右的水平，也高于轉型三國14.72%。而醫療衛生、社會保障就業、教育等社會福利支出的比重為40.51%，較OECD成員國60%～70%的比重低20個百分點以上。需要注意的是，以上結論是以2012年全口徑財政支出的數據核算的結果，如以2009年或2010年地方政府性債務規模龐大時的數據來核算，則我國財政支出的經濟建設色彩更為嚴重。在基本政府職能支出比重方面，我國的數據與OECD成員國較為接近，沒有明顯差異。其中美國的基本政府職能支出高達29.03%，主要原因是其擔當“世界警察”的角色，國防支出較高所致。

總結來看，表2和表3按不同口徑財政支出結構進行比較的結果來看，發達國家當前財政支出體現的政府職能主體是教育、醫療衛生和社會保障就業等各項社會福利事業，而我國的重點依然是經濟建設事務。各項社會事業的支出比重近些年來已經大幅增加，但與發達國家比較差距依然明顯。這從國際比較的角度反映我國財政支出的經濟建設色彩較為突出，社會福利性支出卻存在不足。

(三)財政支出領域的改革方向。

現階段我國新財稅改革的方案設計，應建立在問題導向的方法論基礎上。但解決問題應注重制度設計、統籌安排，而非“頭痛醫頭，腳痛醫腳”。在財政支出領域同樣如此。

1.主要問題。在成熟的市場經濟國家，市場應作為資源配置的基礎方式。但市場經濟的良性健康發展，需要政府履行好保護財權權利、維護市場秩序，履行市場監管職能;提供基礎設施等公共物品，促進經濟良性發展等職能;需要政府集中財力發展教育、醫療衛生、社會保障等社會事業，發揮收入再分配職能。①費希拜克:《美國經濟史新論:政府與經濟》，中信出版社2013年版。而財政支出是政府履行其職能的基礎和直接體現。從發達國家歷史來看，其政府職能以及財政支出在不同的歷史時期側重點有所差異，到20世紀80年代之后逐步趨于穩定。在20世紀的初期，各國的公共支出水平均非常低，因為那時越小的政府被認為越好，政府的職能主要限于社會管理和社會秩序的維持;在經歷了兩次世界大戰由于戰爭導致的高支出之后，60年代各國普遍開始強調政府的收入調節及經濟穩定功能，各主要工業國家的財政支出水平大幅上升，并由此形成了福利國家的基本特征;但70年代的經濟滯脹讓人們又開始重新思考政府職能的邊界與程度。②維托·坦齊、盧德格爾·舒克內希特著:《20世紀的公共支出:全球視野》，商務印書館2005年版。到今天，面向民生的社會保障類支出已成為發達市場經濟國家的財政支出主體。隨著社會保障制度的逐步健全，許多國家財政在社會保障上的負擔越來越重，又對經濟社會發展帶來諸多負面影響。尤其是近些年來發達國家政府債務危機表明，社會保障制度的改革，是現代市場經濟國家不得不面對的突出難題。

表4 中國全口徑財政支出結構及與OECD國家的比較 %

以上核算結果表明，與發達國家財政支出歷史演變路徑相比較，當前我國財政支出領域存在的主要問題表現在:經濟建設性支出比重過高，社會福利性支出比重較低且制度設計碎片化嚴重，降低行政成本的社會期望很高。單純分析公共財政支出資金，我國經濟建設性支出比重已大幅下降，社會福利性支出比重上升很快。但以土地出讓金為主體的政府性基金、地方融資平臺資金基本上都屬于經濟建設性支出，因此以全口徑綜合考察經濟建設性支出比重近40%，遠超發達國家10%左右的比重;社會福利性支出比重約40%左右，遠低于發達國家60%～70%的比重。社會福利體系近年來發展很快，但制度設計碎片化現象嚴重，尤其是對于高達2億以上流動人口的公共服務提供缺乏系統性安排，阻礙了新型城鎮化戰略的順利推進。未來以基本公共服務均等化為主要內容的改善民生的壓力依然很大，現有社會福利體系的成本控制與激勵導向考慮不足，財政可持續性需要特別關注。除此之外，社會對于“三公消費”等問題的高度關注表明，需盡快避免鋪張浪費、降低行政成本。

2.適度控制總體規模，逐步壓縮經濟建設性支出的規模，繼續加大社會福利性支出比重。這一點應是財政支出領域改革的總體思路。財政支出的規模與結構應與經濟發展階段與現實國情相適應。當前我國財政支出規模較高，支出結構中經濟建設性支出比重較大等現象，主要是由我國基礎設施建設高峰期和社會福利體系建設雙碰頭的特殊國情所決定。③汪德華執筆:《中國財政收入規模的演變與展望》，載于《經濟學動態》2011年第3期。財政支出規模過大不利于經濟增長。但未來以環保、水利等為主要方向的公共投資壓力依然不輕，繼續加強社會福利體系建設是“改善民生”施政目標的必然要求。為此應嚴格控制一般行政性支出，通過加強管理逐步壓縮經濟建設性支出，繼續加大社會福利性支出比重，從而在總體上適度控制財政支出規模。隨著基礎設施建設高峰期的逐步渡過，財政支出結構要向以社會福利性支出為主體，經濟建設性支出比重不斷降低的組合轉變。

為實現這一總體思路，特別要注意以下兩點:

首先是使財政支出結構調整與轉變政府職能相互促進。與市場經濟國家政府職能相對應，財政資金應滿足基本政府職能支出、經濟建設性支出、社會福利性支出的需要。當前我國經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，主要矛盾是政府職能定位不清，治理不善，改革的主要方向是建設公共服務性政府。財政支出的規模和結構應與公共服務性政府的要求相適應，財政支出結構的調整應成為轉變政府職能的抓手和保障。

其次是強化財政資金的全口徑管理，統籌解決發展中的突出問題。收入分配改革，以農民工市民化為主體的新型城鎮化，環境污染日益嚴重、生態保護壓力日重等問題，是當前和未來一段時期中國發展過程中面臨的突出挑戰。財政支出安排應立足當前，著眼長遠，通過社會福利體系的建設促進基本公共服務均等化，加大城鄉基礎設施、公共服務機構建設、環境保護和生態建設領域的投入，助力“中國夢”。為此需要解決當前財政支出管理權力碎片化這一突出矛盾。公共財政、政府性基金、社會保障基金、地方融資平臺等資金，支配權力分割于政府不同部門，這不利于整體分析財政支出是否符合國家政策的方向，不利于控制政府規模和政府債務水平，也不利于提高公共資源的配置效率。未來應強化全口徑管理，從宏觀上確定財政支出規模和結構調整的方向，使之更好地服務于經濟社會發展的大局。

3.建立優化一般性行政支出結構的長效機制，降低行政成本。一般性行政支出是政府機構運轉的基礎，保證正常支出需要是提高政府效率的必要條件，反對鋪張浪費是提高政府公信力的重要措施。未來應大幅壓縮審批權力堵住腐敗漏洞，建設廉潔政府;以制度建設為重點，針對社會關注的熱點問題快速出臺若干改革措施，進一步降低行政成本。可以采取的主要政策包括:

首先是以“改進工作作風”為契機，以“三公消費”為突破口，建立控制一般性行政支出的長效機制。要將“改進工作作風”常抓不懈，將改革重點放在建立控制一般性行政支出、降低行政成本的長效機制上。在政府機構和職能轉變改革中，要注意不搞一刀切，有保有壓，審批權力削減的部門的編制與財政經費應大幅壓縮，需要加強的監管、公共服務部門的編制和財政經費應給予充分保障。制定與物價水平、經濟發展水平聯動的各類行政性支出的具體標準，嚴格執行各項制度并明確“一票否決”。以“三公消費”、政府辦公場所等為突破口，逐步擴大范圍，加大預算公開、透明的力度，加強社會監督。加強部門預算管理力度，以項目支出為重點，將公共財政資金與其他財政性經費的支出整體納入監督視野。

其次可考慮推進養老保障并軌并增加公職人員薪酬，改善公職人員薪酬結構。公職人員與企業職工養老保障制度雙軌制，是社會高度關注的焦點問題。應注意從整體角度把握公職人員養老保障制度改革問題，養老金與在職期間的工資收入不應隔離開來，都是終生薪酬的一部分。《決定》提出，要“推進機關事業單位養老保險制度改革”，還要“改革機關事業單位工資和津貼補貼制度”。未來應沿著《決定》指出的改革方向，通過建立公共部門與私營部門終生薪酬對照體系，明確公職人員薪酬標準。采用新老劃斷方式，將公職人員的退休制度并入企業職工養老保險體系，同步適度提高公職人員在職薪酬、建立補充養老金，回應社會熱點并理順公職人員薪酬關系。

4.逐步壓縮經濟建設支出的規模，優化公共投資結構。在幾十年時間內要完成發達國家上百年的基礎設施建設任務，過于頻繁密集的產業政策，決定了我國經濟建設性支出規模偏高。基礎設施建設適度超前有利于國家長遠發展，但過度超前易發生債務風險等問題。產業政策的實施應避免影響市場公平競爭。展望未來，維持一定的公共投資規模依然要延續一段時間。改革的方向是在結構調整、強化管理的基礎上逐步壓縮經濟建設性支出規模。可以采取的主要政策包括:

首先是以環境、水利、城鄉公共服務體系、綜合交通體系等為重點，加大利長遠、惠民生類基礎設施建設的力度，優化公共投資結構。我國人均資本存量依然遠低于發達國家，決定了以基礎設施建設為主體的公共投資在較長時期內依然大有可為。重要的是選準方向，加大對群眾生活影響大的環境、水利、城鄉公共服務體系、綜合交通體系等領域的投入，控制過于超前領域的投資，優化公共投資結構。應通過嚴格執行科學規劃、增強項目透明度等措施加強管理，提高公共投資的實效。應高度重視“土地財政”加“地方融資平臺”籌資方式的負面效應，關注未來公共投資項目直接籌資能力大幅下降問題，打造以市政債、政策性融資為主體的長期資本融資體系。

其次是清理并壓縮各類企業補貼，將其方向集中到科技創新與節能環保上。企業應在市場環境下公平競爭，為解決外部性問題政府可以給予適度補貼。但當前我國中央層面以各類產業政策名目、地方政府以“招商引資”為目的出臺的各類企業補貼，過多過雜，影響市場公平競爭，滋生騙補、尋租等現象，政策實施效果不佳又浪費了財政資金。應削減產業政策出臺的數量，將地方政府的工作重心轉移到提供公共服務上，在此基礎上清理并壓縮各類企業補貼資金項目，壓縮規模。保留下來的企業補貼資金，應主要用于科技創新和節能環保等外部性較強的領域。應加強對企業補貼項目的資金管理、績效評估，杜絕騙補、腐敗問題。提高資金實效。

5.繼續加大社會福利性支出比重，促進基本公共服務均等化。基本公共服務均等化是政府職能轉變的重要目標，也是改善民生施政目標、新型城鎮化戰略、擴大內需戰略、收入分配改革的重要抓手。我國應繼續加大社會福利性支出比重，以就業促進、教育、醫療、養老、低收入群體生活保障、住房保障為重點，以常住人口而非戶籍人口為單位，從推進城鄉融合和農民工市民化的大局出發，著力于縮小城鄉之間、區域之間在享受基本公共服務方面的差距。可以采取的主要政策包括:

首先是加強城鄉基本公共服務規劃一體化，推進城鄉基本公共服務制度銜接。以制度統一和人群全覆蓋為切入點，抓緊制定和實施統籌城鄉基本公共服務制度的工作目標和階段任務。整合城鄉居民養老保險和城鄉居民醫療保險制度，鼓勵各地開展統籌城鄉基本公共服務制度改革試點，暫不具備條件的要注重縮小城鄉公共服務水平差距，加大公共資源向農村傾斜力度，預留制度對接空間。

其次是以輸入地政府管理為主，實現基本公共服務由戶籍人口向常住人口擴展，促進新型城鎮化。結合戶籍管理制度改革和完善農村土地管理制度，逐步將基本公共服務領域各項法律法規和政策與戶口性質相脫離，保障符合條件的外來人口與本地居民平等享有基本公共服務。積極探索多種有效方式，對符合條件的農民工及其子女，分階段、有重點地納入居住地基本公共服務保障范圍。

再次是豐富并優化人力資本投資型社會福利項目。要在充分考慮財政承受能力的基礎上，以貧困群體為主要目標人群，采取“有條件轉移支付”措施選擇推行一些營養、健康、教育等人力資本投資型的福利項目，促進機會公平。采取以結果導向確立發放現金補助的方式，充分發揮民間組織、社會團體的積極性。

最后是建立基本公共服務財政支出適度增長機制，切實增強各級財政特別是縣級財政提供基本公共服務的保障能力，逐步實現基本公共服務的區域均等化。各級政府均要優先安排預算資金用于基本公共服務，并確保增長幅度與財力的增長相匹配、同基本公共服務需求相適應。合理界定中央政府與地方政府的基本公共服務事權和支出責任，條件成熟時應將養老保險等支出責任劃歸中央，強化省級政府在基本公共服務均等化方面的支出責任。中央財政要完善縣級財政保障基本公共服務的激勵約束機制，加大專項轉移支付力度，確保財力困難地區的支出需要，引導各地按照常住人口安排基本公共服務支出。

6.加快改革步伐堵上制度漏洞，提升社會福利體系的可持續性和績效。社會福利體系的建設，既要加大財政支持的力度，又要高度重視制度建設。“福利養懶漢”是福利體系建設的國際難題，缺乏有效設計且嚴格執行的制度，既無助于提升社會公平，又會給財政帶來難以彌補的漏洞。拉美國家的“中等收入陷阱”以及近期的歐債危機均表明，社會福利水平過高或缺乏制度上的制約，不利于經濟發展以及福利水平的長期改善。為此，當前我國可以采取的主要政策包括:

首先是改善整體制度設計，提升社會福利體系建設對經濟發展的積極影響。應堅持低水平起步，逐步提高待遇水平的做法，從整體上評估社會福利水平，確保其與經濟發展階段相適應。積極推進社會福利體系的廣覆蓋，加強制度上、地區間的有機銜接，使之促進而非阻礙勞動力流動，提高就業率。加強基本養老和基本醫療保險基金的中長期收支分析，將短期內的政策調整與長期的資金平衡結合起來，確保基金財務的長期可持續性。養老保障和醫療保障領域需要特別關注老齡化的影響，通過改革提升長期的財務可持續性。

其次是以教育、就業支持項目為重點，加強績效評估，以強化激勵為導向改善制度設計。利用教育財政性經費達到GDP4%，就業支持資金大幅增長的時機，創新投入方式，提供專項資金鼓勵多角度、大范圍的績效評估研究。以績效評估為基礎，改善制度設計，增強財政資金投入的激勵導向，并為其他福利項目提供借鑒經驗。

最后是加強社會信用體系建設，改善瞄準機制和退出機制，提高面向低收入群體福利項目的福利效果。結合社會信用體系建設提高收入調查準確程度，規范執行退出機制，合理確定待遇水平，提高低收入生活保障、住房保障以及醫療救助等福利項目的瞄準率，減少福利依賴。全面梳理面向低收入群體福利項目、社會保險項目和就業支持項目，實現各類項目間的有效對接和共同發展，減少管理和協調成本，進一步發揮整體保障功能。

7.完善政府治理，以體制改革推進財政支出結構的合理調整。財政支出領域的改革牽涉面廣，尤其是不同政府部門的資金支配權力受到影響，或增或減。改革的阻力將主要來自于政府部門內部，需要中央層面堅定以體制改革促進政府轉型的決心，在完善政府治理制度設計的同時落實財政支出結構的合理調整。

首先是改革政績考核機制，加強基層民主建設，促使地方政府將提供公共服務作為工作重心。《決定》中提出，要“完善發展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向”。按照《決定》的要求，地方政府應成為公共服務提供的主體。但當前現狀是地方官員的晉升由上級任命，而考核的主要指標則是GDP增長率和招商引資的數額，導致地方政府相互競爭經濟增長非公共服務，成為地方財政“重基本建設、輕人力資本和公共服務”的體制根源。①傅勇、張晏:《中國式分權與財政支出結構偏向——為增長而競爭的代價》，載于《管理世界》2007年第3期。改革的基本思路是通過重構地方政府官員的激勵機制，促使其轉變工作重心。一是制定、調整綜合性的政績考核標準，提高環境污染、就業與社會福利體系建設等領域的權重;二是加大力度推動基層民主建設，強化地方人大對政府部門的監督與問責，積極引入由公民參與的自下而上的績效評估機制，進而形成以結果為導向，以居民滿意度為主要標準的問責機制。②周黎安:《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，載于《經濟研究》2007年第7期。

其次是加強預算管理和審計力度，完善決策、執行、監督相互制約又相互協調的政府治理體系。決策科學、執行有力、監督完善的政府治理體系，是提高財政資金配置效率與運營效率的基礎。決策機構應堅守全局觀，擺脫部門利益的影響;執行機構應注重提高財政資金的運營效率;監督機構應全面深入，確保政策有效落實。預算制度與審計制度是現代國家治理的關鍵制度安排，可以從事前、事后確保財政資金安全有效。③劉家義:《論國家審計與國家治理》，載于《中國社會科學》2012年第6期。應構建公民普遍參與的公共預算監督機制，大力加強審計機構以查錯糾弊、績效審核、健全制度為主體的免疫功能。

三、社會福利領域的問題與改革思路

社會福利領域對應與財政支出，主要涉及社會保障、醫療衛生、教育三大塊，我國常將其稱之為社會事業。在《決定》的十二部分“推進社會事業改革創新”，對這一問題提出了諸多改革的要求。在發達國家，這一領域的支出是其財政支出的主體，且日益成為其財政管理與控制政府債務的挑戰。我國適應于社會主義市場經濟的社會福利體系建設起步不久，但目前也已占到全口徑財政支出的近40%。展望未來，如同發達國家經驗所顯示的，社會福利領域的財政支出必將成為主體部分，其改革的壓力也將倍增。

(一)中國社會福利體系的發展成就。

中國適應市場經濟的社會福利體系自20世紀末開始啟動以來，在2000年以后取得了長足的進步。可以說，過去十年是中國社會福利體系發展最快的時期。這主要表現在:

一是社會福利體系的制度覆蓋范圍從正規部門就業人員，擴展到非正規部門就業人員，再擴展到非就業人員，基本上對各類群體都做了相應的制度安排。從而在實現各個福利項目人群制度全覆蓋方面邁出了重要步伐。各類福利項目的實際覆蓋率也大幅提高。如城鎮職工基本養老保險的覆蓋率從2000年的45%上升到2010年的62%，城鎮職工基本醫療保險的覆蓋率從2004年的34%上升到2010年的57%。

二是社會福利體系的福利項目也從最基本的養老保障和醫療保障擴展到生活的各個方面，涉及教育保障、就業保障、住房保障和基本生活保障等，為人民生活提供了較為全面、較為系統的保障。近年來，農村的社會福利制度發展尤為迅速，福利項目不斷增多，為農村居民提供了越來越多的保障。

三是與就業人員相比，非就業人員的社會保障制度起步較晚，但擴面較快。2003年，國家開始試行新農合制度，2010年新農合的覆蓋率已達96%，只有4%的農村居民未被納入進來。2007年，國家開始試行城鎮居民基本醫療保險制度，到2010年，城鎮居民基本醫療保險的覆蓋率已從2007年的14%上升到55%，雖然只覆蓋了一半的城鎮非就業居民，但其增長速度極快，今后幾年內有望實現全覆蓋的目標。

四是絕大多數社會福利項目的保障水平有所提高。如2009年，城鎮職工基本養老保險的月人均養老金水平從2000年的556元增加到1276元;新農合的年人均支出水平從2004年的35元增加到2009年的122元;農村醫療救助的人均救助水平從2005年的67元增加到2009年的135元;城市低保的月人均補助水平從2000年的45元增加到171元，占人均可支配收入的比重從8.7%上升到12.0%，農村低保的月人均補助水平從2000年的10元增加到101元，占人均純收入的比重從5.4%上升到23.5%。

五是財政對社會福利的支出不斷增加，建立了一些非繳費型的福利項目，如城鄉低保、醫療救助和高齡津(貼)等，也對一些繳費型的福利項目進行補貼，如城鎮居民基本醫療保險、新農合、新農保、就業培訓和保障性住房等。另外，國家還將義務教育納入財政預算，為城鄉學齡人口免除學雜費，提供真正免費的義務教育。當然，雖然財政社會福利支出的絕對水平逐年增加，但其占財政總支出的比重仍然較小。

(二)社會福利支出領域的問題。

1.人群間差異依然存在，但差距在逐步縮小。由于我國社會福利體系的建設采取的是逐步推進的戰略，因此人群間的差異始終是個重要問題。討論中國社會福利體系的“適度”問題，特別需要關注的是不同人群福利水平的差異問題:一些人群的福利水平可能較高，而另一些人群的福利水平卻非常低。單純的以平均水平來衡量，可能會掩蓋人群間存在較大差異這一事實。

在2003年之前，由于我國的社會福利體系的建設主要集中在城鎮職工群體，因此人群之間的差異巨大。但以2003年新農合的啟動為標志，近些年來以農民為代表的居民福利項目大大擴展，這也使得人群間的福利差異開始縮小，社會福利體系的普惠性開始顯現。當然，即使取得這些進步，一些福利項目的不同群體的待遇存在較大差異。在城市內部，公職人員與企業職工的待遇存在差異，就業人員與非就業人員的待遇也存在差異。同時，城鄉之間的差異也較為明顯。如圖1所示，我國的城鎮職工和農村居民的醫療保障水平一直差距較大，在2004年前者是后者的20倍。但隨著新農合的大力推廣和保障水平的提高，到2010年城鎮職工醫療保險的福利水平僅為農村居民的7.5倍。雖然兩者之間的差距依然較大，但緩解的趨勢非常明顯，且考慮到城鄉醫療服務價格的差異，兩者間的實際差距也沒有數字顯示的這么大。

圖1 2004～2010年城市與農村的醫療保險人均福利水平比較

理解這種差距分為兩個方面:一是福利待遇，二是一般預算對不同人群的補貼。在福利待遇方面，目前公職人員的養老、醫療福利待遇均最高，在職職工次之，居民尤其是農村居民最低。可以說，公職人員的養老、醫療等福利水平非常高，這在國際上也有其先例，但各國要求改革的呼聲也非常強。從財政補貼的角度來看，由于城市非就業人員和農村居民的收入較低且不穩定，所以在他們的社會保障項目中，如城鎮居民社會養老保險、城鎮居民基本醫療保險、農保、新農合等，都是財政補助占資金來源的絕大部分，而個人繳費只占極少部分。這與城市就業人員的情況恰好相反，他們福利待遇中財政補助只占很小的比重。同時，從非繳費型的社會救助制度來看，雖然農村居民的人均絕對救助水平低于城市，但其相對救助水平高于城市。由于城鄉經濟發展程度和人均收入水平存在較大差異，因此我們不能只看福利待遇的絕對水平，而忽視相對水平。評價福利水平的高低，要綜合考慮多種因素。隨著經濟的發展，福利體制機制的理順以及財力的加大投入，以發展的眼光來看，這種人群間的福利差距也將逐步縮小。

2.社會福利體系目標模式有待明確。觀察近十年來中國社會福利體系的建設歷程，一個典型的特征是各類福利項目的覆蓋面大幅擴展，取得了明顯的進步。然而由于我國尚處于發展中國家階段，非正式就業人口規模龐大，再加上城鄉分割的管理體制，為盡快達到廣覆蓋的目標，不得不針對特定人群出臺不同類型的福利項目，造成社會福利體系嚴重割裂的局面。加上我國目前處于城鄉流動人口規模龐大的時期，這種嚴重割裂的社會福利體系也造成了嚴重的問題。例如，截至2010年年底，參加基本養老保險的農民工為3284萬人，占全國農民工總量的14%;參加醫療保險的農民工為4583萬人，占全國農民工總量的19%。此外，農民工中參加失業保險和工傷保險的比例分別為8%和26%。因此，絕大部分農民工仍未被納入職工社會保障體系，并未被視為城鎮職工。與之同時，大量農民工參加了針對農村居民的養老、醫療福利項目，部分還被迫兩者同時參加。由于長期以來教育福利采取以戶口所在地分配責任的方式，流動人口子女教育福利的提供責任及其資金沒有明確，規模龐大的流動人口的子女教育也造成了嚴重的社會問題，影響深遠。

總體而言，短期內為提高社會福利項目的覆蓋面，采取這種分割的社會福利體系有其必要性。但從流動人口規模龐大現實國情來看，急需有明確的未來目標模式，改變以戶籍來識別福利項目適用人群的做法，以提高其實際效果。

3.應對老齡化沖擊的福利項目不夠豐富。我國目前已經進入老齡化社會，且老齡化的速度非常快，這要求老年福利得到更快的發展。經過十余年的努力，目前我國在制度上已經具備養老保險全覆蓋的條件，且有望在“十二五”時期真正實現“全民皆年金”。然而，目前居民養老保險保障水平較低，保障體系割裂等問題尚需進一步深化改革加以解決。更為重要的是，我國的老年福利項目尚不夠豐富，不能適應老年人的現實需求。典型的如，尚缺乏發達國家常見的老齡照護保險，養老服務業的發展尚跟不上需求等。

4.人力資本投資型福利項目不夠完備。從發達國家以及巴西等國的經驗來看，近年來高度重視人力資本投資型福利項目的發展，也取得了積極的效果。與之對比，我國已實現九年制免費義務教育，近年來已大規模啟動積極就業政策，近期也開始每年耗費數百億元人民幣以推動貧困地區中小學生營養補助計劃，但有待補充的環節還很多。以貧困家庭兒童營養健康為例，福利關懷應當從懷孕期間開始直至兒童發育期，目前在整個鏈條中唯一開始推行的僅有學齡兒童免費午餐計劃;以免費義務教育為例，目前主要管理體制以戶籍為主要依據，對于數千萬的流動人員子女缺乏特別的關懷計劃。

總體來看，通過促進經濟快速增長，規模較大的區域開發性扶貧資金，我國已經取得大量貧困人口快速脫貧的不俗成就，城鄉低保的廣泛覆蓋，也使得部分貧困人口的基本生活得到維持。然而一些成本較低，著眼于提前打斷貧困鏈條的人力資本投資型福利項目明顯不足，應當成為未來發展的一個重點。

5.福利項目的激勵機制設計不足。應當說，我國各項福利項目的制度設計都高度重視內在的激勵機制設計，然而受限于現實國情以及其他政策目標，至少從執行層面來看，這種內在激勵的效果體現得并不明顯。主要表現在:一是職工養老保險提前退休現象非常嚴重。在法定退休年齡遠低于發達國家的基礎上，多數地區未達法定退休年齡提前退休比例高達30%以上。二是雖高度重視醫療服務機構的內在管理，但“大處方”、“以藥養醫”等低效率現象依然嚴重。三是在城鄉低保領域，目前保障人群中大約超過30%具有勞動能力，近期還出現低齡化趨勢。四是針對中低收入人群的專項救助以及城鄉低保，都存在極為嚴重的“退出難”問題。未來的公租房管理，將會更為明顯地受到這方面的壓力。五是促進就業領域支出力度越來越大，如何更為充分地發揮出資金效率尚有不小的挑戰。

出現這些問題，有中國特殊國情的因素。例如養老保險擔負著部分濟貧的功能，如部分提前退休人群依然會繼續工作，只不過提前退休可以幫助低收入人群獲取兩份收入來源;例如我國的城鄉低保，還擔負著維持社會穩定，安撫特定人群的功能，實踐中無法完全遵循按收入水平確定保障人群的原則。為此，未來的改革應在逐步分離這些社會福利項目多重目標的基礎上，將其自身難以承擔的功能剝離到其他社會福利項目，再來重視其激勵機制設計問題。

(三)社會福利領域的改革思路。

在社會福利領域，三中全會的《決定》強調了發展社會福利事業對于調節收入分配、促進社會公平的重要意義。對于教育領域，《決定》強調改革應側重于如何提高教育的績效和保障教育公平;對于社會保障提出建立“更加公平可持續的社會保障制度”的要求;對于醫藥衛生領域側重于深化并積極推進已有各項改革措施。從財政角度看，按照《決定》指引的方向，下一步改革應特別注意社會福利事業的公平、效率和可持續性。

1.繼續大力推進社會福利體系的廣覆蓋。社會福利體系的廣覆蓋，既有利于實現社會發展成果的全民共享，又有利于降低居民的生存風險，進而促進其消費，從而達到促進擴大內需的政策效果。在當前我國經濟發展較快，轉變發展方式的訴求較為強烈的時期，繼續大力推進社會福利體系的廣覆蓋應是首要選擇。廣覆蓋一方面是現有福利項目的人群廣覆蓋，另一方面查漏補缺，增加若干可持續發展，有積極意義的福利項目。在具體措施上，應堅持目前低水平起步，逐步探索機制，提高待遇水平和統籌層次的做法。

2.以籌資為基礎，以可持續為原則，合理確立不同人群社會福利項目的待遇水平。總體看來，當前我國社會福利體系的保障水平與經濟發展水平相適應，是適度的。與發達國家相比較，我國大部分社會福利項目的水平還較低，未來隨著經濟的持續發展，社會福利體系的待遇水平也應進一步提高。但也應注意，應充分吸取發達國家社會福利體系發展歷程中的經驗教訓，以適度為原則合理確立社會福利項目的待遇水平。針對我國不同人群福利待遇水平差距較大的現實，應避免民粹主義思維，盲目重視福利待遇水平的平均，而不充分考慮其背后的籌資問題。正如《決定》所要求的，應“建立健全合理兼顧各類人員的社會保障待遇確定和正常調整機制”。未來政府應在測算財力平衡的情況下，適度采取“逆向公平”的思維，明確確立給予各類群體的福利項目財政補貼標準。所謂逆向公平，即是對弱勢群體給予更多的財政補貼，對于中高收入群體則不給或少給財政補貼。

目前需要高度關注的是，對于養老、醫療方面的社會福利項目，重要的是加強長期預測，將短期內的政策調整與體系的長期資金平衡前景結合起來考慮，對于需要一般財政予以補貼的程度有明確的提前預判。以養老保障為例，由于其是一個長期內的資金配置問題。任何一個當期的政策，往往會產生長期的影響。因此，養老保障領域的管理必須有長期視野，堅持精算平衡原則，政策的制定和調整必須考慮到其長期影響。而這一點正是當前我國各級政府部門較為缺乏的認識。各級政府的社保部門所關注的重點，往往是當年的資金收支問題，很少關心養老保障領域的長期資金平衡問題。在這方面，美國的養老保障管理提供了很好的榜樣。美國自從其養老保障體系產生之初，就堅持定期預測體系的長期前景。其所發布的報告，向全社會和政府部門展示了養老保障體系所存在的問題，最終多次主動進行政策調整，未雨綢繆，從而使其體系出現資金缺口的時間一再推遲。我國也應堅持推廣這一做法，將短期的政策調整、針對未來的政策建議，都與其資金前景結合起來。

其次是社會救助類福利項目的支出水平。中國是一個發展中國家，從人均國民收入水平看，現在還只是下中等收入國家。基于這樣的基本國情，中國社會救助和福利支出的標準不可能跟發達國家相提并論，盲目攀比更是要不得。對于社會救助來說，其基本目標是滿足困難群眾的最低生活需求，應對生存危機。發達國家的高福利支出已經給他們帶來了很大的財政壓力，財政不堪重負已經逼著各國在積極探索福利改革新思路;世界上目前還沒有找到能夠克服“養懶漢”、解決福利依賴的有效辦法，將社會救助標準設定在最低生活需求水平，也是為了充分發揮社會救助制度自動篩選機制的功能。

再次是需要合理確定補充出臺的人力資本投資型社會福利項目的支出水平。在這方面，首先應充分考慮財力的可持續性;其次是注重推廣低成本且安全有效的福利項目;再次是優先側重貧困人口，在此基礎上再逐步擴大范圍，成為普惠制的制度安排;最后是需充分發揮民間慈善組織的積極作用，鼓勵他們擴大慈善范圍，探索福利機制。

3.加快推進各類社會福利項目之間的體系整合。針對當前我國社會福利體系相互割裂的狀況，構建適度社會福利體系尤其要重視頂層設計，加快推進各類社會福利項目之間的體系整合。《決定》提出，2020年之前應做到“整合城鄉居民基本養老保險制度、基本醫療保險制度。推進城鄉最低生活保障統籌發展”。從長期來看，還應實現社會保障制度覆蓋的全民統一。

一是不同社會保險體系之間的整合。當前我國尤其是以城鄉為界限，針對不同人群出臺不同的社會福利項目，隨著城市化進程的加快，最終需要將其整合起來。從順序上看，首先就應啟動的是不同社會保險項目之間的自由轉續，繳費記錄和待遇水平持續計算;其次是應明確農民工參加社會保險的具體思路和長遠規劃，改變目前較為含糊的狀況，同時要充分考慮其職業特點和參保利益;再次是將城鄉居民養老保險、城鄉居民醫療保險整合為統一的居民養老保險、居民醫療保險。由于目前財政對各類居民養老保險、醫療保險補助力度大體差不多，未來僅需適用城鄉居民不同的支付能力和福利需求，設置多檔繳費水平供城鄉居民自行選擇，因此整合起來難度不大。最后是應考慮將居民類社會保險與職工類社會保險相互整合，可以考慮以家庭為單位，對職工的繳費水平設置多檔次，允許其攜帶家庭人口享受一定的福利待遇。對于不能滿足這一條件的，可以作為職工社會保險的特例，設置相應的繳費水平和待遇水平。推行這一領域的改革，應同步實現社會福利領域政府管理機構的大部制改革。

二是同一社會保險福利項目統籌層次的提高。當前各類醫療保險大多以縣(區)為單位，養老保險在福利待遇上以省、地級市為單位，部分地區資金責任甚至還是以縣(區)為單位，這種狀況不利于社會保險福利項目的持續發展，需要借鑒國際經驗加快轉變。統籌層次的提高，基本目標均是實現全國統籌，次序上應優先考慮養老保險，其次是醫療保險;核心困難是地方政府之間的籌資責任分擔與激勵問題，對此應有針對性考慮和專門設計。

三是中國目前的社會救助體系一方面項目繁多、管理分散，另一方面救助體系與社會保險體系等協調銜接不夠等客觀現實，中國推進社會福利體系建設的重要步驟之一就是全面梳理社會救助項目和社會保險項目，在整合和調整相關項目的基礎上，實現兩大體系的有效對接和共同發展，具體來說包括:將“無生活來源、無勞動能力、無法定撫養義務人”的“三無人員”和“五保戶”，作為社會救助的首要對象;對于有勞動能力人員的救助，可以考慮通過政府補貼的方式，將這部分救助對象納入到社會保險體系中去，實現社會救助與社會保險的有效銜接。其中，最低生活保障可以與失業保險相銜接(便于實現社會救助與就業聯動)，臨時醫療救助與醫療保險相銜接，住房救助與住房保障相銜接;同時，還可以通過為他們繳納養老保險，將他們納入養老保險體系。通過這兩個體系的梳理和整合，既簡化了社會救助體系的項目內容、減少了管理和協調成本，又可以將社會救助與社會保險有效銜接起來，一方面可以充分發揮社會保障體系的整體保障功能，另一方面也為大部制式管理的推行鋪墊基礎。

4.加快建設適應老齡化沖擊的老年福利體系。對應于我國老齡化速度越來越快的局面，大力發展并豐富老年福利體系的任務越來越迫切。《決定》提出，要“加快建立社會養老服務體系和發展老年服務產業”。實現這一目標還需要大力探索具體的制度設計。除此之外，還可考慮探索出臺長期照護保險項目。

第一，根據國情，合理選擇養老服務的模式。主要依賴正規養老服務的模式，會對公共財政造成巨大壓力，我國現有財力也不支持采用這一模式。而主要依賴非正規養老服務的模式，不能充分地滿足老年人對養老服務的差異化需求。相比之下，兼顧正規與非正規養老服務、堅持“兩條腿走路”的模式更為可取。正規養老服務與非正規養老服務的互促互助，既豐富了老年人選擇養老服務的多樣性，又減輕了養老服務對公共財政的依賴度，是值得我國借鑒的、比較科學的養老服務模式。

第二，循序漸進，逐步推廣養老服務。根據OECD國家的經驗，養老服務并非一開始就實施全覆蓋。由于能夠提供養老服務的人力資本、機構和資金均有限，一般的做法是先覆蓋高齡人群，尤其是低收入的高齡女性人群。然后，隨著社會提供養老服務能力的增強，逐步擴大其覆蓋率。我國發展養老服務也應遵循上述規律，可先覆蓋80歲以上的老年人，重點是將80歲以上的低收入女性納入養老服務，然后再視條件的變化逐步提高養老服務的覆蓋率。

第三，政府引導，市場為基，發展多樣化的養老服務體系。OECD國家的經驗告訴我們，老年人對養老服務的需求并不具有同一性。不同國家、不同收入水平、不同性別、不同文化的老年人對養老服務的需求，均存在較大差異。為了更好地滿足差異化的養老服務需求，應保證養老服務的制度設計具有充分的彈性，并盡可能多地給予老年人選擇不同養老服務的自由。同時在增強養老服務供給能力方面，應綜合運用稅收政策，直接投入，加強公益培訓等多種措施，形成公立養老機構、私營非營利養老機構、私營營利性養老機構、小時工型專業養老服務人員、居家托養等多種模式，形成一個統一協調，豐富多樣的養老服務體系。

第四，出臺長期照護保險，構建制度平臺，實現養老服務的可持續發展。結合OECD國家的經驗，一般都將養老服務納入長期照護保險項目(long-term care system)。這是因為，長期照護計劃既涵蓋了老年人對養老服務的大部分需求，又可與繳費型社會保險(比如醫療保險)相結合，以緩解養老服務的資金壓力及其對公共財政的依賴。這意味著，在人口老齡化問題日益突出的未來，納入長期照護保險項目的養老服務既能滿足社會的養老需求，又能通過與其他社會福利政策的有機結合來保障資金，從而為我國養老服務的可持續發展提供了一個可靠的制度平臺。

5.大力發展人力資本投資型社會福利項目。借鑒國際上有益的經驗，中國也應該填補短板，高度重視社會福利項目的人力資本投資功能，為中國國家競爭力的持續增強奠定堅實基礎。從發展的優先次序上看，首先是出臺針對流動人口子女教育的專項計劃，明確各級政府的責任尤其是資金責任，中央政府的財政補貼可采取“教育券”的模式，錢隨人走，以提高接受流動人員子女的地方政府的積極性。對于不得不作為留守兒童在家鄉接受教育的兒童，應有專項資金，針對其上下學、住宿、心理、課外活動、校內生活給予專門的關照。

其次是重點發展貧困家庭的兒童營養項目，干預的階段應逐步突破目前僅限于上學期間的午餐營養的狀況，向幼兒階段、孕婦階段拓展。區分不同的家庭狀況，應開發若干類成本較低，安全有效的營養補充手段，例如幼兒時期的飲用豆漿等，提供資金補貼或免費向貧困家庭提供。具體措施上可考慮以結果為導向，采取國際上正在積極探索的有條件的現金轉移方式。

再次是職業教育與積極就業政策的結合。當前我國在職業教育和積極就業政策領域都大幅度加大了投入，未來應進一步鞏固這一趨勢。與之同時，應加強職業教育與積極就業政策的相互配合，將職業教育的理念擴充到終生，提高資金的使用效率。其中，對于貧困家庭的職業教育與就業技能教育，應在現有基礎上給予特別的關照。

教育與健康狀況決定著未來收入的前景，如果不能通過社會福利體系保證它們的公平性，會增加形成不平等陷阱的可能性。在我國當前尤其需要注意的是，這種公平可能更需要“逆向公平”的思維，針對部分弱勢群體的現狀，例如農民或農民工群體的子女，給予特別的政策安排。

6.改善制度設計，增強社會福利項目的內在激勵。福利項目如不注重內在激勵，則其“免費午餐”的性質將使管理難度大大增加，政策目標無法實現。一旦廣泛發生“福利養懶漢”這一現象，則既不利于經濟發展，政府的財力也難以支撐。應當說，我國各項社會福利項目的設計都非常注重激勵及管理問題，但從實際運行效果來看，可供改善的空間還很大。

在健康福利領域，如何緩解醫療保險覆蓋之后的醫療費用上漲趨勢，是廣受世界關注的難題。各國探索的經驗包括降低醫藥費用報銷比例，價格費用管制等措施，近期均重視通過支付方式的改革，通過改善醫療服務機構和人員的激勵，以實現提高服務質量和費用控制的統一。我國應當注重大力吸收各國成功或失敗的經驗，加強支付方式領域的探索。

在養老保障領域，我國的法定退休年齡在世界主要國家中最低，且目前非常突出的問題是職工養老保險提前退休問題嚴重。《決定》提出，應“研究制定漸進式延遲退休年齡政策”。在當前，尤為重要的是通過規則的調整，抑制不適當的提前退休。可以考慮的政策選項包括:進一步增強實際退休年齡與養老金支付水平掛鉤程度，鼓勵勞動者主動選擇推遲退休;借鑒歐美等國的經驗，設置若干檔退休年齡，對于提前退休的參保人員，降低養老金支付的替代率，對于延遲退休的參保人員，適當提高養老金支付的替代率。后面一種方案，還可以作為間接探索提高退休年齡的一種方式。

在城鄉低保領域，目前保障人群中大約超過30%具有勞動能力，近期還出現低齡化趨勢。一定程度上，我國的低保具有發達國家失業救助的性質，也是地方政府安撫特定人群的重要手段。促進低保對象中具有勞動能力的人群就業，既有利于控制財政支出的壓力，又有助于增加真正需要保障人群的待遇。在這方面，工作福利制雖然受到一些非議，但是它的積極作用還是值得肯定的。即使在發達國家，工作福利制目前也被廣泛采用。我們建議，應學習英國的經驗，尤其在城市設置大量要求較低且待遇不高的公益崗位。對有勞動能力的救助對象，應從目前要求其參加暫時的公益活動，改變為要求在一定時間內常態化地在公益崗位工作。這種方式一方面可以起到救助的效果，另一方面可以激勵失業人群更努力的找工作。還可以考慮將一些地方正在推行的小額貸款計劃，與社會救助結合起來，從而為那些具有勞動能力和創業精神、但缺乏相應的勞動條件支持的救助對象提供脫貧的機會。借鑒美國EITC的思想，對于這些有志于創業的救助對象，可以從工商稅收上給予優惠;對于那些正在享受低保或失業救助金，同時又找到工作的人，可以給他們享受低保或失業救助金一個過渡期，這樣可以避免他們落入“失業陷阱”而不愿意去工作，進而解決“退保”難等問題。

在人力資本投資型福利項目領域，可以考慮采取世界銀行等機構大力推廣的“有條件轉移支付”措施，以激勵手段達到政策目標。如目前我國已經著手大力推廣的貧困地區學齡兒童免費午餐計劃，即可借鑒墨西哥和巴西等國的經驗，采取以結果導向確立發放現金補助的條件。除目前采取的食物補助形式，由學校要求家庭出示相關證明，確保以前的補助用在了兒童營養改善方面，否則不予發放。還可以采取實物補助的形式，建立專門的食品生產線，由固定的機構對食物進行配送。教育補助則可與上課出勤率、遲到率掛鉤。

7.創新社會福利項目的實現方式，提高真實福利效果。社會福利體系的發展，除了制度與資金層面的安排之外，福利項目的實現方式，即福利項目服務供給面的創新發展，對于真正改善廣大居民的福利效果也影響很大。

在老年福利領域，由于中國進入快速老齡化階段的時期，除加快覆蓋養老保障體系解決老年生活資金來源之外，養老服務產業以及老齡照護產業的發展，類似于保健、文化、旅游等老年福利項目的豐富，對于真正改善老年人的生活質量同樣重要。從現實情況看，我國這方面還存在很大不足。為此，需要采取若干創新性政策措施，政府引導，市場為基，協調政府、社會和家庭各方面的力量予以發展，滿足老齡居民多樣化的需求。在養老服務和老齡照護產業，政府應在保留較低規模的養老福利院的基礎上，通過制定并嚴格執行行業標準、予以財稅優惠等措施，鼓勵有品牌聲譽、有社會責任、有實力的民營資本和慈善團體進入這一市場，提供服務形式多樣化、收費水平高低不同的養老和照護服務。由于養老服務和老齡照護業是典型的勞動密集型產業，市場的發展在短期、長期內對于促進就業也具有重要的意義。在滿足老年人保健、文化、旅游等方面的需求上，政府同樣應以加強監管為主要職責，適時出臺財稅優惠措施加以引導，通過市場的力量來實現政策目標。

在就業培訓領域，最近幾年我國的資金投入增長較快，在勞動力供需形勢逐步發生變化的新階段，更需要注重創新工作方式，提高培訓效果。一是要注重將貧困地區、就業困難人群的低端崗位培訓，與面向新型戰略產業的高端崗位培訓均衡發展。針對貧困地區人群，40、50就業困難人員的培訓，在當前低端崗位勞動力供給不足的背景下，重點是提升其基本就業技能，找準未來需求廣的就業方向(如養老服務)，將其納入市場化進程中。這應是國家扶貧政策的一項重要內容。面向新型戰略產業的高端崗位培訓，重點是提升教育水平較高人群的高端崗位適應能力，以此為基礎提高國家產業競爭力。兩者的實施，都可以考慮學習巴西經驗，出臺若干針對重點人群、重點行業的專項就業培訓計劃。二是要將輸入地培訓與輸出地培訓相結合。如高端崗位的培訓項目，適合輸入地培訓模式。就業困難人員、貧困地區人員的培訓適合采取輸出地模式。三是要將就業培訓與企業相結合。一些外部性較強的培訓項目需要政府投入較多的財力，一些企業受益較大的培訓項目政府將主要起引導作用。就業培訓項目還可以采取企業訂單的操作模式。四是探索實施就業培訓訂單的招標采購制，通過明確培訓內容與要求，采取市場招標確立培訓機構，提高資金使用效率。

四、政府投資領域的問題與改革建議

按照OECD(2011)的界定，政府投資包括以基礎設施建設為主體的直接投資和向企業部門的投資補貼量部分。這恰好與上文所說財政支出分類中的經濟建設支出相對應。因此，所謂政府投資，即是財政支出中的經濟建設支出。由于中國的特殊國情，政府投資目前是全口徑財政支出的主要部分之一，比重達到38%以上，且這一局面可能還將維持一段時間。而政府投資的資金來源在所有財政支出中最為復雜，管理也相對薄弱。考慮到政府投資對于我國未來發展前景的重要性以及其管理的復雜性，深化政府投資管理體制改革應當作為財政支出領域改革的重點之一。

(一)政府投資的重要性。

1.基礎設施建設高峰期的特殊國情。我國政府投資占全口徑財政支出的比重高達38%，遠高于若干發達國家。圖2也顯示，OECD成員國的政府投資支出占GDP的比重，無論是2000年，還是2009年，均在10%左右波動。顯然，我國當前的政府投資比重遠超這些經濟發展水平高的國家。需要說明的是，發達國家的財政支出結構也是經過長期的歷史演變而來，在第二次世界大戰之前其公共投資占財政支出的比重也是很高。到今天，或許是其基礎設施建設已經較為完備，增加支出的空間比較狹小。從這個角度看，單純的將我國的財政支出結構與其比較并不可取，尤其是對政府投資的現狀進行分析，需要考慮到發展階段的影響。

圖2 2012年中國與部分國家政府投資占財政支出比重比較

如汪德華(2011)所分析的，基礎設施建設高峰期與社會福利體系建設雙碰頭的特殊國情，應是評價和改革我國財稅體制的立足點。在多數老牌發達國家，其基礎設施體系的建設在第二次世界大戰之前已歷經百年基本完成，其后主要是更新改造;而其社會福利性支出的大幅攀升，基本上是在第二次世界大戰之后。但在我國現階段，受趕超發展戰略的影響，基礎設施體系要壓縮在幾十年內完成，未來十余年內依然處于高峰期;按照改善民生執政目標以及國際潮流的要求，社會福利體系的建設也必須同步加大投入。簡言之，保障社會福利體系建設和基礎設施建設這兩大歷史性任務的公共資金需要，是現階段中國財稅體制需要擔負的基本功能。

由此可見，即使我國的經濟建設支出比重接近40%左右，其對于我國經濟社會的持續發展是否存在嚴重障礙，還需要客觀評價。存在一種可能，對于一個發展中國家來說，在一定時期內適度提前進行基礎設施建設，總體上是有利于長期福利水平的提升。從中國的當前情況看，高速鐵路、軌道交通、城市基礎建設等，還是值得財政投入的領域。如表5所示，以城市基礎設施建設領域的投資來看，我國過去幾十年間雖然投資很大，但與發達國家歷史上的基礎設施建設高峰期并不為過，與國際組織推薦的投資力度甚至還有差距。由此可見，在多數發達國家，由于其基礎設施已經比較完善，財政支出的主體是社會福利性支出，政府投資的比重較低比較合理。但我國目前尚處于基礎設施建設的高峰期，加上趕超發展戰略的影響，全口徑財政的經濟建設色彩依然濃重。這就決定了我國政府投資在全口徑財政支出中比重很高。

表5 各國城市基礎設施投資情況比較

2.政府投資管理體制是宏觀調控體系的重要組成部分。與社會福利性支出較為剛性有所不同，政府投資的擴張或收縮相對容易操作，因此一直是我國宏觀財政政策的主要手段。正是因為基礎設施建設尚處于高峰期的基本國情，導致我國的政府投資規模較高。政府投資既是我國經濟增長高度依賴投資的原因之一，也對于宏觀經濟波動影響也很大。改革開放后，中國經濟增長的每一次大起大落，都與政府主導的投資擴張密切相關。特別是地方政府熱衷于擴大投資，或者直接投資于基礎設施建設，或者給予企業部門投資補助以招商引資，當投資增長過快引起經濟過熱時，中央政府開始采取收緊信貸、要求地方壓縮投資項目等調控措施，導致經濟變冷，從而形成“一放就亂，一收就死”的循環。與其他財政政策手段相比，基礎設施建設直接擴張總需求，對私營部門的投資補助有放大效應，因此政府投資既是政府財政資金運用的一種形式，也是實施財政政策的重要抓手，其在調控總需求方面作用直接，見效快。

面向未來，政府投資將依然在國民經濟中占據重要地位。導致地方政府投資沖動的體制性因素未消除，基礎設施高峰期仍將延續，新型城鎮化戰略的推進也需要以較大力度的政府投資為支撐。從完善宏觀調控體系的角度，這就要求構建良好的政府投資管理體制。2004年頒布的《國務院關于投資體制改革的決定》(國發［2004］20號文)，明確了在國務院領導下由國家發改委牽頭負責宏觀調控全社會的投資活動，也明確了政府投資是幾大調控手段之一。文件的第三部分“完善政府投資體制，規范政府投資行為”，是目前關于政府投資管理體制的最權威表述。然而，近十年來我國的政府投資活動有很多新的變化，新一屆政府按照“轉變政府職能、簡政放權”的原則，開始下放或取消部分政府投資審批權限。因此，如何適應新的宏觀經濟形勢與政府職能格局，改革現有政府投資管理體制，既提高財政性投資資金的績效，又發揮好其在宏觀調控體系中的應有功能，已成為一個迫切任務。近期公布的“2013年深化經濟體制改革重點工作”，也已明確提出制定政府投資條例的要求。

(二)政府投資領域的主要問題。

1.地方政府投資沖動強烈，易熱不易冷。地方政府投資沖動強烈，是分析中國宏觀經濟現象不可忽視的一個前提。文獻中關于中國地方政府官員行為動機的假說有兩種，一是在現行政績考核體制下地方官員特別關注經濟增長，進而獲取晉升優勢的“政治動機”假說，另一種是盡可能獲取更多的地方自有財力的“經濟動機”假說。無論是出于何種動機，擴大本地投資都可以滿足其要求，而增加政府投資則是擴大本地投資的重要手段。受任期制影響，地方政府的投資行為還短期化傾向嚴重，可能出現不計成本，不顧長期后果的投資決策。

從宏觀經濟調控角度看，政府投資應該逆周期運行，即在經濟蕭條時增加投資以刺激經濟，經濟繁榮時則相應減少以免經濟過熱。在我國，中央政府擔負宏觀調控的責任，可以根據經濟形勢讓政府投資逆周期運行。但是受地方政府投資沖動強烈的影響，地方政府投資典型的體現為易熱不易冷，部分表現為順周期運行。當經濟繁榮時，地方政府可支配財力增加，作為資本金通過信貸體系放大投資能力，政府投資規模進一步膨脹;當經濟蕭條時，雖然地方政府同樣希望擴大投資，但受可支配財力縮水的約束，卻缺乏擴大政府投資規模的能力。與之同時，在各項政府職能屬地化管理的體制背景下，地方政府為擴大投資會忽視環境保護、土地開發管理等方面的要求，由此帶來諸多結構性問題。

2.投資補貼過度、基礎設施建設速度過快易誘發產能過剩。隨著改革的深入，尤其是20世紀末亞洲金融危機之后，我國的政府投資活動一般已不直接投向競爭性產業，而主要集中于基礎設施建設。遺留的問題有兩個，一是國有企業的利潤并不向公共財政上繳，相當于變相增加了國有企業的投資能力;二是地方政府招商引資競爭程度過于強烈，大建開發區，對企業部門投資補貼過度，將市場化產業投資的成本壓低到不正常的水平。這兩者都會扭曲市場決策，導致一些行業出現產能過剩。后者的一個典型體現是當前的新能源產業。

就以基礎設施建設為主體的政府直接投資來說，一旦速度過快，也易誘發產能過剩。基礎設施建設適度超前發展，是中國過去三十多年發展成就的一個突出體現，也是其重要原因。但是近些年來，尤其是2009年“四萬億”經濟刺激計劃的出臺，使得基礎設施建設項目上馬過多，鋼鐵、水泥等相關產業受錯誤市場信號的干擾，為滿足短期激增的需求而大幅擴充產能。但這種短期激增的需求不可能持續下去，當受政府債務、金融風險等因素的干擾出現下滑時，相關產業的產能過剩就出現了。我國近二十年來產能過剩問題反復出現，從需求面來看，以基礎設施建設為主體的政府直接投資波動過大是重要原因。

3.“土地財政”加“地方融資平臺”的籌資模式負面效應凸顯。政府投資一般說來不可能僅僅依賴于當年的財政收入，需要配套的外部融資手段。近年來地方政府逐步發展出“土地財政”加“地方融資平臺”的建設融資機制，對于城市基礎設施建設起到了較大的促進作用，但其負面作用日益凸顯。其一，正常的預算管理制度無法管理這類體外循環資金，進而導致城市建設行為缺乏必要的公共約束，浪費、腐敗，以及好大喜功的市政建設難以避免。其二，土地出讓收入是地方融資平臺運轉的基礎，但地價、房價不斷攀高的現實極度惡化了收入分配，高收入人群的投機性或投資性購房更是加劇了社會分裂。其三，“地方融資平臺”的籌資模式不透明、不規范，由此導致籌資成本和金融風險較高。其四，未來以環境、水利為主體的公共投資難以像現在這樣持續產生顯性回報，原有融資機制不具有可持續性。隨著以建設土地面積增加為主要形式的城市擴張步伐越來越慢，未來的政府投資將會集中在對已有城市設施的改善上。這雖然會提高城市的價值，但投資項目難以通過土地出讓收入等方式產生直接回報，意味著城市基礎設施投資與土地財政之間的正反饋被打破。

4.以審批和信貸控制作為調控的主要手段。鑒于中國地方政府的投資沖動異常強烈，政府投資對宏觀經濟的沖擊較大，由中央政府掌握一定的調控手段是必要的。在現行體制下，中央政府主要采用事前的項目審批制施加直接控制，以信貸控制、土地控制施加間接的影響。但這些手段都帶有一定的行政性調控的色彩。政府主導和行政調控會致使經濟結構進一步扭曲，出現效率不足、腐敗等問題。除此之外，這種直接的行政調控，由于缺少市場反饋鏈條的平滑作用，容易加大經濟波動的幅度。正在推進的轉變政府職能改革，已經要求大幅削減中央政府審批權，這意味著需要尋找新的中央對地方政府投資活動的調控手段。與“事前審批”對應，伴隨著后期監管的缺失。我國政府投資監管主體復雜，以內部監督為主，監管主體缺乏獨立性，監管效率不高。后期監管的缺失，也是地方政府可以不顧投資成本、過度投資的原因之一。

鑒于政府投資對于宏觀經濟波動的巨大影響，地方政府投資沖動強烈的體制背景，在效率低下的審批控制手段逐步淡化的背景下，構建新的政府投資管理體制將是完善宏觀調控體系的制度性基礎。理順政府投資管理體制的總體思路是，讓地方政府的投資融資行為公開化、透明化，推行統一完整的資本預算制度加以管理監督。當地方政府更關注政府投資的成本收益比時，中央政府應淡化行政審批的調控作用，通過對地方政府籌資總量的控制、對市場利率水平的調控，來實現對政府投資的宏觀調控，發揮其促進宏觀經濟平穩增長的功能。

(三)政府投資領域的改革建議。

鑒于投資對于宏觀經濟波動的重要影響，十八屆三中全會《決定》在第14條“健全宏觀調控體系”，明確提出深化投資體制改革的要求，強調以“強化節能節地節水、環境、技術、安全等市場準入標準，建立健全防范和化解產能過剩長效機制”。《決定》并沒有專門提及政府投資，但在“完善政績發展成果考核評價體系”，“完善城鎮化健康發展體制機制”，“改進預算管理”等處所提出的諸多改革方向，都將對政府投資行為產生很大影響。

1.以制度保證基礎設施建設遵循“適度超前”原則。基礎設施對于一個國家在物理狀態上存在一定的空間限制，當基礎設施建設到一定規模和水平之后，再繼續擴張將降低宏觀經濟效率。為此，基礎設施建設應與經濟發展水平相適應適度超前，但不能過度超前，建設時間適度拉長，為鋼鐵、水泥等相關產業提供正確的市場信號。隨著城市化的快速推進，我國基礎設施建設將依然處于高峰期，城市基礎設施、水利、環境保護設施等將是政府投資的重點。為此需要制定富有前瞻性、科學合理的城市規劃和專項規劃，確立中長期的項目建設計劃，并嚴格實施。對于規劃確需修改的，應經過社會公開討論、人大會議批準等嚴格的程序。更重要的是，按照《決定》提出的要求，“推動宏觀調控目標制定和政策手段運用機制化”，未來如遇到經濟蕭條，需啟動積極財政政策時，不能僅僅看到政府投資項目見效快而力度過大，還需考慮到政府投資項目的長期影響，考慮到相關支撐行業的長期可持續發展。中央政府主導的積極財政政策，應綜合運用減稅、增加居民收入以及政府投資等多種手段，而不能在短期內過于集中到政府投資。

2.建立以市政債和地方債為主體的新籌資機制。在目前“土地財政”加“地方政府融資平臺”負面效應越來越大的情況下，需要積極尋找新的長效籌資機制。三中全會的《決定》明確提出，“建立透明規范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營，研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構”。由此看來，爭議很大的地方債或市政債已獲認可。為此，應按照《決定》提出的，盡快通過立法全面開征差異化房產稅，抑制土地財政;可考慮由市級政府在公開債券市場發行以一般性稅收(尤其是房產稅)為還款保證的“市政債”，省級政府和縣級政府捆綁在一起發行“地方債”，為城市建設等政府投資項目融資。與之同時，應繼續發展為基礎設施建設提供融資的政策性金融機構。除政策性金融外，應切斷地方政府直接從銀行系統融資的渠道。在控制地方債務風險方面，應按照《決定》的要求，“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，建立規范合理的中央和地方政府債務管理和風險預警機制”。具體說來，地方政府如希望從公開債券市場籌資，必須公開透明本級政府的中長期財務信息，包括預算安排、政府資產負債表等。地方政府發行市政債和地方債，應由中央政府實施總量控制和核準。中央政府的總量控制權限，將成為新形勢下落實財政政策，實施宏觀調控的抓手。

地方政府從不規范、不公開的地方融資平臺轉化為到公開債券市場籌資，這既符合經濟學原理，也符合中國國情。首先，包括市政建設在內的基礎設施建設的受益時間很長，因此采取債務形式將其成本在代際間分擔非常必要。單純依賴財政資金進行市政建設存在代際不公平，且會拖累市政建設的步伐。其次，公開市場籌資能大幅降低地方政府融資成本。最后，“市政債”或“地方債”利用公開市場進行交易，對政府融資形成制約，迫使地方政府增加預算透明度，對將要建設的項目以及未來的償付計劃都要有具體清晰的規劃，地區之間的競爭能夠推動地方財政的全方位改革。

3.建立中長期資本預算制度，加強事后審計監督。地方政府投資沖動是政府投資易熱不易冷、順周期運行的體制性原因。缺乏統一完整的資本預算制度，地方政府可以隨意動用相當一部分預算外管理財政資金和債務資金，使得政府債務管理失控，財政政策調控失效，這是政府投資領域諸多問題的制度性原因。為此，應推動地方政府建立中長期資本預算制度，包括政府直接投資以及用于招商引資的投資性補貼。與現有四本預算同步，每年均單獨編制資本預算，涵蓋所有政府直接投資項目計劃及其中長期的資金安排，項目所涉及的公共財政、政府性基金、債務性資金均應包括起來。資本預算應經人大審批，同時向社會公布。審計機關應加強事后審計監督，及時對每年的資本預算執行情況以及單個投資項目進行審計。

4.以體制改革削弱地方政府不合理的投資沖動，調整投資結構。地方政府不顧成本的投資沖動，是政府投資干擾宏觀經濟的體制性因素。對于地方政府偏好于擴大投資不能簡單否定，而是應通過體制改革，削弱其不合理的投資沖動，確保其投資行為沿著增強本地居民福利、與宏觀經濟大局相適應的方向。一是在政績考核上，應按照《決定》提出的完善發展成果考核評價體系，降低經濟增長及其相關指標的權重，增加代表本地居民福利水平的指標。二是在中央與地方之間的財力分配上，在增值稅的分成公式中增加常住人口、環境保護類指標，使得地方所獲得分成收入與擴大投資之間的關聯度下降。三是在政府職能配置以及支出責任分擔上改變一邊倒的屬地化管理傾向，將區域外部性較強的環保等職能上收到上級政府，通過不同級次政府間政府職能的相互制約，使得地方政府的一些不合理的投資行為直接受到限制。

五、小結

按照黨的十八大報告的要求，我國新一輪改革的核心是“處理好政府和市場的關系”，轉變政府職能是改革的主要抓手。而財政支出是履行政府職能，或者說發揮政府作用的直接和主要體現。十八屆三中全會《決定》提出:“財政是國家治理的基礎和重要支柱”。財政作為國家治理的基礎，主要體現在財政支出對國家治理體系和國家發展政策的全方位支持和控制。從這個角度看，財政支出領域的改革，是新一輪財稅體制改革，乃至新一輪全面深化改革的核心領域。新一輪經濟體制改革的主要措施與成果，也必然要通過財政支出規模與結構的調整得以體現。

人類對于政府職能的認識不斷演進。以發達國家的歷史來考察，理論觀點深刻地影響了現實中的財政支出結構。到今天，現代國家的政府職能一般可歸結為三大類:一是維護市場經濟正常運轉的基本政府職能，如保護財產權力、維護契約執行、維護市場秩序等;二是政府的社會職能，如建立監管機構防治環境污染，發展教育，提供養老、醫療保障等;三是發揮能動作用促進經濟平穩發展的職能，如中央政府的宏觀調控、產業政策，地方政府的招商引資。從理論上看，前兩類政府職能爭議不大，而第三類的利弊如何并沒有取得共識。我國的政府職能也已向現代國家靠攏，突出特點是促進經濟發展的職能更為重要。我國政府職能的特點也深度影響了我國財政支出的規模和結構。

提出改革措施的前提是準確認識當前我國財政支出領域的現狀。本文按照IMF、OECD等國際機構的財政統計和分類標準，全口徑考察了中國財政支出的規模和結構，克服了以往單純以公共財政支出數據進行分析導致不全面、不準確的弊端。結果顯示:我國全口徑財政支出占GDP的比重從2003～2008年間的31%左右，到2009年躍升為41%，其后逐步回落至2012年的33%。財政支出結構中經濟建設色彩較為濃重，全口徑考察2012年經濟建設支出達39%，而社會福利方面的支出僅為41%，這與發達國家經濟建設支出僅為10%左右，而社會福利支出60% ～70%的財政支出結構有很大差異。總體而言，當前我國的財政支出規模與結構，深受基礎設施建設高峰期與社會福利體系建設雙碰頭的基本國情影響。

針對這一現狀，財政支出領域改革的總體方向是:適度控制總體規模;建立優化一般性行政支出結構的長效機制，降低行政成本;逐步壓縮經濟建設性支出的規模，優化公共投資結構;繼續加大社會福利性支出比重，但需要注意加快改革步伐堵上制度漏洞，提升社會福利體系的可持續性和績效，以促進基本公共服務均等化。為此，需要完善政府治理機制，改革政績考核方式，加強預算以及審計能力建設，以體制改革推進財政支出結構的合理調整。

社會福利目前已成為中國財政支出的主要領域，且其比重將繼續提升。針對社會福利待遇人群間差異較大，社會福利體系目標模式未明確，福利項目的激勵機制設計不足等問題，應繼續大力推進社會福利體系的廣覆蓋，加快推進各類社會福利項目的整合;以籌資為基礎，以適度為原則，合理確定不同人群社會福利項目的待遇水平;加快建設適應老齡化沖擊的老年福利體系，大力發展人力資本投資型社會福利項目，同時要改善制度設計以增強福利項目的內在激勵，創新項目實現形式以提高真實福利效果。

基礎設施高峰期的基本國情決定政府投資支出比重較高還將延續一段時間。針對政府投資領域地方政府投資易熱不易冷，“土地財政”加“地方融資平臺”的籌資模式負面作用凸顯，政府投資過度易誘發產能過剩等問題，應注重以體制改革削弱地方政府不合理的投資沖動，調整投資結構，確保基礎設施建設遵循適度超前原則，建立以市政債和地方債為主體的新籌資機制，建立中長期資本預算制度，加強事后審計監督。

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［18］哈維·羅森:《財政學(第八版)》，中國人民大學出版社2009年中譯本。

［19］曼瑟·奧爾森:《權力與繁榮》，上海世紀出版集團2005年中譯本。

［20］納杰著，汪德華、張研人譯:《美國黑幫——公司強權的擴張和民主制度的衰落》，中信出版社2006年出版。

［21］維托·坦齊、盧德格爾·舒克內希特著:《20世紀的公共支出:全球視野》，商務印書館2005年版。

［22］汪德華執筆:《中國財政收入規模的演變與展望》，載于《經濟學動態》2011年第3期。

［23］張鵬飛、徐朝陽:《干預抑或不干預?——圍繞產業政策有效性的爭議》，載于《經濟社會體制比較》2007年第4期。

［24］周黎安:《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，載于《經濟研究》2007年第7期。

［25］周黎安:《轉型中的地方政府:官員激勵與治理》，格致出版社、上海人民出版社2008年版。