完善農(nóng)村低保制度的對策

高宏偉

1.農(nóng)村最低生活保障適時由“應(yīng)保盡保”轉(zhuǎn)向“應(yīng)保必?！?。農(nóng)村最低生活保障制度是比以前的特困救助更規(guī)范、更高層次的一項社會保障制度。根據(jù)國務(wù)院在2007年頒布的《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》規(guī)定：“建立農(nóng)村最低生活保障制度的目標(biāo)是：通過在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍?！倍鴱奈覈?dāng)前農(nóng)村低保實施的實際情況來看，一些經(jīng)濟發(fā)達的省份已經(jīng)建立起了全省統(tǒng)一的社會保障標(biāo)準(zhǔn)，并取得了比較好的社會效果。而經(jīng)濟欠發(fā)達的省份，尤其是中西部地區(qū)農(nóng)村低保制度建設(shè)和運行現(xiàn)狀卻令人擔(dān)憂。由于當(dāng)?shù)卣斄τ邢?，農(nóng)村低保僅能做到部分貧困人口“應(yīng)保盡保”，還有相當(dāng)一部分——包括城鎮(zhèn)化過程中新衍生出的農(nóng)村貧困人口——亟須納入但卻未能納入到農(nóng)村低保范圍。要徹底解決這一問題的關(guān)鍵是建立以省級財政為主、中央財政補助、市縣財政參與的分擔(dān)農(nóng)村低保基金籌集的法律責(zé)任體系，充實低?；穑袑崒⒎蠗l件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，由“應(yīng)保盡?！鞭D(zhuǎn)向“應(yīng)保必保”。

2.加大中央財政對農(nóng)村低保基金的投入，尤其是加大向中西部地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付的力度。我國中西部地區(qū)農(nóng)村低保對象多、地方財力弱、實施農(nóng)村低保的難度大，中央財政有必要增加對中西部地區(qū)農(nóng)村低?；鸬耐度?。農(nóng)村低保制度自實施以來，中央財政收入有了巨額增長，由2007年的5.1萬億元增長到2012年的11.7萬億元。這為中央政府加大對農(nóng)村低保基金的投入，尤其是加大向中西部地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付的力度提供了必要條件。根據(jù)民政部相關(guān)測算，我國建立起農(nóng)村最低生活保障制度，每年需投入200億元左右的資金。中國社科院研究員唐鈞的研究顯示，近幾年在農(nóng)村低保制度建設(shè)方面，中央和地方各級財政部門已經(jīng)投入了大約100億元的資金。為保障民生計，今后宜加大中央財政轉(zhuǎn)移支付的力度，中央財政每年只要再投入100億元，就可以把農(nóng)村低保制度真正實施好。從中央財政運行現(xiàn)狀來看完全有能力承擔(dān)這一保障支出。由政府組織實施大規(guī)模的農(nóng)村社會救助，能夠體現(xiàn)政府改善民生、以民為本的執(zhí)政理念。

3.建立多部門的信息核對機制，完善低保對象的甄別和退出制度。我國農(nóng)村貧困人口有相當(dāng)一部分居住在一些自然條件惡劣、交通不便的地區(qū)，其中一半以上的絕對貧困人口居住在山區(qū)。還有一部分家庭雖然已經(jīng)跨過貧困線，但是他們抵御各種風(fēng)險的能力較低，容易重新陷入貧困，這給農(nóng)村低保對象的確定帶來了較大困難。因此，準(zhǔn)確界定農(nóng)村低保對象，必須制定科學(xué)的收入測算和調(diào)查方法，細化低保對象界定內(nèi)容與界定方法，做到有章可循、便于操作。在此基礎(chǔ)上結(jié)合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€，確定低保對象的標(biāo)準(zhǔn)和范圍。當(dāng)前首要的是加快建立跨部門、多領(lǐng)域的信息核對機制，對低保申請者的家庭收入和財產(chǎn)狀況進行認真核對和公示，接受群眾監(jiān)督。并且定期核查農(nóng)村低保對象的家庭收入和生活情況，將符合低保條件的困難家庭及時納入低保范圍，對收入達到或超過農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的及時予以清退，使低保資金真正用到需要保障的困難家庭。

4.強化農(nóng)村低保制度運行監(jiān)管，防止低保救助資金流失。農(nóng)村低保存在的問題，很大程度上源于監(jiān)管不力，只有加強監(jiān)管，才能發(fā)揮制度設(shè)計的功能。首先，在低保戶申報、審核環(huán)節(jié)增加信息公開透明度，避免低保對象確定中出現(xiàn)的主觀隨意性，堅持科學(xué)測算、民主評議與群眾監(jiān)督相結(jié)合，盡力做到公開、公平、公正，提高政府的公信力。其次，在低保金發(fā)放環(huán)節(jié)加強監(jiān)管，實行低保金賬戶專項管理，?？顚Ｓ谩Ｍ晟频捅＝鹕鐣l(fā)放手段，通過銀行和信用社代理金融機構(gòu)保證低保金及時足額發(fā)放到低保對象手中，防止低保資金流失，尤其是防止低保金被冒領(lǐng)、貪占、挪用等違法行為的發(fā)生，保證低保資金運行安全。最后，對低保制度運行整個過程進行監(jiān)督，充分發(fā)揮村民的監(jiān)督作用，公開舉報電話，重視網(wǎng)絡(luò)信息，特別是重視村民對低保工作的監(jiān)督意見，暢通民意表達渠道，對群眾反映的問題及時核查和反饋。

5.加快農(nóng)村低保法制建設(shè)步伐，以基本法律保障低保制度的執(zhí)行。法制化是社會保障制度穩(wěn)定運行的必要條件。我國農(nóng)村低保已形成以國務(wù)院《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》等政策為基礎(chǔ)、以各地農(nóng)村低保地方立法和行政法規(guī)為主體，包括其他相關(guān)法規(guī)在內(nèi)的保障農(nóng)村居民最低生活的政策體系。適時將各種保障政策和地方立法、行政法規(guī)上升為具有普遍約束力的基本法律，改變立法層次偏低、立法主體多元化的局面，以完善立法的方式謀求農(nóng)村低保制度的規(guī)范已是當(dāng)務(wù)之急。農(nóng)村最低生活保障法律作為全國統(tǒng)一實施的制度，在基本原則、救助對象、操作程序、管理體制上有一定的規(guī)范。同時由于我國地域遼闊，經(jīng)濟發(fā)展水平不同，故在法制建設(shè)過程中，應(yīng)根據(jù)各地實際情況，堅持統(tǒng)一規(guī)范與分散決策相結(jié)合的原則。只有將最低生活保障制度法律化，使農(nóng)村低保救助形成一種常態(tài)機制，才能使農(nóng)民的生存權(quán)保障落到實處，才能改變政府官員的施恩觀念，促使受助者權(quán)利意識覺醒。

6.加強政府部門協(xié)作，做好低保制度與其他各項制度的銜接工作。農(nóng)村低保制度建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，需要政府多部門支持與配合，才能建立起綜合性的低保救助體系。農(nóng)村低保家庭大多勞動力素質(zhì)較低，缺乏生產(chǎn)自救能力，低保救助只能保障他們的最低生活。要想妥善解決低保戶在住房、就業(yè)、醫(yī)療、子女教育等方面的實際困難，需要加強政府各部門協(xié)作，做好低保制度與其他各項社會保障政策以及扶貧政策的銜接工作。建立一個包括災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、教育救助、科技救助、法律援助等各種救助制度在內(nèi)的農(nóng)村低保救助體系，從而實現(xiàn)對農(nóng)村貧困人口的全面扶持和救助。

(李摘自《中國特色社會主義研究》2013年第5期(雙月刊)《完善農(nóng)村低保制度的思考》)