日本介護政策演變及對我國的啟示

英明 吳小康/遼寧石油化工大學

日本介護政策演變及對我國的啟示

英明 吳小康/遼寧石油化工大學

日本是世界上率先進入老齡化的中福利型國家，是全世界人口高齡化最快速的國家。日本政府為積極應對人口老齡化，出臺了一系列政策，政策實施效果明顯，基本達到政策預期目標。本文研究時間截點從1954年修正厚生年金保險法至今，以歷史分析方法為工具，分析了日本介護政策的萌芽期、形成期和發(fā)展期。

日本；介護政策；演變

日本是世界上率先進入老齡化的中福利型國家。1950年65歲以上的人口占人口比例4.9%，1975年為7.9%，2000年17.1%，2050年為 36.4%；由1970年至1994年，65歲以上的人口占人口比例由7%快速上升至14%，只花了24年，可以說是全世界人口高齡化最快速的國家。［1］日本政府為積極應對人口老齡化，出臺了一系列政策，政策實施效果明顯，基本達到政策預期目標。本文研究時間截點從1954年修正厚生年金保險法至今，分析了日本介護政策的形成、發(fā)展及效果。

一、日本介護政策的形成期

高度經(jīng)濟增長和構(gòu)建福利型社會是介護政策的形成基礎。1951締結(jié)日美安保條約，與美國攜手合作發(fā)展重化學工業(yè)，帶動了經(jīng)濟高度增長，池田內(nèi)閣出臺所得倍增政策。因此，國家有足夠的財政基礎來發(fā)展國民皆保險、皆年金的政策。同時，伴隨工業(yè)化政策的發(fā)展，產(chǎn)生急速都市化、核心家庭化、高齡者乏人照顧的問題。這一時期無論是老人的家庭養(yǎng)護、特殊的家庭“介護”、家庭服務、及日常生活的照顧都稱之為“家事、介護”。從此，老年人的“福利”從“醫(yī)療”中獨立出來，介護政策從福利制度中區(qū)別開來，介護政策初見端倪。

此時期有兩項重要事件，奠定介護政策的形成。一是國民皆保險、皆年金政策的發(fā)展。1954年制定了町村合并促進法，正式實施厚生醫(yī)療、育成醫(yī)療政策，更重要的是全面修正厚生年金法。1955年進行第二回全國身體障礙者實態(tài)調(diào)查。1957年制定國民皆保險計劃。1959年制定國民年金法，實施國民皆年金政策。1961年正式實施全民性的國民年金以及健康保險政策。二是完備社會福利服務保障政策體系。1961年施了第三回全國身體障礙者實態(tài)調(diào)查。1962年實施了老人家庭奉仕員派遣制度（老人居家服務員派遣制度）。1963年制定《老人福利法》，這一目標是為低收入者或獨居老人提供居家援助、喘息照顧以及機構(gòu)照護，除了為低收入老人免費提供照護服務之外，其余須經(jīng)資產(chǎn)調(diào)查，首次提出了老人照護服務的政策內(nèi)容。同年創(chuàng)設重度身體障礙者更生援護機構(gòu)。1965年實施全國第四回全國身體障礙者實態(tài)調(diào)查，修正了厚生年金保險法，實施七成給付的政策，制定了養(yǎng)護老人之家及特別養(yǎng)護老人之家設備及營運最低基準。1967年修正了身體障礙者福利法，實施居家服務員派遣政策。1968年，日本經(jīng)濟戰(zhàn)后迅速發(fā)展，GNP居世界第三位，這一時期日本政府開始重視障礙者的日常生活用具產(chǎn)業(yè)，對全國老人進行實態(tài)調(diào)查，修正厚生年金保險法。1970年進行第五回全國身體障礙者實態(tài)調(diào)查，日本到達高齡化社會，老年人口超過7%［2］。日本政府制定了身心障礙者對策基本法，社會福利設施緊急擴充五年計劃，并創(chuàng)設了農(nóng)業(yè)者年金基金制度。以上這些進一步構(gòu)筑和豐富了社會福利服務保障政策體系，是介護政策形成的主要原因。

二、日本介護政策的成長期

經(jīng)濟低增長，減少財政負擔，鼓勵民間參與介護服務。1973年第一次石油危機，日本經(jīng)濟出現(xiàn)負增長，物價高漲，迫使社會保障政策進行調(diào)整，推動了以家庭小區(qū)自助、居家服務收費、委托民營機構(gòu)代理服務的政策。提倡居家服務，讓介護服務利用者盡量待在自己家里，再加上落實憲法“適合人性尊嚴的生活”理念，出臺了一系列政策。1978年制定了國民健康對策方案，1979年日間服務事業(yè)正式開始。198年提出關于高齡者保健福利的《財政合理化報告》，1982年制定老人保健法，將老年病人醫(yī)療費用的公費負擔移至老人保健法規(guī)定，確立老年病人部分負擔制度，改正居家服務員政策。1985年修正醫(yī)療法，建立地區(qū)醫(yī)療計劃政策。［3］1986年厚生省設置高齡者對策企劃推進本部和癡呆老人對策推進本部，實施《長壽社會大綱》及創(chuàng)設特別障礙者津貼的政策，創(chuàng)設了老人保健機構(gòu)。1987年進行第七回全國身心障礙者實態(tài)調(diào)查，制定了社會福祉土及介護祝福士法，對老人福利法進行新的定位，主要強調(diào)居家照護、強化收費和委托民營管理。一是縮減公共部門所提供的服務，委托民營機構(gòu)和其它社會組織進行管理；二是設置中介機構(gòu)，老人保健設施雖說以照護為主，其實是介于醫(yī)院與家庭之間的中間機構(gòu)，鼓勵興建附帶有照護老人功能的集合住宅，使需要被照護的老人放在同一個照護機構(gòu)。三是創(chuàng)設老人保健設施，以收容雖出院但無法立即回家療養(yǎng)的老人，為其提供醫(yī)療與照護一體化的服務。

這一時期，伴隨日本經(jīng)濟社會的變化，中央政府多次調(diào)整與介護政策相關的制度內(nèi)容，政策目標從救貧－健康－照護等一系列變化，日本的介護政策形成，政策體系建設比較完善。

三、日本介護政策的發(fā)展期

高齡化與少子化的人口結(jié)構(gòu)變化，高齡者的照護人員緊缺，1995年制定了《高齡社會對策基本法》，將高齡者的介護服務獨立出來，創(chuàng)設了介護人員的從業(yè)資格，規(guī)定介護服務人員是職業(yè)種類的一種，但業(yè)務范圍與看護、醫(yī)療并沒有完全區(qū)別開來，介護領域開始形成。

1989年日本開始課征消費稅，將其稅收直接用于高齡化社會福利經(jīng)費，提出了《高齡者保健福利推動十年計劃》，也稱為“黃金計劃”，《計劃》目標是使老年人的保健服務、醫(yī)療照護和社會福利為“三位一體”，并開始實施short day的夜間照護服務。十年計劃的主要目標為：（1）以市町村為福利服務主管機關；（2）強調(diào)居家服務：推動居家介護、日間服務中心、短期入所等各事業(yè)作為居家福利服務之重點；（3）以零癱瘓老人為目標；（4）設置長壽社會福利基金，以補助、支持居家福利服務；（5）多元化之機構(gòu)服務；（6）重視老人生活教育；（7）鼓勵小區(qū)開發(fā)綜合老人福利事業(yè)。［4］1990年進一步使黃金計劃具體化，在法律上確定居家服務的地位，將“居家服務”也劃為社會福利事業(yè)，并規(guī)定與機構(gòu)服務一樣，享受公共部門的服務和公共財政補助。中央政府要求全國各級地方政府必須制定《老人保健福利計劃》，計劃內(nèi)容寫標的清楚具體的服務目標和實際的服務評估方式，這對于戰(zhàn)后日本社會福利政策的發(fā)展，可說具有劃時代的意義。［5］

1995年又推出了《新高齡者保健福利推動十年計劃》，又稱為《新黃金計劃》，確立了四大服務理念：（1）使用者本位，強調(diào)自立；（2）普遍主義；（3）綜合性服務；（4）小區(qū)主義。［4］最重要的是黃金計劃為2004年預期實施的介護保險制度提供了基礎，同時又為介護服務提供了供給體制。［6］1997年亞洲金融風暴，日本人平均年齡超過40歲，老年人口超過年少人口，日本政府修正老人保健福利計劃，開始實施介護保險政策，試圖將福利型的長期護理與醫(yī)療分開，減少高齡者滯留醫(yī)院造成醫(yī)療費用和醫(yī)療資源的負擔。200年日本以介護保險的形式正式實施介護政策，出臺了《健康日本21計劃》，同時為未加入介護保險的需要介護者實施《生活保護法》。介護保險政策是以保險的形式來賦予介護對象的權(quán)利和義務對等，參加介護保險就享受保險所涵蓋的介護服務內(nèi)容，反之則無；而之前的介護政策還是沒有跳出醫(yī)療保險的范疇，不繳任何費用也可以享受公共部門所提供的介護服務，這樣醫(yī)療保險會拖垮其它保險，從某種意義上說，介護保險的實施是挽救醫(yī)療負擔的重要措施。由于介護保險的財源一半來自于保險費，一半來自公共財政。其中中央與地方各占政府補助財源的50%，因此介護保險還不是完全意義上的“保險”。

通過受給者狀況、受給者平均每人費用額、居家服務狀況、社區(qū)緊密型服務狀況和機構(gòu)服務狀況的分析，可以發(fā)現(xiàn)，介護政策的實施普及率高，并受到社會肯定，生產(chǎn)一定可喜的社會效果。一是通過“需照護認定”及“照護管理”，照護服務追求公平化和適當化；二是服務利用者依“需照護程度”等級設定給付上限，防止給付費無限膨脹而造成財政負擔加重。三是擴大公共保險與紀念會外服務自由組合利用，提高生活品質(zhì)；四是給付費費明細表及給付管理名冊等保險事務電子化處理，給付內(nèi)容一目了然，比較、分析、控管等效率性提高；五是老人亦負擔一部分保險費，減輕現(xiàn)役勞動者負擔，間接化解世代間沖突；六是減輕家庭照護者身心煎熬和財力負擔。

四、對我國長期照護政策的啟示。

日本從2000年開始實施介護政策至今，由于人口老齡化及少子化的速度加快，需要照護的老人數(shù)量猛增，給付費隨之增加，利用服務人數(shù)及比率增加，給付費更顯著升高。因此，介護政策進行三次調(diào)整，2003年和2005年是提高保險費，二是2006年縮減改革，減少支付額度。所以，日本介護政策不斷完善發(fā)展的最終目的是追求其永續(xù)化發(fā)展。

十八屆三中全會明確提出“積極應對人口老齡化，加快建立社會養(yǎng)老服務體系和發(fā)展老年服務產(chǎn)業(yè)。健全老年人關愛服務體系。2013年8月16日，國務院常務會議指出：”到2020年全面建成以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的覆蓋城鄉(xiāng)的多樣化養(yǎng)老服務體系“。［7］目前，我國大陸出臺的相關老人介護政策主要是對養(yǎng)老模式、內(nèi)涵、功能定位、保障措施等進行了宏觀的描述，對解決老年所面臨介護問題并沒有進行系統(tǒng)的分析和科學的應對措施。日本在應對人口老齡化問題而實施的介護政策，其效果科學、合理、有效，能夠為我國解決老年人介護問題、構(gòu)建以照護為重心的基本養(yǎng)老體系提供借鑒。

［1］［2］泉真樹子。高齡者介護制度の現(xiàn)狀と課題［J］。少子化、高齡化とその對策總合調(diào)查報告書

［3］［5］周世珍。日本介護保障法制及其基本理念之發(fā)展［J］。明新學報。第33卷

［4］佐藤進。社會保障と社會福祉の法と法政策［M］。日本東京：誠信書房

［6］定藤丈二，坂田周一，小林良。莊秀美譯。社會福利計劃［M］。臺北：心理出版社

［7］國務院常務會議2013年8月16日http：／／www。gov。cn／ldhd／2013－08／16／content＿2468379。htm

（本文系遼寧省社會科學規(guī)劃基金項目“空巢和獨居老年人社會保障狀況研究”階段性成果，項目批準號：L13DSH023）